城市轨道交通可持续发展路径分析

摘要：城市轨道交通是重要的城市基础设施工程，对城市经济和社会发展意义重大。纵观国内外城市轨道交通的运营现状，除香港、新加坡等少数城市没有运营补贴外，绝大多数城市需要对轨道交通进行补贴，造成政府财政的巨大负担。为解决城市轨道交通可持续发展问题，本文从战略角度出发，通过分析城市轨道交通可持续发展的障碍和解决途径，提出解决城市轨道交通可持续发展不能局限于解决短期问题，要有战略思维，重视企业长期发展战略的研究和制定，这样才能实现企业的健康长期稳定发展。

关键词：城市轨道交通可持续发展路径分析经营模式

一、引言

城市轨道交通是重要的城市基础设施工程，对社会经济发展、产业结构改善和城市环境优化意义重大。随着我国经济的发展和城市化进程的逐渐加快，城市人口和汽车保有量不断增加。发展城市轨道交通，不仅能缓解城市交通拥堵，改善城市生态环境，还能带动沿线土地和房地产增值以及装备制造、通信信号等相关产业的发展，在促进城市功能合理布局的同时，也为城市贡献了GDP，带来城市经济效益的提升。在当前经济下行压力加大的形势下，城市轨道交通作为拉动经济增长的重要力量，迎来快速发展的黄金时期。截至2016年末，我国累计有30个城市建成投运轨道交通线路134条，运营线路4153公里，新增18条运营线路535公里，创历史新高。

二、国内外典型城市轨道交通发展现状

自1863年英国伦敦开通世界上第一条地铁线路至今，城市轨道交通已有150余年的发展历史。目前，世界上有170多个城市建有轨道交通，伦敦、东京、巴黎等城市在上世纪末就已形成完善的轨道交通网络，中国、印度等国家的城市正在加紧建设或规划建设轨道交通。在不同的城市和不同的轨道交通发展阶段，轨道交通的投融资、建设和运营等也有所差异。下面对国内外典型城市的轨道交通发展现状进行总结分析。

（一）无运营补贴的城市：香港和新加坡

香港地铁由香港铁路有限公司负责建设和运营，港铁公司拥有票价制定自主权和沿线土地的开发权，依靠“轨道+物业”模式获利，政府不对运营进行补贴。通过实施“轨道+物业”模式，港铁公司对地铁建设和物业开发进行统一规划和设计，获取沿线土地的增值收益，使项目能自负盈亏并获得合理回报。港铁公司利用该模式成功开拓了多条线路和物业开发项目，享誉业界。目前，港铁公司的业务范围涵盖客运业务和兼营业务（车站商务、物业租赁及管理、物业发展、中国内地及国际附属公司和其他业务），其中，兼营业务收入占总收入的比例和兼营业务利润占总利润的比例均在60%左右，成为港铁公司多年来持续盈利的关键。

新加坡地铁由陆路交通管理局负责建设，政府承担100%建设投资，授予新加坡地下鐵公司和新捷运公司特许经营权，由其同时负责地铁、巴士和的士的经营，政府不对运营进行补贴。新加坡两家运营地铁的公司大力发展广告、房地产和物业投资等多种经营活动，非票务收入成为其利润的重要来源。

（二）有运营补贴的城市：巴黎、东京、伦敦、北京

巴黎地铁由中央政府、地方政府和地铁公司三方投资建设，由巴黎大众运输公司负责运营，票务收入仅能覆盖运营成本的40%，其余由政府财政和公交运营进行补贴；东京地铁早期由中央和地方政府共同承担建设投资，近年来，社会资本投资增多，政府对建设和运营进行补贴；伦敦地铁由政府承担100%建设投资和运营投入，并提供优惠措施，政府对低于最低回报率的差额进行补贴；北京地铁现在一般由政府承担建设投资，运营企业负责车辆、信号等设备投资，政府对运营亏损进行补贴。

