混合所有制高职院校管理文化重构的内在逻辑与实现路径

摘 要 高职院校混合所有制改革引发的剧烈文化冲突是多元利益诉求的外在表现，对行政化管理模式的否定是投资主体营利性需求的逻辑必然。混改后管理文化的重构需要因应变化中的力量平衡，才能促成学校文化与企业文化的有效融合。具体策略上应以落实高校去行政化政策目标为基础，依法完善以“专家治校”为标志的董事会（理事会）领导下的院长负责制，严防二者之间的权力僭越，以保持行政权力与学术权力的内在张力；用共同目标与合理的制度约束取代角力和纷争，以保证人本精神与制度文明相容共生；在发展方式上选择从依赖财政支持到向市场获取资源的转向，以凸显混合所有制改革的政策旨归。

关键词 高等职业院校；混合所有制；管理文化；去行政化

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）10-0040-06

国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》提出，探索发展股份制、混合所有制职业院校的政策目标，主要是鼓励职业院校与企业建立实质的资本纽带和人才共育机制。从公开的资料来看，无论是教育行政主管部门还是学校管理者，均把资本、知识、技术等硬件融合作为改革的评价标准，而对改革过程中的内部管理制度、人员安置、聘任机制建设等问题，尚缺乏深入的探讨。事实上，与硬件融合相比，学校和企业在文化方面融合的难度更大、过程更长，对改革成功与否的影响更为深远①。本文拟结合部分公办高职院校股份制改革实践，就混改后的文化融合与管理文化重构问题进行理论探索，以期对我国职业教育改革发展有所裨益。

一、高职院校管理文化的内涵与特征

（一）管理文化的内涵

“文化”一词使用广泛，其含义则因研究者的视角不同而具有不同的解读，就一般意义而言，文化是特定环境中的人们所共有的、相对稳定的价值观，以及价值观外化而成的习俗、语言等。正如Dunbar与Bresser教授所言：“文化似一个过滤器，其决定特定文化环境中人们判断事物的标准、习惯了的方式，决定什么是可以接受的，而什么不能。”[1]质言之，文化是人类在适应和处理与外界环境和内在精神世界的关系过程中形成的物质的、精神的成果，具体表现为人们所拥有的价值观、语言、制度规范、行为方式、文学艺术等。

管理不只是一门学问，还是一种文化，它有自己的价值观、信仰、工具和语言[2]。相对一般意义上的文化而言，管理文化是小群體文化、组织文化，是区域、语言、宗教群体文化中与工作相关的潜在基本假设[3]。管理是一种隐藏在价值、习俗、信仰之中，受特定文化环境制约的一种文化，是将一个组织的成员结合在一起的价值观和行为方式，管理文化代表组织的目标、信念及价值观。

（二）两种大学管理理念的简要评析

高等学校作为一种重要的组织，在长期办学过程中形成和积淀的管理理念、价值准则、精神及行为方式，对大学的影响深刻而久远。近代西方大学，其管理理念体现了从理性主义到人本主义的嬗变。

理性主义哲学观视大学组织成员为追求经济效益最大化的“经济人”，大学组织是根据大学目标而精心设计的“工作组织”。在此假设之下，韦伯的科层组织结构理论对大学组织的建构影响巨大，表现为分工明确、层次分明的职能部门，标准的行为规范以及严格的奖惩制度。理性主义管理哲学强调工作任务的完成、组织目标的实现和工作效率的提高。然而，由于“有限理性”的原因，任何正式制度都不会是完全的[4]。在大学的实际管理工作中，彻底、完全的制度管理并不存在，一直以来，制度管理在大学的管理工作中遭到激烈的抵制和批评[5]。

人本主义管理哲学认为，管理组织的建构必须符合人性的多层次需要，强调人的全面发展和对人的主体地位的关切。就大学管理而言，要尽可能了解教职员工的个性需求，克服科层组织的僵化弊端，实现组织目标和个体需要的协调。有学者认为，人本主义管理哲学支撑着民主型和“无为而治”的管理方式[6]。大学自治、学术自由、教授治校和民主管理是人本主义管理文化的核心理念。大学自治体现了大学组织独立于政府机构的主体精神，学术自由则是大学保持学术水平和多样性的内在逻辑，教授治校更是体现为一种学者行会的自治权力。应该说，人本主义管理文化将管理引向了追求个人与组织和谐、兼顾经济效率、承认并尊重人的尊严的新时代[7]。

