对市政公用行业市场化运作模式的实践研究

李长晶

摘要：市政公用行业是城市建设发展的基础，主要包括园林、市政设施、燃气热力、供水排水等建设工作，运作模式的完善建设，代表城市具有完善的功能，能够满足市民的基本生活需求，提高了市民的生活质量。市政公用行业向着市場化方向发展，能够解决市政建设过程中存在的资金不足问题，对提高市政公用行业的运行效率，为行业向着市场化发展提供了产业化发展战略。本文对市政公用行业市场化运作模式进行介绍，对青岛市的市政公用行业市场化运作模式实践进行研究

分析。

关键词：市政公用行业；市场化；运作模式；实践

市政公用行业对推动城市的建设发展具有重要作用，直接关系到城市民的社会公共利益、生活质量及城市经济的发展。市政公用行业由于不存在激烈的市场竞争，行业不注重发展，管理薄弱，基础设施建设滞后，普遍存在严重的亏损，给政府造成沉重的财政负担。将市场化运作模式融入到市政公用行业中，有助于解决行业发展的弊端，打造具有行业竞争的市场环境，改变了市政公用行业传统的管理模式，对提升城市的管理水平具有重

要作用。

一、市政公用行业市场化运作模式

（一）模式选择原则

在市政公用行业中实施市场化模式，将政府的公用行业委托给社会资本经营，市政公用行业的市场化模式选择需要坚持以下原则：第一，坚持公平、公正和公开原则。充分利用政府部门优势，加强对市场的监督和管理，引导市政公用行业社会投资，确保行业发展规划的合理性，为行业发展营造良好的经营发展环境。第二，坚持兼顾公平和效率优先原则。第三，逐步推进市政公用行业的市场化改革，提高行业的运行效率，与社会公众的利益

相协调[1]。

（二）模式设计考虑的因素

市政公共行业具有投资回收周期长、沉淀成本大及投资需求量高等特点，要想提升市政行业的市场化改革，需要对市政公用行业的市场化模式进行优化设计，需要考虑的因素主要包括以下几方面：第一，展现出市政资产的服务及经营特性，明确经营性资产和非经营性资产之间存在的差异。第二，明确市政资源属于自然垄断性还是竞争性，明确行业开展的是否为自然垄断性业务，结合业务发展特点，实行区别对待的监管政策。第三，优化设计市场运作模式。合理选择市场运作方案，明确市场运作方案对政府管理主体造成的影响[2]。

（三）主要运作模式

1. TOT模式

主要是指一种可以直接吸收私营企业资金和技术的方式，在公用部门中的建设、运营及转让中被广泛运用，项目运营期限为20-50年，在项目结束后，将项目无偿转让给政府部门。实行TOT模式地方政府债券会受到法规限制等因素影响。资金的投入分为不同的风险等级，风险主要来自于地方政府部门，资金通常表现为国际基金组织对发展中国家的援助性质的优惠贷款。

2.管理合同模式

能够将市政公用行业的资产委托给专业管理公司进行经营管理，由政府与社会资本签订管理合同，能够在一定时间内由社会资本提供某项服务，政府能够保留对项目资金的控制权和所有权。该项管理模式被广泛应用于环境卫生等非经营性公用设施的维护，对提升管理合同模式在市政公用行业中的应用质量具有重要作用。

3.特许权经营

主要是通过市场竞争机制来合理选择行业经营者和投资者，借助合同管理方式进行监管。在特许权经营中，私营部门既负责投资责任，又负责设施的维修和经营。经营的内容主要包括争议的解决方式、资本投资安排、业绩目标及标准、调价机制等。对特需经营范围问题划分了标准，特需经营者能够在经营范围内得到部分经营性资产的特需经营，以此来获取垄断利润，决定了政府市场项目的市场化策略及划分能力[3]。

二、市政公用行业市场化运作模式实践研究

（一）总体发展思路

本文以青岛市的市政公用行业市场化运作模式的建设情况进行分析，将青岛市作为实行市场化运作模式的市政公用行业试点，希望通过以点带面的形式，改变青岛市市政公用行业原有的发展模式和发展思路。逐步开放市政行业的市场准入制度，在市政公用行业内部大力开展运营市场化发展模式，结合目前市场的发展情况，制定出了合理的市场价格机制，推进行业逐步买入市场化发展进程。

