集成平台与创新引擎：政府与社会组织协作治理的实践

2017-07-07许文文

江淮论坛 2017年4期

许文文

摘要：文章从H市J区K街道“凯益荟”及Y基金会“双师教学”两个典型案例中总结出两种政社协作治理的典型模式——集成平台模式与创新引擎模式，并得到如下启示：政府失灵与社会组织失灵、政社协同增效决定了政社协作的必要性；资源交换、利益耦合、价值认同是促成政社协作有效运行的关键所在；政府应当充分利用绝对的权威地位、资源整合、资金规模等方面的优势搭建集成平台，整合社会组织资源参与社会治理；社会组织应当发挥自身灵活性和专业性，勇做创新引擎，以有效的社会问题解决方案撬动政府资源。

关键词：政社协作治理；集成平台模式；创新引擎模式；资源交换；利益耦合；价值认同

中图分类号：C912.2 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）04-0134-005

“政社关系”长久以来都是中西方研究者关注的焦点问题。我国社会治理中的“政社合作”发生在改革开放之后。社会组织作为我国社会的新成员，发展迅速，已经成为我国公共治理中一股不可忽视的力量。以政府与社会组织在合作过程中的互动关系为分类维度，政社合作可以被分为两大类——政府购买与“协作治理”。[1]其中，政府购买仅仅是一种资源流动[2]，主要目的在于缩减政府规模，将一部分公共物品和服务的提供交由社会组织承担，政府与社会组织之间的互动关系十分简单。而在协作治理中，政府和社会组织会基于共同利益、共同问题、共同需要而产生集体行动和协作伙伴式的互动关系。[3]本项研究所关注的是后一种政社合作方式——协作治理。

一、概念界定与文献回顾

（一）概念界定

本文采用“协作治理”这一概念是为了区别于“合作治理”。国外学者给出的合作治理定义是：“一个或多个公共部门与非政府部门一起参与正式的、以共识为导向的、商议的，旨在制定或执行公共政策或管理公共事务或资产的治理安排。” [4]中国学者认为“在合作治理中，参与到治理过程中的每一个治理主体都能够平等地在治理活动中发挥其应有的作用，对于关涉到公共利益的每一项公共事务，都能够平等地发表意见和积极地采取合作行动。”[5]可见，参与主体的平等、共享裁量权[6]是合作治理一个十分重要的特征。然而，政府的绝对权威地位、社会组织的初级发展状态决定了现阶段发生在中国的政社合作不可能完全实现参与主体的平等，因而，郭道久提出的“协作治理”[7]的概念更加适合描述中国社会治理中的政社协同。协作治理不强调主体间的平等，仅强调多元主体按照一定的规则发挥各自的特定作用。

（二）文献回顾

对我国政府与社会组织协作治理的研究可以分为两大视角三个方面：一是理论分析视角。其中有些研究成果着重于以已有的理论为基础分析我国政社协作治理的生成机制，有些研究成果聚焦于分析我国政社协作治理的运作机制。围绕政社协作治理的生成机制，汪锦军认为政府与社会组织的良性互动依赖一系列的环境条件，政府需要顺应社会规律小心翼翼介入社会，以使社会良性发展；社会需要社会资本、自主性和参与的有机结合。[8]政府与社会组织协作治理应当在逻辑条件、环境条件、操作条件三个层次的条件都满足的条件下才能发生。[9]相较于生成机制，更多的学者关注政社协作治理的运行机制，例如曹姣星[10]、汪锦军[3]等都根据自己的分类标准从理论视角对政社协作治理的运作方式进行了分类。此外，还有一部分研究从实践分析的视角讨论政社协作的运行机制。

二、研究设计

（一）描述框架

本文的研究方法为案例研究，将在案例研究过程中关注案例在如下指标中的表现：

指标1：协作治理的发起者和主导者。在政社协作中，无论二者在地位上是否平等，或是政府，或是社会组织，一定有一类主体最先提出协作需求，也一定有一类主体主导着整个协作的过程。

指标2：协作治理中各主体的利益诉求。在大部分协作治理中，参与主体的利益都是相互依赖的。[11]当然，在政府与社会组织两者的地位极其不平等时，行政强制力也可以让协作在两者利益分离的情况下发生。

指标3：协作治理中各主体的资源供应。在协作治理中，无论是政府还是社会组织都会在其中贡献自己的资源，而所提供资源的丰富性和稀缺性也决定了其在协作治理中所承担的角色。

指标4：政府和社会组织在协作中的联结纽带。“联结纽带”是指把各类参与主体联结在一起的“黏合剂”。体现到协作治理中，政府与社会组织的协作或凭借政府权威，或通过利益交换，或基于价值认同。