（三）我国高职院校管理文化的特征

受计划经济体制的制约，我国的高校管理体制与政府的组织和管理制度基本一致。教育行政主管部门通过科层体制系统传达指令，高校内部与之相应的管理体制能够及时应对其计划和指令。受此影响，科层组织和明确的目标量化管理体制逐渐成为公办高校的制度选择，随着制度的日渐严密，其与学术自由的文化冲突愈显激烈，“学术权力”逐渐在交锋中让位于“行政权力”。

我国的高等职业院校与普通大学一样，同样建立起了与行政部门相应的科层体制和量化管理制度，与普通本科院校不同的是，相较于办学历史较长的大学，大部分高等职业院校缺乏深厚的学术底蕴和人文精神，无法形成相应的“学术权力”，学术话语缺乏生存土壤，而“行政权力”则完全主导了学院发展规划、教师绩效考评、职务评定等一系列重大事项。可以说，高职院校内部管理文化的“行政化”趋向较普通本科院校有过之而无不及，主要表现为：管理理念滞后、官本位和世俗化倾向、消极的教学质量观、人本思想的表面化[8]。这也是部分高职院校陷入绩效危机、难以提升的重要原因。

二、公办高职混合所有制改革面临的管理文化冲突

公办高职院校内部管理的行政化趋向，使其管理文化备受诟病，如果合作企业否定或不认可学校原有的管理文化，转而向学校强势输出企业文化，则学校原有的精神和价值观就会被否定，引发剧烈的文化冲突。

（一）学校管理理念与企业管理理念冲突

管理理念是管理文化的核心和内核，制度设计是管理理念的直接映射。合作各方管理理念冲突主要表现在两个方面。第一，改革之前的公办高职院校管理者，官本位和世俗化倾向使其很难接受企业化运营模式。混合所有制职业院校投资主体利益的多元，客观要求多元而非单一主体管理，学校不再是政府单一资本的利益载体，也不再受控于政府，政府也不能随意支配和左右学校事务。而公办院校的管理者，由政府直接任命，习惯于行政化管理模式，管理过程中更加注重执行上级政府部门的计划指令，几乎不用考虑资源配置的有效性。行政化思维的惯性，自然会使其极力维护自己长期形成的价值观，甚至会产生抵触情绪和消极行为，导致学校管理难以形成合力。第二，由于组织目标的不同，企业文化与学校文化存在明显的价值取向差异。企业是与市场联系最为紧密的组织，其重要的组织目标是参与市场竞争并获得生存和发展。企业文化是在一个与学校完全不同的环境下，由企业家缔造形成，其核心价值观和行为方式与学校文化差异较大。同时，由于资本的逐利性，对效率的追求使企业的管理者认为，公办职业院校行政化管理倾向降低了经营管理效率，甚至比企业管理中的低劣状况还要糟，二级院系享有过多的自决权不利于协调，教师的工资应以业绩而不是资历为依据，不称职的教师应予辞退等等。基于这样的认识，企业管理者往往采取较为武断的工作作风，管理方式更多地体现为刚性有余而柔性不足。

（二）表面化的人本思想与全员聘用、绩效考核制度的冲突

从理论上讲，高职院校是以育人为中心的教育机构，人文关怀、以人为本、学术自由、专家治校应是其管理理念的核心和内核。把教师和学生作为学校的工作中心，管理活动为教学服务、为学生服务，是学校管理存在的基础和本质。但由于历史和现实原因，部分弱势高职院校缺乏学术底蕴，将人文精神表面化为“你好、我好、大家好”的庸俗文化，不追求真理、学术造假、不关心生源、不关心教育教学质量，普遍养成慵懒习气[9]。可以说，体制内的教师“非公即私”的固有观念，是混合所有制学校新的管理机制难以有效运行的思想根源。面对全员聘用和绩效考核这一新的管理制度，公办学校原有的教职员工失去了安逸舒适的借口，从“主人翁”到“知识工人”的角色转变会使其产生强烈的挫折感和失落感。

