对排污权交易制度的思考

潘莉汶

摘 要 伴随经济与科技的日益发展，生态环境保护是全球面对的一大话题，也是各国政府共同关心并且竭力应对的一件大事。随着我国环境压力的日趋增加，国家在发展政策和方向上也更加重视环境与经济发展的协同。在经济发展新时代，“排污权交易”制度是美国经过多年的环境管理实践探索出来的一种运用市场机制进行污染治理的有效手段，一些西方市场经济国家相继引入了此项制度，已取得积极的成效，近年来我国也开始了大胆的尝试。

关键词 环境保护；排污权交易

在我国经济转型的重要时期，环境治理力度也逐渐加大。环境保护是发展的前提，因此环境问题引起了国家的重视。国务院办公厅于2014年8月6日印发《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，意在发挥市场机制推进环境保护和污染物减排。本文将对“排污权交易”制度进行一些介绍与思考。

一、排污权交易制度概述

1.排污权交易概念及理解

排污权交易是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的。它主要思想就是建立合法的污染物排放权利即排污权（这种权利通常以排污许可证的形式表现），并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。

简单理解，就是在污染物排放这一事件发生之前，国家测算出各地区污染的最大可排放量，企业若要排污首先需要从环保部门获得排污权，而这一权利是可以转让的，因此就形成了排污权的交易行为。同时，产生排污权的提供方和需求方必然涉及成本与收益，因此就加强了企业尽可能节能减排的意识，从而达到成本最小化或利益最大化。这一交易与市场经济体制下商品的交易十分相似，因此被称为排污权交易，以市场机制促进减排，对环境保护也具有重要意义。

2.排污权交易作用机制

（1）首先由政府部门测算出各地区环境质量指标，并据以推算出当地环境容量以及污染物的最大排放量，并将最大排放量划分为若干规定的排放量（即排污权），然后再是对排污权进行初始分配。

（2）政府建立合法的污染物排放权，允许超额完成污染物减排的企业将多余的排污权 出售给治污成本较高的企业，进而达到控制污染物排放、优化资源配置、减少总体治污成本的目的。

（3）在这一过程中，排污权在减排企业和高污染企业之间进行了交易，对于减排企业来说，没有使用完的排污权成了企业的一项财产，用以出售给需要排污权的高污染企业便能够得到相应的收益，；对于高污染企业来说，排污不仅破坏生态环境，为购买排污权极大地增加了企业的治污染成本，这将使得企业尽可能节能减排，从而降低生产成本以谋求更大的收益。

3.排污权交易的意义

排污权又称排放权，是排放污染物的权利。它是指排放者在环境保护监督管理部门分配的额度内，并在确保该权利的行使不损害其他公众环境权益的前提下，依法享有的向环境排放污染物的权利。

于企业而言，将排污权看作是企业财产，就像企业的存货等资产一样，企业可根据自身排污情况出售或者购买排污权，通过交易一方获得利益而另一方增加成本，这一市场机制将自行决定排污权的价格，从而使理性的企业意识到减少污染的必要性和获益性，以达到减排的最终目的。

于环境而言，排污权的交易将使得生态环境没有因为经济发展或技术发展进一步地恶化，而是得到了一定的保护，这得益于排污权交易制度是有偿的并且有一定限制，限制在一定数量的排污权也限制了企业的排污行为，企业一旦超出这一限度将为之付出十分大的代价。排污权交易因为是市场化的交易，所以可以实现对环境保护的快速准确管理，同时降低環境管理成本。

于经济而言，排污权交易制度能够使污染排放者成为环保资金投入的主体，缓解国家环保 投资的不足，使污染治理资金的使用效率达到最高，最终保障社会的环境效益与经济效益同步提高。同时，这一交易制度能够带动相关产业的发展，促进科技创新和发展，企业为了减排将更多地使用环保设备，从而促进设备生产企业的发展和生产的积极性。

