双重失灵视角下环境税与排污权交易的比较探究

范源源

摘要：环境外部性的解决是依靠政府介入还是创建交易市场，引出了环境税与排污权交易两种解决手段。本文将借鉴国际经验，指出两者在理论基础、原则，收入功能等方面的不同，并进行优劣势对比分析，认为两者不存在重复征收，也没有绝对孰优孰劣。在市场与政府双重失灵视角下，两者综合利用更能有效地治理环境，但在具体实施过程中要注意因时制宜，才能促进我国经济绿色可持续发展。

关键词：环境税排污权交易国际比较双重失灵

一、引言

2017年是我国推动结构性改革的关键之年，为了实现我国经济发展方式由传统的粗放型经济向集约型经济的转型升级，就应该加大环境污染治理力度，把绿色发展作为新的突破口。雾霾、酸雨，土地荒漠化等环境问题严重威胁到了广大人民群众的身体健康，国家用于治理环境的投資成本也不断增加（图1所示），阻碍了我国经济绿色可持续发展。图12000—2015年我国环境污染治理投资总额增长趋势数据来源：国家统计局2016年国家统计年鉴良好的生态环境作为一种纯公共物品，这决定了如果只靠市场来提供，提供的量远远不足的，就需要政府发挥宏观调控的职能，承担政府的环境责任。从理论来说，国际上通用的治理环境污染的手段和措施主要包括排污权交易、环境税、行政管制手段等，但由于只实施行政管制手段会导致市场经济活动主体因被动接受管制而缺乏内生动力，执法成本过高等弊端，逐渐被大多数国家放弃[1]。目前来看，世界各国，尤其是发达国家，征收环境税与实行排污权交易制度成为两种治理环境污染的主流手段。

二、环境税与排污权交易的理论与实践

萨缪尔森认为外部性是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形，也就是一个市场主体增加或者损害了另一市场主体的福利，并没有为此得到收益或者付出代价[2]。由于外部效应无法通过市场机制自行解决，无论是外部收益还是外部成本，都会扭曲资源配置，导致市场失灵。如何解决环境污染这种具有负的外部效应的行为，英国现代经济学家庇古提出认为当经济主体私人边际成本与社会边际成本出现不一致，个人利益与社会利益也并非完全一致的时候，私人的最优会导致社会的非最优。此时，由于外部性的存在导致了市场失灵，就需要政府介入通过征税的形式使得外部成本内部化，从而减轻环境污染带来的外部不经济。

作为制度经济学创始人的科斯反对以庇古为首的公共介入理论，他认为市场会失灵，但政府也会失效，政府通过征收排污费矫正环境负外部性并不能激励企业主动改变排污的行为。现实中产权的不明晰，才是导致各经济主体做出外部不经济的主要原因，只要当交易成本为零时，无论权利如何进行初始配置，只要产权明晰，当事人能够通过协商的方式达到资源配置的帕累托最优。在此基础上，美国经济学家戴维斯对排污权交易进行了详细的阐述，正式提出了排污权交易理论。

环境外部性问题到底是由于成本差异还是产权的不明晰，由此产生了环境税与排污权交易制度两种治理环境污染的手段。大多数西欧国家受到庇古税的启发。在20世纪80年代，OECD成员国中征收的与环境相关的税收达375种。法国、丹麦、德国，荷兰等国更是建立起了涵盖范围广，税收体系层次分别，税率变化明显的较为完整的环境税制体系。1900年美国的“酸雨计划”则是排污权交易的成功实践，根据美国环境保护署公布的数据，预计到2020年，美国实施的《1990年（清洁空气法）修正案》成本会到达六百五十亿美元，但是所取得的收益额将达到两亿美元，也就是说美国通过排污权交易的引进，用极具经济效率的治污手段，有效治理环境污染的同时减少了治污成本。此后，日本、加拿大、澳大利亚等国也纷纷引入排污权交易制度。

三、环境税与排污权交易的差异比较

（一）两者理论依据不同

环境税是政府为满足其执行环境保护职能的物质需要，体现的是“谁污染，谁付费”的原则，是造成环境污染的企业所付出的外部成本。排污权交易是将环境作为一种稀缺资源，而且这种资源的所有权是属于国家，企业想要让在环境中排放污染物必须获得相应的权力，体现的是“使用者付费”的原则。