（三）政府目标与企业目标的冲突

我国绝大部分高职院校均由政府举办，地方政府主导着学校的规模、经费、人员编制、专业设置和招生，在政府与学校的委托代理关系中，政府往往选择效率相对较低却能执行计划指令的治理结构，在代理人的选择上更多反映出政府委托人的意志，以完成教学、科研、社会服务和创新文化等多元化目标。作为政府代理人的书记、院长往往倾向于平衡政府与学校之间的关系，选择符合自身最大利益而非市场效率的方式构建学校的管理文化。

企业（公司）存在的价值则在于其营利性，商业主体的特点就是其具有明确的营利目的性。企业作为市场参与的主体，投资职业教育，与学校共同培养其急需的技能人才是一方面，追求办学效益也是其内在要求，其行为方式必然在很大程度上遵循营利性规律。以此为出发点，混合所有制职业院校具有营利性特征无可厚非，因此，企业投资人在选择代理人时往往采取市场化运作方式，如公开招聘学校负责人（院长），而不是行政任命，同时企业代理人会选择符合市场效率的方式构建学校的管理文化。

三、混合所有制高职院校管理文化重构的内在逻辑

（一）多元的利益诉求是管理文化重构的内在要求

混合所有制经济是指在社会经济形态中，不同的产权主体多元投资、互相渗透、互相贯通、互相融合而形成的新的产权配置结构和经济形式[10]。在国务院下发的《关于加快发展现代职业教育的决定》提出探索发展股份制、混合所有制职业院校之前，已有苏州工业园区职业技术学院、海南职业技术学院、广西理工职业技术学院等多所高职院校实行混合所有制改革，创造了国有资本与集体资本、民营资本、境外资本等不同所有制资本共同举办的新型教育模式，其内部管理体制采取举办权、决策权、管理权、监督权适度分离和相互制衡的模式[11]。

实践中，混合所有制职业院校不同于公办职业院校的资本构成、经费来源、产权结构样态，内在地要求职业院校按照市场规律办学运营，在实现教育公益性目标的前提下提高办学效益，满足投资者回报预期。这就需要打破传统的行政单一管理体制下的院校管理模式，重构管理体制和管理文化，在产权与经营权、举办者和办学者、所有权与办学权分离基础上，探索将现代企业制度与现代学校制度相结合的法人治理结构，从制度上实现投资者、管理者、执行者、教职员工之间的权力制衡和利益平衡，在具體管理工作中推行民主式、参与式、互动式管理，实现国家教育目标、社会利益、教职工利益和投资者利益的合理分配。

（二）与市场的共生关系是管理文化重构的外在约束

一方面，职业教育与区域经济发展存在复杂的非线性关系[12]，二者相互制约、相互影响。20世纪90年代以来，技术发展愈加表现出投资专用性特征，产业转型升级具有明显的技术偏向性[13]，技术环境和新产品生产复杂性对劳动者技能水平要求更高[14]，与之相应，职业教育的专业结构、课程设置必然受经济部门产业结构的影响。同时，职业教育通过教育培训活动提高劳动者素质，与企业实现人才、信息和技术的互动和协同，对区域经济发展产生影响，在这种情况下，地方政府更愿意发展职业教育以促进经济发展。因此，职业院校治理很重要的一方面，就是要以市场需求为驱动力，在实践教学、顶岗实习、兼职教师聘用、招生就业等方面，通过与市场交换实现自身发展。

另一方面，生源危机也迫使高职院校直面市场竞争。长期以来，公办高职院校办学体制单一，过度依赖财政拨款和事业单位编制，导致其处于一种半封闭的内部平衡状态，学校管理者和教师缺乏竞争意识，办学理念、专业建设、评价机制等方面都难与市场形成联动。近几年，部分高职院校的生源危机也是市场对职业教育发展非均衡状态的一种回应。在愈演愈烈的生源竞争中，职业院校的发展格局与发展方式面临巨大挑战，优胜劣汰将成为新常态，高等教育逐渐由卖方市场变成买方市场。在这一背景下，高职院校要在竞争中求生存，必须采用差异化竞争策略，服务行业、企业发展，突出办学特色才能塑造学校品牌。可以说，市场正在倒逼高职院校内部管理文化的重构。

