国家治理现代化视域下中央八项规定的政治功能探析

2017-07-07赵丽涛

江淮论坛 2017年4期

赵丽涛

摘要：中央八项规定承载着党的执政理念和民众的政治期待，它是从严治党的“切入口”，也为提升国家治理能力奠定基础。中央八项规定是中国共产党以巨大勇气进行“自我革命”所确立的政治纪律与政治规矩，具有净化政治生态、巩固执政合法性、促进公民政治参与、凝聚社会共识的重要作用，有助于建构稳定政治秩序，发挥其政治功能，必须增强制度供给，不断推进国家治理现代化。

关键词：八项规定；国家治理；政治功能

中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）04-0061-005

政党建设与国家治理是当今政治领域中的核心议题，二者具有紧密的内在关联。“政党能力是影响一个国家政治发展和政治文明的关键，也在很大程度上影响着国家治理现代化的实现。”[1]在现代政治秩序理念中，加强执政党自身建设正是为了完善国家治理体系，推进国家治理能力现代化。中国共产党是国家治理现代化的主体，其制定政治生活中的主要规则，并让自己的行为也受之约束。改进工作作风，密切联系群众的八项规定是党以巨大政治勇气进行“自我革命”所确立的政治纪律和政治规矩，它通过详细具体的措施规范广大党员干部行为。从问题取向看，当前人们对中央八项规定存在一定程度认识上的不足，容易将其降低为单纯的惩罚或限制措施，没有从政治功能上进行深度分析。本文旨在探讨中央八项规定的政治功能，从而为推进国家治理现代化奠定基础。

一、中央八项规定与国家治理现代化的逻辑关联

“国家治理现代化是中国共产党作为执政党治理国家的价值诉求，是中国共产党治国理政带领全国人民实现中国梦的重要路径。”[2]在推进国家治理现代化进程中，中国共产党依据政治理念制定一系列治理规则和制度体系，并且运用这些规范管理国家和社会各方面的事务，从而确保国家长治久安和百姓安居乐业。从本质上看，政党治理与国家治理具有同构性，党只有不断加强自身建设，保持先进性与纯洁性，才能在政治实践过程中作用于现实的交往关系，产生结构化的政治规则，强化与完善对国家事务的介入与治理。实际上，我国国家治理的根本性问题在于，党如何通过适当的、被公认的政治规范调控权力，提升执政水平，以期在政治实践过程中维护和实现政治实体及其社会主体的正当利益，防范各个社会阶层、利益群体之间产生冲突。

在此意义上，国家治理现代化包括三种基本指向性意涵：一是政党治理是国家治理现代化的基础和前提。坚持和发展中国特色社会主义，推进社会主义现代化，离不开党的领导。当前我国处于改革关键阶段，更需要提高党的执政能力，充分发挥党统筹协调、整体治理的领导核心作用。二是制度治党与治国理政是有机统一的，其实质是通过政治理念调整各方面关系，形成合理性与正当性的交往规则，从而实现党的示范引导与国家有序发展的有效融合。三是国家治理现代化对广大党员干部的素质和能力提出新要求。国家治理现代化水平取决于执政党素质和能力的高低，只有不断提升党员干部的政治素养和治理能力，才能应对各种挑战，为社会主义现代化建设提供坚强保障。

中央八项规定是我国国家治理体系的重要组成部分，它表面上通过改进调查研究、改进会风文风、规范出访活动、改进警卫工作、改进新闻报道、严格文稿发表、厉行勤俭节约等规范领导干部的工作和生活方式，而实质在于执政党以巨大的政治勇气推进“自我革命”，彰显从严治党的决心，以期推进国家治理现代化。邓小平指出：“党是整个社会的表率，党的各级领导同志又是全党的表率。”[3]广大党员干部只有在政治实践活动中以身作则、廉洁自律，贯彻立党为公、执政为民的理念，才能赢得党心民心，始终保持与人民群众的血肉联系。正因为如此，习近平同志强调：“我们党作为马克思主义执政党，不但要有强大的真理力量，而且要有强大的人格力量；真理力量集中体现为我们党的正确理论，人格力量集中体现为我们党的优良作风。”[4]“八项规定既不是最高标准，更不是最终目的，只是我们改进作风的第一步，是我们作为共产党人应该做到的基本要求。”[5]办好中国的事情，关键在党。推进国家治理现代化，必须加强中国共产党自身建设，永葆为人民服务的政治本色。