（二）实施步骤

第一步，意识到市场化运作模式对推动市政公用行业发展的重要性，充分利用电视、报纸等媒介宣传手段，对国家的政策方针及法律法规进行宣传和正确引导，与市政公用行业参与各方对待市场化的观念达成一致，意识到开展市场化建设的紧迫感。

第二步，对青岛市目前市政公用行业发展现状进行全面的调查和分析，调查的内容主要包括煤气管网、城市给排水、污水处理、园林建设管理、城市道路建设、医疗废物处理等。结合行业的资产规模、运营特征、服务有效性等对行业的特征进行量化的收集和归类，通过合理的分类和管理，展现出市政公用行业存量资产的经营特性[4]。

第三步，制定出规范化的市场化市政公用行业发展战略，充分利用市场化手段，运用科学的态度，对政府的资源及政策进行调整，坚持按“政府行为和市场行为相结合”原则，制定出适合青岛市市政公用行业能够适应市场化运作的发展战略，以提高行业的市场竞争力。

第四步，在市政公用行业中全面开展试点工作，结合项目的市场化特点，确保市场化运作项目的合理开展，通过实践验证的过程，能够清晰的了解到市场化发展的优势及特征。试点工作在全面开展过程中，以燃气热力行业为主，在省内的风景名胜地、市政府所在地及经济条件较好的

地区开展试点工作，完善试点特需经营制度，制定出一套切实可行的市场化运作政策，构建出完善的政府监管体系，为市场化作用在青岛市的良好推广创造条件，加快市政公用行业的市场化进程。

（三）市场化运作模式实例分析

青岛市市政公用行业的市场化作为一项系统性的建设工程，通过利用投融资机制、相关的法律法规政策，对市政公用行业原来的发展形态进行指导，改变了行业的发展方向，实现了对行业的全面系统协调，使行业运作逐渐向市场化发展方向迈进。在对青岛市的市政公用行业开展市场化运作时。主要是结合公用行业特点，制定出了一套科学、完善和系统化的方法和措施，为推动行业向着市场化进程发展提供了建设目标和建设发展方向，以燃气热力企业的TOT模式为例进行分析[5]。

TOT模式主要是指政府将城市环境基础设施租赁费投资者的一种方式，租赁企业需要一次性向企业缴纳支付资金。政府运用TOT模式能够将建设资金回收，解决了市政公用行业在发展中存在的运营问题。TOT模式在燃气热力项目中应用，改善了民用燃料及工业燃料使用紧张问题，满足了城市居民的日常生活需求，TOT项目能否成功，与投资方的获利目标和政府制定出来的收费政策有直

接关系。

青岛市的燃气热力公司将天然气代替煤来使用，在目前的发展过程中面临资产负债率高、经营效率低下、管理费用和财务费用大等情况，严重影响着市政公用行业的盈利水平。为了促进行业内部资源的有效整合，提升国有资产流通效果，需要严格按照市政公用行业的市场化政策及市政府部门的要求，促进青岛市城市燃气的现有资源逐渐向社会资本开放。项目在实施前，制定出的项目运作实施计划内容主要包括：设置政府专职机构；明确工作顺序，确定战略目标，严格按照組织要求开展各项工作；严格按照计划确保各项建设工作开展的规范性和有序性[6]。

三、结论

将市场化纳入到市政公用行业建设发展中来，能够有效解决行业在发展中存在的弊端，改变了社会主义市场经济体制发展环境，完成了市场化供给。青岛市的市政公用行业通过对市场化的运用，打破了行业垄断现象，建立了开放式的市场环境，与当前市场经济的发展要求相适应。通过积极推进燃气设施建设，构建出了市政基础设施管理体制，促进了管理行业的专业化、规范化和社会化，提高了市政公用行业的服务水平及经营效益，提升了部门的运行效率，降低了企业的服务成本。

参考文献：

[1]刘承毅.城市垃圾处理行业市场化改革与政府规制研究[D].东北财经大学，2014.

[2]吴玉臻.城市市政公用事业市场化改革中存在问题及对策研究[D].山东师范大学，2013.

[3]刘梅梅.公共性差异视角下市政公用事业市场机制优化研究[D].山东大学，2013.

[4]段廷智.市政公用事业市场化改革问题研究[D].兰州大学，2013.

[5]张磊.青岛市工商综合楼项目市场化融资方式研究[D].中国海洋大学，2012.

[6]宋学增.市政公用事业合作治理模式探析[D].山东大学，2010.

（作者单位：青岛能源集团有限公司）