慈善组织的信息公开机制研究

解明慧　陶爱丽

摘 要 慈善组织信息公开是慈善组织存在和发展的生命线，信息不透明是目前我国慈善组织信息公开存在的主要问题。本文就将以慈善法施行后的实践现状为基础，结合理论分析问题并提出相关建议。

关键词 慈善组织 信息公开 问责机制 救济途径

作者简介：解明慧、陶爱丽，江苏大学法学院本科生，研究方向：法学。

中图分类号：C913.7 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.075

一、慈善组织信息公开制度的概述

（一）慈善组织信息公开的概念与形式

慈善组织信息公开，是指依法登记成立的慈善组织依据国家法律法规，基于维护社会公众知情权与促进慈善组织健康发展的目的，在慈善组织运作过程中以规范的格式及程序将慈善组织的治理结构、筹资进展、财务报告、年度重大事项等主要信息真实、准确、完整、及时地向政府、捐助人、受益人及社会公众公开或依申请而向特定的个人或组织公开的过程。

（二）慈善组织信息公开的价值与意义

1.重塑慈善组织的公信力

慈善信息公开透明是公益性慈善组织赢得公信力的前提。美国卡耐基基金会前主席卢塞尔说：慈善组织要有玻璃做的口袋。慈善组织的运营要透明到像玻璃一样，人人都可以看见，只有这样才能进一步增强慈善组织的公信力，让更多的人参与慈善。国际知名的咨询机构麦肯锡谈到中国的慈善事业时指出：中国社会并不缺少善意，缺少的是对慈善组织的信心。在一定程度上，我國慈善组织公信力缺失的主要原因，是慈善组织信息不公开，不透明。因此，慈善组织信息公开透明机制的完善与慈善组织公信力的重塑和慈善事业的健康发展密切相关。

2.规制慈善组织的社会公权力

目前，我国的慈善组织在不同程度上均具有政府主导性，这就无疑使慈善组织的运行必须紧紧地依附于政府部门，从而导致其在一定程度上缺乏自主性和独立性，由此而引发了诸多问题。建立健全慈善组织信息公开机制，让政府在制度的框架下参与慈善、监管慈善事业的发展，是促进慈善组织健康发展的重要保证。

3.确保利益相关者的合法权益

阳关是最好的防腐剂。慈善组织信息公开机制是实现社会公众知情权的制度保证，也是有效确保利益相关者合法权益的前提。

二、慈善组织信息公开制度的现状

近年来，我国慈善事业迅速发展，慈善组织不断扩大，但与此同时，慈善组织也面临着信息公开机制不完善等问题，骗捐、诈捐事件在我国慈善界屡屡发生，从郭美美事件到嫣然天使基金被质疑，“信息公开”成为排在慈善界的一道不可回避的命题。

（一）我国慈善组织信息公开的立法现状

我国慈善组织信息公开制度分散公布在如下法律法规中：《慈善法》、《红十字会法》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》以及《基金会信息公布办法》。上述法律法规对慈善组织信息披露机制的规定不尽相同，针对慈善组织信息公开的方式、范围及监督机制均有不同的规定。但现有法律法规对慈善组织信息公开内容的规定过于笼统分散，且缺乏程序性规定。

（二）我国慈善组织信息公开的实践

为进一步提升基金会信息披露的专业化和标准化，基金会中心网与清华大学廉政与治理研究中心联合研发了反映我国基金会透明水平的中基透明指数（FTI）系统。截至目前，系统中基金会总数达5688家，其中公募基金会占65%，私募基金会占35%。 通过对CFC中公布的基金会透明指数进行分析发现：第一，基金会信息披露整体不透明。全国5688家基金会的FTI均值为48.32，离满分100分相距甚远，其中共有193家基金会是满分100分，仅占总数的3.41%。第二，公募基金会信息透明度整体高于非公募基金会。公募基金会的透明指数为49.81，非公募基金会的透明指数为47.51。第三，基金会透明指数地区差异较为明显。北京、浙江、上海三地FTI得分最高，甘肃、江西、海南三地FTI得分最低，均分均在30以下。

三、我国慈善组织信息公开制度存在的问题

2016年3月16日，十二届全国人大四次会议表决通过了我国首部慈善法，并于9月1号起正式施行。《慈善法》在信息公开主体、对象、内容、救济途径等方面都明确了一系列规定，使得慈善组织的信息公开机制得到了一定约束。但从已有经验看，《慈善法》的适用并不能完全解决慈善组织与其利益相关者间信息不对称的问题，主要有以下几个问题：

（一）慈善组织的信息公开制度重点不明确

慈善法对政府与慈善组织公开的信息内容进行了区分，列举了县级以上人民政府民政部门和其他有关部门应当及时向社会公开的九项信息以及慈善组织应向社会公开的八项信息，涉及慈善组织的登记事项、财务信息、慈善项目实施情况等方面。值得讨论的是，这些法律所规定要公开的信息内容中，人们对不同信息的关注度参差不齐。例如，大多捐赠者对慈善组织所公开的年度工作报告与财务报告较为关注，对其他税收优惠等参考价值有限的信息关注较少。因此，对信息内容区分层次显得尤为重要，应突出重点，把人们最为关心的信息放在第一位加以详尽，分清主次。