中央八项规定的制度化措施承载着国家治理理念，为国家治理现代化提供可靠保证。我们可以看到，随后出台的一系列从严治党规范，都与八项规定有着紧密的逻辑关联，是党提升治国理政能力的重要举措。例如，《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》、《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》、《中国共产党党内监督条例》等印发或修订，为党的作风建设和国家治理提供了有力的制度支撑。实质上，中央八项规定是中国共产党在政治实践基础上形成的具象化规范，它不仅得到多数人的强烈认同，而且也在政治交往过程中积淀并固化为常态化的制度规则。正是因为八项规定蕴含执政为民理念与政治期待，才使我们党敢于零容忍、硬碰硬，不断加强政治规则建设，从而推进国家治理现代化。

二、国家治理现代化进程中中央八项规定的

政治功能分析

在经济社会深度转型时期，推进国家治理现代化必须建构稳定的政治秩序。所谓政治秩序，是指政治实体在政治社会与政治生活中，依据统治阶级的政治理念制定一系列政治规则和法律制度，并且运用这些规范对组织或公民实施政治控制的政治过程及其所呈现的稳定状态。[6]从本质上看，政治秩序是特定时空内大多数人认可与接受的主流政治价值规范，它是由政治实体、政治规则、政治控制力等多种要素相互结合而形成的系统体系。[7]“稳定的政治秩序是社会正常运行、发展的基本条件，也是社会秩序、经济秩序良好状态的保证。”[8]它能够规范和指导人们的政治行为，凝聚社会共识，防范社会冲突，从而确保经济社会良性运转。

稳定的政治秩序是实现国家现代化的前提和基础。亨廷顿在探讨政治秩序作用时强调，对于大多数发展中国家而言，“首要的问题不是自由，而是创立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而没有自由，但不能有自由而没有秩序。”[9]他通过对比不同类型国家现代化进程得出结论，稳定的政治秩序是促进社会成功转型，实现现代化的基本前提，特别是发展中国家必须不断提升政治制度化水平，树立强大的公共权威。福山也认为，以负责任政府和法治为核心构件的政治秩序可以增强政权合法性，维护国家安定团结，从而促进经济社会和谐发展。实质上，良好的政治秩序能够保障国家权力的科学实施，有效整合社会资源，化解各阶层之间的利益冲突，为现代化建设奠定政治基础。我们可以看到，在世界各国实践发展过程中，成功转型并實现现代化的国家，十分注重政党自身建设，确保拥有稳定的政治秩序。例如，新加坡之所以能够实现现代化，取得巨大成就，一个重要原因就是人民行动党建构了有效的政治运行机制，不断提升治理现代化水平。而那些政治秩序混乱，充满暴力、动荡、骚乱的国家则在转型道路上困难重重，错失发展机遇，例如，泰国、菲律宾等东南亚国家陷入“中等收入陷阱”，很大原因在于这些国家政治失序，甚至遭遇政治动荡，以至于难以集中精力解决社会问题。

当前中国正处于社會转型关键时期，改革日益走向深水区。越是在这种时候，我们越是应该建构稳定的政治秩序，确保社会稳定。这就需要党直面时弊，通过加强自身建设不断提升国家治理能力。八项规定是中国共产党改善领导干部工作作风、践行群众路线实施的政治规则，它能够使良性政治秩序与国家治理形成耦合效应，有助于推进社会主义现代化建设。具体来说，中央八项规定在国家治理现代化进程中的核心功能在于，它可以营造良好政治环境，维护政治秩序的稳定。

第一，中央八项规定具有政治净化作用，它通过严明政治纪律和政治规矩塑造良好的政治生态。如果领导干部在党风政风与工作作风方面存在问题，那么就会败坏党的形象，污染政治生态，进而激化社会矛盾。习近平同志指出：“在一些地方和单位，‘四风问题越积越多，党内和社会上潜规则越来越盛行，政治生态和社会环境受到污染。”[10]“政治生态好，人心就顺、正气就足；政治生态不好，就会人心涣散、弊病丛生。”[11]中央八项规定正是针对党风政风不正问题而提出的从政规则，它的内容详细具体，具有很强的可操作性。中央八项规定实施以来，党员干部的行为得以规范，不仅降低了行政成本，而且实现了政治生态的全面净化，有助于保持党的先进性与纯洁性。具体而言，中央八项规定的政治净化作用主要体现在三个方面：一是通过确立政治规矩底线转变“惯性思维”。中央八项规定给领导干部设了“高压线”，明确了哪些行为是不可触碰的底线，谁违反了规定就要受到严肃处理。这明确告诉广大党员干部，不要存在侥幸心理，不要认为八项规定是“走过场”，必须摒弃官僚主义、形式主义等不良习气。二是通过“去污除垢”将腐败分子清除出干部队伍。中央八项规定实施以来，出实招、动真格，严格处理大吃大喝、公款旅游、拉帮结派、奢侈浪费、违法乱纪等蜕化变质的腐败分子，保持党在组织上和作风上的纯洁性。三是通过建立长效机制破除官场陋习。中央八项规定不是“一阵风”，它将行为和准则固化为制度，建立了长效机制，常抓不懈，大力治理“酒桌办公”、“过节送礼”、“迷信风水”、“文山会海”、“铺张浪费”等司空见惯的陋习，树立了勤政、廉洁、节俭的政治风气。