（三）高职教育的跨界特征是管理文化重构的现实基础

职业教育是与行业企业联系最紧密的教育。职业教育跨越了职业与教育、企业与学校、工作与学习的界域，“跨界”是职业教育的本质和特征[15]。这一特征也决定了职业教育要突出就业导向的职业训练，重视与行业企业的紧密联系，这也是高职院校的管理理念与普通高等教育机构的区别，高职院校管理文化的构建，不仅要崇尚以人为本、学术自由，同时作为职业教育机构，其独特的跨界特征使高职院校具有源自于市场行为的，以追求质量控制与顾客经营为核心目标的企业管理理念[16]。

混合所有制改革使职业院校与投资企业形成实质的资本纽带，在人员交流与资源共享上的深度融合，是普通高校所无法企及的，而职业教育所推行的第三方评价制度，则将人才培养质量认证的权力主要交给了用人单位（企业），这也是高职院校管理文化区别于普通高等教育机构的显著特征。高职院校的一切工作都必须以培养高技能人才为核心展开，管理理念以及教学理念都要遵循技能教学的逻辑。这就要求塑造以人为本与市场思维兼容的管理文化，而不是普通高等学校管理文化的翻版。

四、混合所有制高职院校管理文化重构的实现路径

（一）对等的股权安排是科学化重构管理文化的前提

职业教育是与市场、企业联系最为紧密的教育类型，是区域经济社会的一个子系统，在职业教育与外部市场的联动中，职业教育不但要实现行政主体所赋予的办学目标，还要满足市场主体对高技能人才的需求，混合所有制职业院校即是在这一双重作用下形成的以资本为纽带的耦合组织。根据朱俊、田志磊的研究，参与职业教育的企业规模对职业教育的治理结构选择具有强烈影响，公司规模越大，企业在校企合作过程中对政府决策的影响力越强，越有利于形成一个企业主导职业教育治理结构；公司规模越小，越有利于形成一个政府主导的职业教育治理结构[17]。

实践也证明，合作公司规模的大小，股份比例的大小，直接影响着混改后职业院校的内部治理结构与管理文化。事实上，大股东对教育规律的尊重，是混改后多数职业院校面临的棘手问题。以2012年启动实施的永城职业学院股份制改革为例，入股企业为河南省第一大工业企业集团，属省属国有企业，企业注入货币资金5.1亿元，占股70%。由于不对等的股权安排以及企业文化的强势，学校形成了一个“企业主导”的职业教育治理结构，学校管理自身的规律被打破，制度化、规范化、绩效化给人本主义管理文化形成巨大冲击，学校原有的精神和价值观被否定，引发剧烈的文化冲突。同样，在海南职业技术学院，罗牛山公司一股独大，占67%的股份，带来的问题是小股东符合教育规律的意见如何在董事会通过，正如小股东代表人所言“大股东在董事会上倾听我们的意见是出于礼貌，反不反映进会议决议中去，还是他们说了算，问题是我们是懂教育的，我们说的意见是有道理的”[18]。

混合所有制改革在不改变资产属性的前提下，使国家、企业同时成为职业院校的所有者，要在产权制度、治理结构两个层面实现帕累托改进，必须通过合理的股权安排才能实现。基于上述企业参与职业教育所带来的矛盾与冲突，笔者提出混合所有制职业院校股权结构的最优安排模式，即代表企业有营利性价值取向一方的股份，与代表政府或教职工持公益性价值取向一方的股份各占50%。这种股权安排的意义在于重建变化中的力量平衡：一是在职业教育公益性和营利性二者之间的平衡，二是可以在董事会上确保合作各方意见得到平等对待，三是避免因一股独大造成内部管理文化重构的极端化倾向。

（二）落實“去行政化”政策目标，实现向市场获取发展资源的转向

高等教育的行政化涉及两个层面，一是政府把高校视为下辖的行政机构而以各种经济、评价等权力方式施加的控制；二是高校内部行政部门通过执掌资源配置权、人事权等方式而插手学术事务[19]。行政化运行模式因其管理效率低下、与学术权力不相容而倍受诟病。因此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。可以说，高校去行政化已成为国家意志。在笔者看来，高校去行政化虽然任重道远，但职业院校却可以混合所有制改革为契机，从内外两个层面构建起现代大学管理体制，提升治理能力。