（二）作用环节不同

环境税是发生在企业实际产生排污行为后，根据造成污染的结果，对污染企业征收的补偿，其征收环节是在未端。排污权有偿取得是在企业实际排放污染物之前，没有相应排污权就不能排放指定污染物，是从源头上遏制了污染物的排放，其征收环节是在前端。

（三）实现机制不同

环境税与排污权交易制度虽然都是以市场机制为基础的治污手段，两者实现机制又有所区别。环境税基于价格原则，强调充分发挥政府调控的作用，理论上征收环境税的税额应该等于企业排放污染的外部成本（排放污染物的价格），这样在其他条件不变的情况下倒逼企业减少污染排放量，直至达到均衡产量[3]。排污权交易制度则基于数量原则，更强调发挥市场主体自身的作用，市场排污主体能够根据自身需求数量进行交易，交易的价格更多是由市场供求决定，能够激励企业主动通过更新生产设备和研究开发新技术从源头减少污染物排放。

（四）收入功能不同

环境税能够体现税收筹集财政收入职能，通过法定的税基、税率等要素，依据其污染行为，对污染者强制征收环境税，发挥税收筹资功能。实现排污权交易制度能否取得收入则取决于政府决策，具有不确定性。政府若选择有偿分配排污权或者对其提供的交易中介服务收取一定手续费，才能取得一定财政收入。

四、环境税与排污权交易优劣势分析

（一）双重红利与波特效应—两者各有优势

目前学界认为环境税的征收能够驱动治污规范化，带来“双重红利”，第一重（绿色红利）指的是通过征税能够减轻环境污染，改善环境质量，第二重红利（效率红利）指环境税的征收能够减轻其他税种对市场的扭曲效应，从而促进就业，投资和收入的公平分配[4]。排污权交易制度则能够实现波特效应，解决排污权配置效率低下的问题，减轻了环境污染，又促进了经济增长。理论上，环境税和排污权交易制度都能实现环境和经济的双赢。

（二）效率性—排污权交易优于环境税

日本经济学家宫本宪一认为征收环境税所带来的税负最终是由消费者承担的。如果政府征收环境税，且商品的需求弹性小，那么企业会通过提高价格将税负向后转嫁给商品和劳务的消费者，进而产生了税务逆进性，而且这也背离了“谁污染，谁付费”的原则。相较于环境税付费便可污染而言，排污权交易制度是在确定了一个允许排放的污染物总量的前提下进行排污权交易，排污权在市场上进行流转不会导致环境的进一步恶化。

（三）公平性—环境税优于排污权交易

环境税体现税收公平原则，根据企业产生污染的结果，按照税法规定的确定要素征税，同等污染情况同等对待，不同污染情况不同对待，对同类企业一视同仁[5]。排污权交易制度则不然，在初始分配时候，若选择无偿分配，给各个企业分配的量如何确定，存在寻租的空间与可能；而且對于后设立的企业并没有享受到免费的排污权，却要再市场上同等竞争，也是不公平的。

五、双重失灵视角下我国环境政策的选择

（一）我国环境政策现状及评价

排污收费制度对我国环境保护曾发挥着重要的作用，但随着我国市场经济的不断完善和发展，其暴露出大量的弊端。我国政府已认识到排污费存在征收效率过低、治污效果不理想等缺陷，已通过立法并将于2018年开始正式征收环境保护税，但总体设计偏保守，仍然存在很多改进空间。具体如表2所示：

征税对象仍然仅限大气污染物、水污染物、固体废物与噪声四类污染物，不能说是真正意义上的环境税，而是排污税。征税标准按照“税负平移”的原则进行，以现行的排污费征收标准作为税额下限，虽然规定各地可以根据实际情况上浮，但没有规定税额指数化调整。税款使用属于地方税，收入纳入到地方政府预算管理体制中，无法保证持续稳定的环保资金投入到污染治理中。征税效果由于地方政府竞争，经济落后地区征税标准较低，导致高污染企业集中，反而将低污染企业“驱逐”出去。排污权交易已在我国经历了一定历史，积累了大量的经验，取得了不错的成绩。以山西省为例，2016年完成排污权交易220余次，总成交金额约为4亿万元，成交二氧化硫4900多吨，发挥了市场机制在治污减排中的作用[6]。但总体来说，现行的排污权交易制度仍然存在如下问题：