可见，无论是国外还是国内城市，除少数城市无运营补贴外，因轨道交通高昂的建设费用，以及建成后低水平的票价和高水平的运营成本，大部分城市需要政府给予财政补贴，造成政府巨大的财政负担，严重影响了轨道交通的建设速度和规模。如何实现城市轨道交通的可持续发展成为轨道交通发展战略的首要问题。

三、城市轨道交通可持续发展的理论思辩

（一）城市轨道交通的经济属性

城市轨道交通属于准公共产品，与纯公共产品相比，具有不完全的“非排他性”和不完全的“非竞争性”。不完全的“非排他性”体现在乘客乘坐轨道交通工具需要支付票价，但票价水平较低，不完全的“非竞争性”体现在城市轨道交通客运量在达到饱和之前，增加客运量的边际成本为零。城市轨道交通的这一属性导致绝大部分城市的轨道交通运营亏损。

尽管轨道交通的直接经济效益不佳，但社会效益巨大，即城市轨道交通具有很强的正外部性。城市轨道交通的正外部性是指轨道交通建设、运营给市民、房地产开发商等第三方带来收益或降低成本，但轨道交通企业本身没有获得回报。这些正外部性包括沿线房地产增值、店铺商业增值、环保支出减少、道路情况改善等，其收益数倍于轨道交通票务收入，却未被轨道交通企业享有，而被轨道交通企业以外的第三方获得。

（二）城市轨道交通可持续发展的路径分析

城市轨道交通企业亏损的根本原因是巨大的正外部性未被轨道交通企业享有，因此，如何尽可能多地将正外部性内部化，成为解决轨道交通亏损，确保轨道交通可持续发展的关键。从投入产出角度看，轨道交通建设和运营投入的产出有四类，分别是地铁线路、附属资源、沿线未出让土地的增值和沿线物业、已出让土地的增值。其中，前两类产出由轨道交通企业获得，后两类产出也属于轨道交通建设与运营的产出且数倍于前两类产出，却被外部化了，或因未能有效利用而流失了，这对轨道交通企业而言是不公平的。解决轨道交通企业亏损的根本途径是将这两类产出的经济效益返还给轨道交通企业。

对于被外部化的经济效益的返还方式，在理论上有四种，一是返还地铁沿线未出让土地的增值收益，包括地铁上盖物业和地铁沿线500米范围内的土地增值；二是部分返还地铁沿线500米范围内物业和已出让土地的增值收益；三是对地铁站500米范围内已开发物业，根据距车站的远近，按“递远递减”原则征收一定费用返还；四是将现行征收的车辆养路费，根据“使用者付费”原则，按一定比例返还。实际操作中，因后三种直接涉及私人利益，考虑到政策通过和操作难度，建议通过第一种返还方式将外部化经济效益返还给轨道交通企业。具体而言，就是在政府的政策支持下，将地铁上盖和沿线未出让土地的开发权赋予轨道交通企业，由其通过一体化规划设计，统筹考虑地铁建设和物业开发，并以物业开发收益反哺轨道交通建设，由此实现地铁巨大正外部效益的部分内部化，推动轨道交通企业可持续发展。

四、城市轨道交通可持续发展的实践破题——以深圳地铁为例

（一）深圳地铁简介

深圳市地铁集团有限公司（简称“深圳地铁”）成立于1998年7月31日，是深圳市国资委直管的国有独资大型企业。作为深圳市轨道交通建设和运营的主要力量，深圳地铁承担着深圳市轨道交通投融资、建设、运营及相关城市发展的重要职能。截至2016年12月31日，深圳地铁建成开通地铁线路7条265公里，公司注册资本440亿元，总资产2685亿元，净资产1784亿元，资产负债率33.56%，员工人数1.67万人。2016年度，年日均客流量298万人次，实现营业收入114亿元，全成本核算下实现税后利润1567万元，是国内唯一一家全成本核算没有亏损的企业。2017年3月，深圳地铁日均客流量达400万人次，当前在建线路正线4条延长线7条共11条线段136.7公里。深圳地铁良好的财务状况支持了企业市场化融资，大大减轻了公共财政的负担，使企业进入了可持续发展的良性循环轨道。