（二）案例选择及数据来源

“协作治理的发起者和主导者”由政府还是社会组织担任在很大程度上影响政社协作在描述框架中其余指标中的表现，因此本文选择该指标作为案例选择的维度，也就是说选择“由政府发起并主导的政社协作治理”和“由社会组织发起并主导的政社协作”两类案例。根据案例研究所遵循的“目的性抽样”（Purposively Sampling）原則，本文基于三个标准选取H市J区社会组织管理服务中心“凯益荟”和Y基金会的“双师教学”公益项目为研究样本：（1）案例是政社协作治理中取得显著成果、具有代表性的事件；（2）案例得到业界、学界及媒体的广泛关注，可获取丰富的二手资料；（3）事件便于实地观察，可获取一手资料。

三、研究发现

（一）政府发起并主导的政社协作治理

1.在“凯益荟”案例中，协作治理的发起者和主导者是H市J区的政府，其利益诉求是借助社会组织的力量为K街道居民提供多元的、高质量的公共服务，以弥补基层政府及社区人力资源和专业能力的不足。通过实地调研，可以总结出“凯益荟”出现的逻辑：居民需求快速增长→政府职能主动调整→基层政府及社区人员配备不足、专业素养不够→“凯益荟”成立。

“凯益荟”成立之前，K街道工作人员对居民进行了公共服务需求调研，调研结果发现，居民对助老服务、残疾人服务、文化体育服务、青少年托管服务、志愿者服务等服务有着极强的需求。

“很长一段时间，基层政府对居民的这些公共服务需求是忽视的，对社区工作人员也没有要求。”（凯益荟负责人LM）（访谈资料：XWW-20141207-LM）

“居民的需求都是在新的时期新出现的，政府还未来得及一一应对。”（J区领导LYJ）（访谈资料XWW-20141208-LYJ）

伴随着政府职能改革，地方财政实力增强，社区居民的新增需求逐渐受到重视，政府开始主动回应居民的各项需求。

“现在，对居民需求的回应成为了社区工作人员绩效考核的重要指标。”（凯益荟负责人LM）（访谈资料：XWW-20141207-LM）

尽管政府开始重视对居民社会需求的回应，但在“小政府、大社会”理念的指导下，基层政府及社区所获得的人力资源无论在数量上还是在专业能力上都十分缺乏。面对日益多元的居民需求，基层政府及社区雪上加霜。

“尽管上级政府已经开始力求打造小政府、大社会形态的服务型政府，但我们社区仍然处于事事包办的状态。我们的社区非常强大，拥有着三位一体的治理结构，社区内部包括党委、居委会和公共服务站。党委统揽全局，居委会主管居民自治，公共服务站负责为居民提供计生、卫生、城管、综治、医保、养老、就业等全方位的一站式服务。但与这一治理结构相反的是，上级政府分配给社区的人力资源十分有限，这就造成了社区自身不可能提供周全专业的服务。”（凯益荟负责人LM）（访谈资料：XWW-20141207-LM）

当前K街道下辖社区固定工作人员仅有10人左右，每个人都承接多项管理职能，身兼数职，例如有的工作人员既承担社会保障又做文体专员，既负责妇联工作又处理计生等。

在政府面临上述困境的同时，越来越多的社会组织以不同的形式出现，这些社会组织大多只在某一个领域活动，因此与政府相比具有专业优势。

“政府承担了太多的职能，但是政府并不专业，公共服务的提供效果很难令民众满意。因此，政府拿经费养人，不如拿经费办事，将很多想做但做不好的事情交给社会组织。此种方式不仅能够解决公共服务的提供问题，还有助于缓解官民冲突。因为，如果政府没有做好，居民会认为政府无能，但是如果社会组织做得不好，居民可以提意见让政府对其进行监督，督促社会组织改进，避免了居民和政府之间的直接摩擦。”（J区领导LYJ）（访谈资料：XWW-20141208-LYJ）

2.H市J区政府利用利益激励的方式吸引社会组织加入“凯益荟”。在协作中，政府为街道内社会组织提供合法性、公信力、活动场地、能力建设资金等，为街道外组织提供信用担保、市场空间、项目购买资金等。因而，通过加入凯益荟，社会组织将获得更大的发展空间以及更加便利的发展条件；与此同时，社会组织也需要根据凯益荟的整体规划，为街道居民提供社会服务。