第二，中央八项规定是党巩固执政合法性的一项重要举措，它能够促进政治系统有序运转。负责任政党及其相应的管党治党理念是建构现代政治秩序、实现政治稳定的关键。中国共产党之所能够成为执政党并长期执政，最根本的原因在于她始终坚持全心全意为人民服务的宗旨，将群众利益置于自身利益之上，不断通过制度建设调节各种矛盾。中央八项规定的政治稳定功能主要通过两种方式得以发挥：一是以“制度供给”和“调节机制”制约和监督权力，促进决策的科学化、民主化、规范化。八项规定在贯彻执行过程中，不仅内容得到拓展与细化，而且相应制度、机制也持续跟进。诸如“基层调研工作制度、”、“公务车制度改革方案”、“领导干部培训意见”、“办公用房建设标准”、“公务接待清单制度”、“厉行节约反对浪费条例”以及推进八项规定实施的“常态化机制”、“长效机制”、“利益协调机制”等，既提供了制约与监督权力的制度规范，防止权力被滥用，又督促领导干部本着求真务实精神倾听民声、了解民意，缓解干群矛盾，从而有助于制定反映群众利益诉求的公共政策。二是从严从实推进党员干部作风建设，抵制腐朽思想渗透。近年来，官僚主义、形式主义、宗派主义、奢靡之风等封建落后思想以及拜金主义、享乐主义、极端个人主义等资产阶级意识形态在理想信念、价值观念上消融执政合法性，降低民众对党和政府的支持度和认同度，对政治安全和政权安全产生冲击。中央八项规定的贯彻实施有助于强化宗旨意识、纪律意识、廉洁意识、服务意识，能够从思想深处筑牢抵制不良思想的防线。

第三，中央八项规定促进了公民政治参与，有助于实现政治稳定。“所谓政治参与，是指一个国家的个人或团体通过某种方式涉入政治过程，以表达利益、施加影响的努力和活动。”[12]平等、有序的政治参与是公民行使政治权利、表达现实愿望、维护合法权益的重要保障，它能够反映普通群众的基本诉求，促进政府决策的科学化、民主化，从而最大程度确保社会公正。虽然我国法律赋予公民政治参与权利，许多地方政府部门也鼓励民众积极参与政治生活，但由于存在诸如调研“走过场”、社情民意反映制度缺失、民主监督缺位以及腐败问题等因素影响，公民的合法权益难以得到有效保障。中央八项规定确立了明确的政治纪律和政治规矩，并且在贯彻落实过程中出台一系列配套措施予以保障，通过多种途径吸引民众自觉参与，让公民的知情权、参与权、监督权在实践中不断增强，督促党员干部正确行使权力，维护社会公平正义和促进社会和谐。实质上，八项规定之所以能够净化政治生态，促使广大党员干部摒弃以往那种形式主义、官话套话、滥用权力等不良作风，是因为它提升了公民政治参与意识和能力，人们通过畅通的表达渠道反映问题，使党员干部真正了解民众疾苦、关注社情民意、正当行使权力。我们可以看到，中央八项规定在实施过程中不断推进制度创新，扩大了公民参与监督的广度和深度，只要发现党员干部的违规行为，就会严格处理，从而维护广大人民群众的切身利益，维护社会公正。