（二）深圳地铁可持续发展的实践探索

1.树立“建地铁就是建城市”的大局观

深圳最早提出“建地铁就是建城市”的理念，该理念来源于城市轨道交通建设的三个特点，一是城市轨道交通建设规模大，涉及范围广，程序繁杂，对城市建设和城市管理有极大影响；二是城市轨道交通是百年工程，影响深远，应利用其建设契机同步实施相关工程；三是城市轨道交通建设将提升城市环境，改善市民生活方式，体现城市的建设和发展水平。因此，必须将轨道交通建设提升到城市建设的高度来决策。在深圳轨道交通规划和建设过程中，深圳地铁坚持贯彻“建地铁就是建城市”的理念，将轨道交通建设运营放在城市发展的大局中考虑，使轨道交通规划体系和周边物业发展体系与城市发展总体规划体系相对应，促进轨道交通和城市规划和交通建设的协调发展，支持城市发展战略的实现。深圳地铁已用实践证明了“建地铁就是建城市”理念的正确性和优越性。

2.构建“三位一体”的发展战略

从城市轨道交通业务链看，深圳地铁主要业务活动包括地铁建设、地铁运营和物业开发三部分，研究和思考三大业务活动如何支持深圳地铁可持续发展，成为制定深圳地铁可持续发展战略的必由之路。为更好的统筹和协调三大业务活动，深圳地铁提出“三位一体”发展战略。所谓“三位一体”发展战略，是指由深圳地铁独自承担和统筹考虑地铁的建设、运营和物业开发，在保证运营服务质量的同时，实现地铁建设和物业开发的同步规划、同步设计、同步建设和同步开发。实施“三位一体”发展战略，能够有效避免三大业务活动因各自目标不同而产生的分散运作、相互脱节和难以协同发展的问题。

建设是轨道交通业务活动的首要环节和重要基础，高质量的建设工程不仅能提供良好运营条件的载体，还能创造优质附属商业资源和物业开发资源；运营是轨道交通业务活动的核心和根本目的，优质的运营服务能吸引和培育客流，有利于以客流量为基础的商业资源的挖掘；物业开发是轨道交通正外部性效益内部化的手段，是支撑轨道交通建设和维持高质量的运营服务的资金来源和财务保障。三个环节相互关联，不可分割，前一环节的优化会带来其他环节的收益增加或成本降低，如建设阶段良好的规划设计，不仅能降低建设成本和节约融资成本，还能减少运营阶段的折旧成本和财务费用，同时产出优质的商业物业等。

以可持续的物业开发利润为保障，使得企业构建市场化融资模式成为现实。在地铁上盖物业开发取得大规模效益的基础上，深圳地铁进而衍生出“投融资、建设、运营、物业开发”的“四位一体”发展战略。

3.实施“地铁经营+物业发展”的经营战略

为保障“三位一体”发展战略的实现，深圳地铁不仅对业務板块和组织架构进行优化重组，分别成立建设总部、运营总部和物业开发总部具体负责地铁建设、运营和物业开发业务，还制定了“地铁经营+物业发展”的经营战略。其中，“地铁经营”是指线路运营和附属资源经营，“物业发展”是指对地铁上盖物业、地下空间以及沿线物业的开发和经营。实际操作时，由深圳地铁作为大业主，负责总体规划，在规划设计阶段综合考虑建设、运营和物业开发，打造轨道交通建设、运营与物业开发相互促进、协调发展的良好局面。

地铁经营是深圳地铁的常规业务。如何获得地铁上盖物业和沿线土地的开发权，是“地铁经营+物业发展”经营战略落地的前提和关键。根据《土地法》和国土资源相关的部门规章规定，城市基础设施用地和公益事业用地可通过划拨方式获得土地使用权，经营性用地则必须通过招拍挂等方式向社会公开出让，若按此操作，则需要支付高昂的地价且存在一定的不确定性，并不符合深圳地铁的初衷。考虑到地铁上盖物业和地下空间与地铁建设、运营的密不可分性，政府支持深圳地铁以合理地价通过附条件招拍挂的特殊政策获得土地的开发权。此外，政府进一步创设特殊土地使用权方式，通过作价出资直接将土地开发权赋予深圳地铁，推动了“地铁经营+物业发展”经营战略的成功实施。