“凯益荟”的组织性质是民办非企业单位，业务主管单位是区民政部门。实质上，无论从成立背景、资金来源、工作人员的身份，还是从其承担的具体职能方面考虑，“凯益荟”都是政府职能部门的延伸，其本质就是一个政府的职能部门。“凯益荟”共有3位专职工作人员，其工作身份都是街道下派到社区的社区干部，工资由财政统一发放。根据职能定位，“凯益荟”连接K街道办事处、K街道居民以及K街道内外的社会组织，其工作逻辑如图1所示。

如图所示，“凯益荟”的工作内容主要包括三大类，分别面向公众、政府和社会组织

第一，需求调查。需求调查工作主要目的在于了解K街道居民对公共服务的需求。居民的需求决定着凯益荟所有的工作方向。截至实地调查之日，凯益荟收集的居民需求主要集中在助老服务、残疾人服务、文化体育服务、青少年托管服务、志愿者服务等方面。

第二，承接政府转移的职能以及从政府处获得公共服务提供的相关资源。承接政府转移的职能是政府成立凯益荟的初衷，而凯益荟承接政府转移职能的主要渠道是整合社会组织资源。因此，凯益荟需要从政府获取各类资源，以实现对社会组织资源的整合和管理。

J区政府为“凯益荟”投入资金300万元，其中200万元用于“凯益荟”的办公场所建设，“凯益荟”在K街道拥有一栋三层办公楼，办公楼主要用于为入驻“凯益荟”的社会组织提供基本的办公场所。另外的100万元用于支持或者奖励入驻“凯益荟”的社会组织。（凯益荟负责人LM）（访谈资料：XWW-20141207-LM）

第三，管理、整合、孵化K街道内活跃的社区社会组织，使其成为街道社区提供公共服务的主要力量，与此同时，引入购买K街道外的社会组织，使其进驻“凯益荟”，为K街道提供公共服务。

针对K街道外部的社会组织资源，“凯益荟”采用邀请入驻和政府购买项目的方式进行整合。由于K街道内部的社会组织中社区服务类组织较少，因此，“凯益荟”采用“筑巢引凤”的方法，吸引专业的社区服务类组织入驻，“四点半学校”就是其中的典型案例。

“四点半学校是一家提供儿童托管服务的社会组织，业务已经比较成熟，在儿童托管方面具有绝对优势。K街道儿童托管问题一直存在，社区居民对此需求十分迫切，因此凯益荟邀请我们入驻社区，为居民提供儿童托管服务。然而我们在社区居民中被认可程度低成为提供服务的首要障碍。为保证我们能够顺利开展工作，“凯益荟”以政府名义为我们背书，帮助我们获得社区居民的信任，还给我们提供办公场所。”（四点半学校工作人员L）（访谈资料：YB-20141209-L）

经过上述努力，“凯益荟”已经完成了对K街道社区内的文体类组织和志愿类组织进行整合和培育，形成了“和之韵”以及“志愿者”两个社会组织，并从外部引入了5家专业公共服务类组织为K街道居民提供公共服务。

（二）社会组织发起并主导的政社协作治理

1.在Y基金会“双师教学”案例中，社会组织是政社协作治理的发起者和主导者，其利益訴求是在运用创新的方式促进教育公平的道路上获得政府的支持，撬动政府的资源。

在“双师教学”公益项目中，Y基金会与政府的协作治理可以分为三个阶段：

第一阶段，试点阶段。政府在教育公平治理中的失灵为Y基金会提供了进入该领域的契机，双师教学公益项目随之出现并进入试点阶段。项目试点阶段，政社协作范围仅限于Y基金会和四省的12所乡村学校。

目前，硬件设施已经不是导致教育不公的主要原因，软性的教育资源，特别是“优秀的教师资源”成为促进教育公平的抓手。然而，诸多政策都没能够解决乡村学校优秀师资缺乏的问题。

直面这一问题，Y基金会与创新人才教育研究会、中国人民大学附属中学、国家基础教育资源共建共享联盟一起设计开发了一种旨在促进教育均衡的、公益性的、创新型的教学方式——“双师教学”。“双师教学”借助互联网技术，尝试用远程的方式解决乡村学校师资不足、优秀资源匮乏等问题，从而探索城市优质教学资源补充乡村的可操作性。