二、排污权交易与其他环境保护政策的比较

1.排污权交易与环境保护税

环境保护税是之前的排污收费改税，于2018年1月1日开征。与排污权交易相比，征收环境保护税属于事后救济措施，不能从根本上解决环境污染问题。征收环境保护税后，一些向环境排放应税污染物的企事业单位和其他生产经营者就会产生一种错觉，可能会认为税是取之于民、用之于民，纳税人已经向国家交纳了环境保护税了，企业的污染就应该由国家拿钱来治理，自己就不去积极治理污染。但事实上，根据污染者承担的原则，交纳了环境保护税，并不是买了合法的排污权，交纳环境保护税还必须履行污染治理、改善环境质量的法律义务。

排污权交易则是在排污行为发生之前就实施总量控制，总量控制是确保环境质量目标，保证可持续发展的关键。有限的排污权将企业的排污总量限定在环境可承载的范围之内，没有或缺少排污权则不能排放污染物，这样才能从根本上治理环境污染，达到环境保护的目标。

2.排污权交易与法律责任

企业因排污带来的法律责任，如因污染对他人造成损害，还得承担污染损害赔偿的民事法律责任，如因违反有关环境保护法律法规的规定，也要承担环保等有关主管部门给予的行政处罚等行政法律责任。如因污染触犯刑法有关规定，同样也要承担刑事法律责任。因此，纳税人获得排污权或履行交纳环境保护税，并不免除依法承担的其他法律责任。以上各种责任将严重影响企业的形象，带来的成本增加更是不可估量。企业承担法律责任也是发生在排污行为产生之后，不能起到从根本上达到治理环境污染的效果。通过对企业污染环境的行为进行法律上的惩罚，行之有效地对其他未形成法律责任但排放污染物的企业产生震慑效果，和环境保护税制度一同做好污染的事后监督工作。

三、排污权交易应当注意的问题

1.排污权交易现状

2007年11月10日，国内第一个排污权交易中心在浙江嘉兴挂牌成立，标志着我国排污权交易逐步走向制度化、规范化、国际化。排污权交易制度具有一系列的优点，经过排污权交易试点，排污权许可证和交易制度已经有了雏形，具备了一定的推广条件。排污权交易市场井然有序，排污权的价格由市场需求和供给决定，交易使得供给双方一方获益一方受损，获益一方尽量减排增加排污权的供给以获得更大的收益，受损一方尽可能减排减少排污权的需求降低企业的成本，这对环境污染的治理起到了很好的自发调节作用。

2.排污权交易存在的问题及解决措施

（1）建立健全排污权交易相关法律法规。市场经济是法治经济，排污权交易作为污染治理中的市场交易行为，应当要有相应法律制度的支撑。为使排污权交易制度健康地发展，加强排污权交易的管理，法律法规应当强调排污权交易的合法性，制定排污权的交易规则。排污权进行分配后属于企业的自有财产，可以由企业在法律允许范围内自由支配并据以获得收益。

（2）初始排污权分配问题。排污权是一种财产权，对它的分配实质上也是对财产利益的分配。资源配置要注重公平，对排污权的分配也不例外；目前对排污权的初始分配方式有拍卖、定价出售和无偿分配三种，各有其特点与劣势。根据谁污染谁付费的原则，企业应当有偿使用排污权，政府在分配时就应该通过拍卖或者直接定价的方式让排污企业承担相应成本；但在一定程度上這造成了企业尤其是小型企业的经济压力，使得排污权交易制度难以施行。由于企业是纳税人，并且为社会公众提供了就业，对社会做出了一定贡献，也有观点认为企业应当无偿使用排污权，这样可以减少推行排污权交易制度的阻力，但是这让高污染企业获得相对更大的利益，本质上是不公平的。因此，初始排污权的分配应当综合考虑企业性质和社会贡献度，将付费与免费获得排污权相结合。

（3）形成完全竞争的市场交易机制。在完全竞争的排污权交易市场中，排污权价格完全由供需双方决定；企业在完全竞争机制的激励下，为达到利润最大化则会选择不断减少污染排放，改进生产工艺和污染治理技术，从而充分体现市场资源配置的职能。这就要求政府制定政策、分配排污权后尽量减少对排污权交易市场的干预，让排污权完全由市场进行运作，充分体现交易公平，通过排污权价格也能反映环境资源的稀缺程度。