（二）慈善组织的信息公开方式单一

慈善法规定，慈善组织依法公开的信息应当公布在统一的信息平台上，以供社会公众参考与监督。这一规定对慈善组织信息公开的方式进行了限定，一方面，为社会公众与利益相关者获取慈善组织相关信息提供了一个官方平台，公众获取信息更为便利，信息也更具可信度；相反，也使得公开渠道因此趋于单一，从慈善组织收集信息开始，直到提交民政部门再进行信息公布，更新需一定周期，不利于利益相关人及时获得重要信息。

（三）慈善组织的监管机制立法薄弱

在慈善组织的监管机制方面，慈善法构建了一个主要以政府监管为基础，包括第三方评估、行业自律、公众举报等立体化的社会监管机制。从表面上看，似乎各方都在这个监管机制里各司其职，然而，在实践中，缺少监管实施细则导致各方都达不到立法者所期望的监管效果，使得监管流于形式，起不到实质上的促进作用。政府虽然有行政权力为依托，可以通过税务审计等方式对慈善组织进行审查，但也收效甚微。

（四）慈善组织违反信息公开义务的问责机制不完善

慈善组织违反信息公开义务的方式主要有三种：没有公开；虚假公开与不当公开。没有公开的责任追究是指慈善组织负有义务公开却公开缺位所应追究的责任；虚假公开的责任追究是指慈善组织在信息公开过程中公布虚假信息所应追究的责任；而不当公开的责任追究是指慈善组织擅自公开不应当公开的信息所应追究的责任。

但我国《慈善法》只在第九十九条中笼统的规定了慈善组织未依法履行信息公开义务的，由民政部门予以警告、责令逾期改正。一方面未区分不同违法形式的不同法律责任，另一方面处罚手段太轻，不仅起不到震慑的作用，一定程度上也会导致慈善组织信息公开违法行为的损害结果无法消除，受害人的利益难以得到救济。

四、完善我国慈善组织信息公开机制的建议

（一）慈善组织信息公开内容的完善

首先，在内容上应明确主动公开的慈善信息、须权利人申请公开的慈善信息、不予公开的慈善信息，并在此基础上建立一个“金字塔”，分清层次，突出信息公开内容的重点。

根据以部分社会公众为对象的调研结果显示，慈善组织的年度工作报告和财务报告是他们最为关注的信息，同时也是许多利益相关者对慈善组织实行监督最直接的依据，建议把这两项信息作为重点内容，并在信息公开平台上以清晰有条理的方式向社会公开。

（二）慈善组织信息公开方式的完善

首先，除了建立一个法律所规定的统一信息公开平台，还可以通过其他渠道实行信息公开分享机制。

在如今自媒体时代的背景下，慈善组织可以通过微博、微信等方式进行重要慈善信息的实时推送，使利益相关者能随时随地获取慈善组织的动态；同时，慈善组织也可以通过大众媒体公开信息，例如在电视、广播中通过新闻进行发布、利用新闻发布会公开重大信息等。

通过建立一个以网络公开为主、其他信息平台公开为辅的信息公开分享机制，保障公众第一时间能够获取到重要的慈善信息。

（三）慈善组织信息公开监管机制的完善

在英国，以慈善委员会为主，完备的信息公开机制和财务机制为辅进行监管工作；在美国，以税务局、首席检查官、第三方评估机构、媒体以及公众为主体形成了一个严密的监管体系；在德国，监管一般由财政部、法院、政府分别履行其职能共同完成。

借鉴上述几个发达国家的成功经验，可分析得出我国要完善慈善组织信息公开监管机制的首要工作要健全中国特色的慈善组织信息公开监管机制，明确每一监管主体的职责。

邓国胜提出：“一是提高民政部门的监管能力，在人员、经费上给予支持，还要对其进行培训提高能力。二是政府要清晰自己的定位，政府只是底线监管，坚持违法必究，那其他更多的交给社会力量来做。”政府部门在监管机制中要发挥其权威性，从内外监管两方面促进监管机制的完善。

（四）慈善组织信息公开问责机制的完善

慈善事业中的关系是一个多维度的法律关系，其中包括捐赠者与慈善组织的关系、慈善组织与政府的关系、公众与慈善组织的关系等，由于涵盖了公法关系和私法关系，因此慈善组织违反信息公开义务的法律责任应包括刑事责任、民事责任和行政责任。当然，也并非在所有违法的情况下，责任人员都要承担三种责任，不同的违法情况责任形式也不同。

除了问责形式，问责对象也需要具体条例加以规定，例如，如果慈善组织未按照规定披露信息的，慈善组织的负责人或对披露负有职责的人将受到处罚。

注释：

http：//www.foundationcenter.org.cn/baogao/lps/index.html.

http：//fti.foundationcenter.org.cn/.

参考文献：

[1]张清.试论我国慈善组织信息公开制度的現状及存在的问题.法制与社会.2012（25）.

[2]崔树银、朱玉知.慈善组织的公信力建设浅析.社会工作.2009（4）.

[3]赵灵敏.重塑慈善公信力.南风窗.2010（23）.

[4]李健.慈善组织如何更公开.新华网.2016-08-31.

[5]慈善法落地还要解决这些疑难问题.中国社会报. 2016-09-12.