对外而言，在现有政策体系之下，减少对教育行政主管部门的依附，逐步实现从市场获取发展资源的办学转向。2014年发布的《财政部教育部关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度、加快发展现代高等职业教育的意见》明确提出，建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度，进一步加大高职教育财政投入，逐步健全多渠道筹措高职教育经费的机制。从政策层面给予了混改后的高职院校基本的办学保障，生均拨款制度作为一种“兜底条款”，既部分解决了行政机关对混改学校的权力约束，又在一定程度上解决了因教育行政管理制度缺乏足够的刚性而导致的学校对政府的依赖②。混合所有制改革之前，高职院校处于政府单一所有制控制之下，往往采取迎合政府偏好来换取生存所需的资源，而混改以后，则更多需要采取迎合市场偏好来获取资源。

就学校内部管理而言，建立完善的法人治理结构和现代学校制度，形成稳定、开放和高效的内在组织机构，是混合所有制职业院校能否有序运行的关键。正如厉以宁教授所言“现代企业制度的建立要靠法人治理结构的完善，混合所有制建立的过程实际上就是法人治理结构真正完善的过程”[20]。由于股份制是混合所有制的主要实现形式，混合所有制职业院校在实现所有权与经营权分离的基础上，以股份制公司治理结构为借鉴，兼顾营利性与公益性，整合高校管理文化和企业文化，建立股东会、董事会（理事会）、监事会、校长层与各职能机构（委员会），通过制度约束与人本精神的结合实现投资者、管理者、执行者、教职员工及利益相关者之间的制衡与协作，是混合所有制职业院校重构管理文化，实施教育教学与组织管理的最优路径[21]。

（三）弘扬依法治校、专家治校，实现人本精神与制度文明有机融合

教育部《全面推进依法治校实施纲要》提出，“加强章程建设，完善学校治理结构，依法办学，落实师生主体地位”，从政策上为混合所有制高职院校内部治理的完善提供了保障。推动混合所有制高职院校治理的法治化，首先是在外部治理方面实现“学校自治”，通过正式制度界定政府与学校的关系，以契约约束取代行政约束，即在立法层面对政府作为学校股东的职责、权力给予清晰界定，明确教育行政主管部门监督和指导的职责，包括必要的财务监管制度、强制信息披露，危机预警及干预机制等；其次是内部治理方面建立起以学术权力为基础、以实现公共利益和投资者利益为目标、能够有效回应“冲突和多元利益”要求的内部决策权结构。这就要求混合所有制学校要依法完善以“专家治校”为标志的董事会（理事会）领导下的院长负责制，严防二者之间的权力僭越，用共同目标与合理的制度约束取代角力和纷争，进而实现股东权利与学术权力的平衡。

面对有限的资源和激烈的市场竞争，混合所有制高职院校要满足股东合理回报预期，必须提高办学效率，降低办学成本。就此而言，在依法治校、专家治校的前提之下，严密、完善、精细的制度管理依然不可或缺，因为合理运用制度，同样可以释放人的能量，激发人的创造力，提高人的士气[22]。从这一角度讲，理性主义管理文化所倡导的科学管理仍然是高职院校行之有效的管理方法。事实上，人本主义与制度文明，永远是人类发展史上相容共生、对立而又统一的两个方面，厚此或薄彼均不可取。感性与理性的协调，人本主义管理理念与理性主义管理理念的融合，是混合所有制高职院校管理文化重构的思想基础和现实选择。

参 考 文 献

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On Internal logic and Implementation Path of Managing Culture Reconstruction of Higher Vocational Colleges with Mixed Ownership

Zhao Xiaodong

Abstract The violent cultural conflicts caused by the mixed ownership reform in higher vocational colleges is the outside performance of multiple interests. The negation to government management mode is the necessary logic of the investment subject for profit-making. The culture reconstructing management needs to balance flexible power so as to contribute to effective integration between school culture and enterprise culture. Specific strategy should be based on the implementation of the policy of university management seperating from executive administration. President responsibility system under the leadership of the board of directors （the board） should be perfected， marked by experts managing school. The trespass between the two powers should be forbidden to balance between administrative power and academic power. The constraint of common goals and fine system could replace the disputes to coexist between humanistic spirit and system civilization. As for the choices of development paterns， the development focus should be put on getting resources from the market rather than depending on the financial support to highlight the aim of the mixed ownership reform policy.

Key words higher vocational colleges； mixed ownership； management culture； losing administration

Author Zhao Xiaodong， associate professor of Yongcheng Vocational College（Yongcheng 476600）