1.缺乏国家层面的法律制度支撑，目前现有的排污权交易的规定大多都是地方性层级的法规，且各地规则不统一。

2.排污权交易的二级交易市场也不完善，大多都是在政府主导下进行的交易，而不是市场行为自发促成的，此外没有形成全国性的跨区域的排污权交易市场，仅限于一个省或者区内交易。

3.由于技术原因，难以对排污数据进行精确核算，尤其是排污权交易的时空折算问题，更需要精密的技术。

（二）政策建议

我国由于人口众多，各地区地理位置、资源禀赋不同，具体经济发展状况不一，基于这一现实情况，如果由中央政府统一制定一个单一的政策和标准，难以达到理想的治污效果。因此，可以在积极推动环境费改税的基础之上，搭配使用排污权交易制度等措施。具体的建议如下：

1.环境税可进一步优化征税范围，如对于机动车、船舶铁路机车等流动污染源排放的流动污染物与挥发性污染物，可从免税到税收减免，逐渐全额征收，适时择机将二氧化碳纳入征收范围。对于环境税的征税标准，应该根据物价水平的变动，每年进行通货膨胀指数化调整，避免因为物价水平的上涨而导致企业污染成本下降，从而削弱了环境税的实施效果。对于税款的使用，可以考虑专税专用，即减少了环境税开征的政治阻力，又能保证持续稳定的收入投入到环境治理中，体现环境税的本质。

2.对于排污权交易制度，应完善相关法律制度，建立长效机制。修改《中华人民共和国环境保护法》，在法律层面明确排污权的产权属性，对任何没有排污权而排放污染的行为予以追究法律责任。培育排污权交易市场，建立跨区域的排污权交易市场，充分发挥市场机制。政府应制定相应的政策激励企业参与交易，如确定合理公平的排污权初始分配模式与交易规则；在企业申报出售排污权时应简化相关流程和申报资料；允许排污权作为一种商品出租和抵押；采用一定税收优惠政策如排污权交易收入免征或缓征企业所得税。

3.针对不同的污染物，区别实行环境税和排污权交易制度。二氧化硫、氮氧化物等有害气体和污水等不仅污染当地的生态环境，而且随着空气和河水的流动会扩散到周围其他地区，污染具有跨区域的特点，以地方税的方式征收会导致各地区之间事权与支出责任难以划清，如果在实行排污权交易过程中打破现有的行政区划，对各区域污染物总量进行合理配置，则更具效率。

4.因时制宜，灵活选择环境税与排污权交易制度。目前来看，我国排污权交易制度尚不完善，且各地区经济发展状况不一，暂不具备全国推行排污权交易制度的条件。相比之下，征收环境税成本较低、经济效率较高，不会造成企业税负的大幅度增加，易于推行。

5.加强污染物监测技术。加快全国各地在线自动监测网（CEMS系统）的安装建设，为监管机构提高更加准确完整的企业排污信息。

环境税与排污权交易最终的目标都是为了治理环境污染，但两者各有侧重，又可以优劣势互补，所以基于我国目前现实国情下，可以因时制宜综合运用环境税与排污权交易制度，从选取试点到全面铺开，逐渐构建一个更为科学有效的环境管理体系，打造出一个天蓝水清草绿的美丽中国。

参考文献：

[1]张海星.开征环境税的经济分析与制度选择[J].税务研究，2014（06）.

[2]保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯.经济学（第十六版）[M].北京：华夏出版社，1991.

[3]马歆.污染物减排政策效果比较——基于经济学视角[J].技术经济与管理研究，2012（04）.

[4]吴洋阳.环境税OECD实践经验与启示——基于“双重红利”理论[J].时代金融，2011（18）.

[5]高萍.排污税与排污权交易比较分析与选择运用[J].税务研究，2012（04）.

[6]山西省环保厅.2016年12月份山西省排污权交易情况统计[EB/OL]. http：//www.sxhb.gov.cn/cmsContent.action？articleId=2dc372c1-b38e-4257-a0fb-8264b6023429，2017—01—24.