第四，中央八项规定在贯彻执行过程中，密切了党群、干群关系，这对于凝聚社会共识、维护党的权威和尊严具有重要作用。各级领导干部不仅代表党的形象，而且也是连接国家和群众的纽带，他们的工作作风、政治行为直接影响党的团结，关乎公众切身利益。如果党员干部在工作中走过场、图虚名、说套话，甚至慵懒散奢、以权谋私、腐败堕落，那么就会削弱党的权威，败坏党的形象，割断党同人民群众的血肉联系。一方面，中央八项规定通过一系列程序性、操作性的政治纪律和政治规矩大力整饬党风政风，摒弃所谓讲究排场、钩心斗角、画圈站队、请客送礼等不良风气，让广大党员干部在身心轻松的政治生态中工作，从而增强党的凝聚力，促使领导干部干好本职工作，齐心协力推进国家发展。特别是中央高级干部模范践行了八项规定，以实际行动表明从严治党决心，极大增强党的向心力，赢得全党的衷心拥护和广泛赞誉。另一方面，中央八项规定增强了党员干部坚持群众路线的自觉性，保持党与人民群众的经常性接触和联系。通过构建普通民众利益表达渠道，改进调查研究获取准确真实的社会信息，党员干部将分散的意见集中起来，从而有助于化解社会矛盾和冲突，协调不同社会阶层的利益关系。更重要的是，中央八项规定本身的正当性可以提供一种公正、合理的政治秩序，满足广大群众对未来生活的期待，这无疑能够聚合人心，有效整合社会力量，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强政治保证。

三、以制度供給促进中央八项规定政治功能的

有效发挥

从历时态看，中央八项规定是党的作风建设的“切入口”和“动员令”，它开启了全面从严治党的序幕，有助于推进国家治理体系建设。但是，发挥八项规定政治功能，建构稳定政治秩序，还需要不断增加有效的制度供给。制度具有强制性、长期性、稳定性特点，它是中央八项规定贯彻落实的外在保障。尤其在当前全面从严治党背景下，必须依靠相应制度机制应对滥用权力、贪污腐化、骄奢淫逸等问题。推进国家治理现代化之所以离不开八项规定的制度建设，主要是因为它能够提供确定性的外在约束，通过扬善抑恶约束党员干部行为，从而塑造良好政治秩序。需要指出的是，当前围绕八项规定的制度供给存在过于笼统、操作性不强等问题，阻碍了从严治党的切实推进。而且，相应制度化措施与国家法律的进一步协调问题也制约着八项规定政治功能的有效发挥。因而，贯彻落实中央八项规定，应该以此为突破口，推进国家治理现代化。

发挥中央八项规定政治功能必须扎紧制度笼子，细化党规党纪。从本质上看，制度是一种约束人们行为的规则，它具有导向功能、激励功能和规约功能。发挥八项规定的政治功能，必须不断推进制度化建设，以更加精细、精准的规则将制度笼子扎细扎密扎牢。这就需要有关组织、机构、单位专门制定正式规则，依靠特定的主体、程序、措施确保八项规定落到实处，形成一种硬性管束力量。就当前来说，要建立一套针对脱离群众、文山会海、公款吃喝、奢侈浪费等问题的制度规则，克服好人主义、小团体主义、拜金主义的错误倾向，完善社情民意反映制度、公众监督制度、政商交往制度、党风廉政建设考核制度等。需要警惕的是，围绕八项规定的条例、规则、办法、准则等制度形式在落实过程中出现了“悬置”、“走样”、“变形”等问题。究其原因，是政治活动中实际存在的人情消费、亲疏惯例、钱权交易等隐性、潜在规则消解了八项规定制度化措施的效果，这些不成文、非正式的所谓“通行做法”、“惯例”可能使正式制度被变通执行、替代执行、选择执行，使八项规定难以真正落地生根。破除政治交往活动“潜规则”，关键是促进“显规则”的不断完善与有效执行，明确政治规矩与政治纪律，力戒“你好我好大家好”的工作态度，整治拉帮结派、请客送礼、钱权交易、暗中勾结等现象，坚决刹风整纪，纠正不良风气。

通过建章立制推进党内法规与国家法律的有效衔接。改善党的工作作风，防止脱离群众危险，不能单靠政治说教与思想灌输，必须配置具体细致、切实可行的党内法规。我们可以看到，一些党员干部为了牟取不正当利益而突破党纪国法，诸如贪污受贿、滥用权力、挥霍公款、插手工程项目等已经不是简单的违反纪律问题，它还涉及法律问题。因而，八项规定在落实过程中应该逐步将纪律和准则固化为可操作的制度，并与国家法律相融合，对于应该做什么、禁止做什么以及应该如何做都进行明确规范，如果有党员干部违反规定，不仅会受到党纪处分，也会视情况追究法律责任，从而保持政治纪律与法治的一致性。推进党内法规与国家法律相衔接，应该及时废止或修订相应的党内准则、条例、规定、办法，防止它们与法律制度产生冲突，从而使权力在党内法规与国家法律的双重约束下运行。

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