在“双师教学”公益项目中，乡村学校课堂教学由两位老师共同完成。一位是在远端的城市优秀教师，主要指中国人民大学附属中学（以下简称“人大附中”）的老师；一位是当地的乡村现场教师，每节课用互联网由两位老师配合执教。“双师教学”公益项目的具体操作过程为：（1）现场录制人大附中老师每天的讲课内容，并放到网上；（2）当天晚上参与试点的乡村老师从网上下载讲课录像并先看一遍，对人大附中课程中难度太大，超出乡村学校需要掌握的部分进行必要的剪裁。一般45分钟的录像保留25到30分钟左右的核心内容；（3）第二天乡村教师在课堂上播放视频录像。当视频中人大附中老师课堂提问时，现场老师把视频停下来，让当地学生来回答人大附中老师的问题。如果学生答对了，就打开视频继续上课。如果回答不对，现场老师就会用几分钟把这个概念再讲一遍。此外“双师教学”项目还建立了QQ讨论群，人大附中的老师与全国的参与试点的乡村老师还会经常在QQ群中一起备课，一起讨论。

第二阶段，推广阶段。试点结束后，Y基金会开始寻求与各地政府教育部门合作，将“双师教学”公益项目扩大到了中西部的18个省的130多个贫困地区乡村学校中，成为“互联网+”时代下，教育公平领域内的一次革命性运动。课程内容也从单一学科向多学科、多年级发展。优秀教师及优秀课程也不再限于人大附中，各省可以选择自己省内最好的学校和课程。

第三阶段，政策影响阶段。项目的规模不断扩大，对政策的影响力也不断提升，2015年8月，“双师教学”公益项目正式得到李克强总理和刘延东副总理的批示。

2.利益耦合与价值认同促成了双师教学项目中的政社协作治理。

从试点阶段、推广阶段到政策影响阶段，Y基金会与政府的协作一直没有中断。在试点阶段，通过与四省教育部门的协作，Y基金会获得了在12所学校的准入资格。然而，Y基金会深知在教育领域，一项创新方案的大范围铺开，无论在资金上还是在社会关系上必须依靠政府的力量。因此，Y基金会通过各种途径寻求与政府的合作，首先是通过与个别地方政府合作不断扩大“双师教学”项目的影响力，从而使该项目能够在中央层面引起重视，从而转化为统一的政策。无论是准入资格的给予还是全国范围内的政策支持，政府接受与Y基金会的合作的原因包括：（1）促进教育公平不仅仅是Y基金会的目标，同样也是政府的目标；（2）优秀师资缺乏是政府至今未解决的棘手的社会问题；（3）Y基金会提供的解决方案被证明是有效的。也就是说双师教学案例中政社协作的根源在于政府与Y基金会之间的利益耦合和价值认同。

四、结论

政社协作已经成为了社会治理方式的一大趋势。然而，正如上文所述，现实中有效的政社协作治理的实践并不丰富，特别是由社会组织发起并主导的政社协作。因而，典型案例中“集成平台模式”和“创新引擎模式”的成功给予政府及社会组织的启示具有十分重要的价值。

1.国家通过各种形式的赋权，提高非营利组织在社会治理和服务提供中的地位和作用，是当前国际公共管理发展中的一个重要潮流。[12]关键在于政府应当如何赋权，应当采取何种形式推动社会组织参与到社会治理中。集成平台为我们提供了一个很好的思路。尽管政府在应对多元的社会需求方面缺乏灵活性和专业性等优势，但绝对的权威地位决定了政府在资源整合方面的绝对优势。且在我国社会组织的能力暂且不足的情况下，政府决不能停留在仅仅将原有的政府职能转移出去的状态，甚至政府购买的方式对于承接政府转移出来的职能都过于“简单”。涵盖能力建设、管理、资源整合等功能为一体的社会组织集成平台成为了一种较好的改革思路。实际上，除案例中的H市外，各地政府也早已开始此方面的尝试，例如北京市在社区层面成立的“枢纽型组织”与凯益荟就具有相似的功能。

2.由于政府与社会组织之间地位的差距，社会组织作为发起者及主导者的政社协作治理的成功实践并不多，大多情况下社会组织是被政府整合的对象，因此作为社会组织想要主动促成与政府之间的协作更加困难。然而创新引擎模式给出了一些思路：（1）社会组织应当充分利用自己在各自领域中灵活性、专业性，为政府未能解决的棘手的社会问题找到创新性解决方案；（2）社会组织应当利用利益耦合、价值认同为联结纽带，拉动政府资源大规模推广创新性的解决方案，规模化解决社会问题。

3.定性的案例分析虽然在研究深度上能够得到保证，但在普遍性上存在局限，因而本文基于典型案例归纳出的两类政社协作治理模式也仅仅是众多模式中的两类。在后继的研究中笔者将继续关注社会治理中的政社协作实践，更加全面地了解政社协作治理，观察其沿革路径及过程。

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[10]曹姣星.合作共治：政社关系范式变迁的新方向[J].中共山西省委党校学报，2014-8：80-83.