（三）深圳地铁可持续发展战略的实施效果

1.奠定了在轨道交通领域的重要地位，拓展了企业的发展空间

通过“三位一体”发展战略的实施，深圳地铁确立了其在深圳轨道交通领域的重要地位，成为深圳市轨道交通建设和运营的主要力量。目前，深圳地铁运营总里程265公里，日均客流量接近400万人次，还承担着136公里新线的建设任务，同时积极筹备四期首批线路的规划建设。此外，深圳地铁凭借其多年来树立的品牌形象和积累的丰富的建设、运营经验，积极拓展国内外市场，进行多个国际和国内项目的洽谈，已成功中标埃塞俄比亚轻轨项目、郑州地铁3号线项目等，极大地拓展了企业的发展空间。

2.树立了深圳地铁地产品牌，提高了企业的经营效益

“地铁经营+物业发展”经营战略的实施，使地铁与房地产联动发展，既能解决出行问题，又能解决生活问题，受到市场热捧和市民青睐。2013年以来，深圳地铁陆续推出了山海津、前海时代、塘朗城、山海韵、锦荟PARK等项目，市场反应良好，销售收入突破百亿大关，打响了深圳地铁地产品牌，提高了企业的经营效益。截至2016年12月，深圳地铁已获得12块土地的地铁上盖和地下空间开发权，建筑面积共计443.57万m2，预估开发利润将达582.14亿元，深圳地铁房地产开发业务已进入多项目、大规模开发的跨越发展阶段，未来企业的经营效益将进一步提升。

3.有利于实现企业的可持续发展

轨道交通资金需求大，建设周期长，随着建设规模的扩大，政府财政压力逐步显现，实施“地铁经营+物业发展”经营战略，能使企业具备造血功能。第一太平戴维斯发布的数据显示，地铁开通运营后，得益于交通的便捷性和周边配套的不断完善，周边物业价值均得到大幅度提升，地铁对近郊物业和远郊物业的价值提升分别达到25%和15%。在政府的政策支持下，深圳地铁通过取得地铁上盖和沿线土地的开发权，可以将物业升值收益和开发利润反哺轨道交通建设和运营，为轨道交通建设和运营提供持续的资金来源，有利于实现企业的可持续发展。

五、推动轨道交通可持续发展的建议

（一）重视企业发展战略研究，把握企业发展战略方向

发展战略是企业从大局出发，对企业在相当长时期内的发展规划和经营方针等进行的筹划和指导，能为企业明确发展目标，是企业实现长期可持续发展的指路明灯。管理学家彼得·德鲁克曾说过“做正确的事远比正确的做事重要”，企业制定发展战略的过程就是确定做正确的事的过程，否则，即使治理结构再科学，激励机制再有效，企业也难以健康稳定发展。“谋定而后动，知止而有得”，企业应重视对发展战略的研究和制定，不应走一步看一步，要从企业所处的内外部环境等出发考虑企业的长远发展，以使企业在瞬息万变的市场中立于不败之地。

（二）制定与战略相匹配的战术，推动战略的有效实施

当企业制定发展战略后，还必须思考如何推进战略的有效实施，即要制定与战略相匹配的战术，指导企业正确的做事。企业战略实施的过程也就是将企业的长期战略分解成短期的可执行战术的过程。战术的制定要注重局部细节的可操作性和可实现性。此外，相对战略制定而言，战术执行需要企业全体员工的共同参与和努力。一般来说，企业具体的战术应用包括培养与战略匹配的企业文化、建立合理的组织架构、制定有效地激励措施、制定年度经营计划、设立年度考核目标等，不同层面的战术应用互相支持和融合，才能顺利实现战略目标。

（三）建立健全党的领导和监督机制，保障企业健康可持续发展

建立健全党的领导和监督机制，是党和国家实现长治久安的重要保证，是提高党组织凝聚力和战斗力的重要措施。轨道交通是城市基础设施工程，由公共财政支撑，而公共财政来源于全体纳税人，将其投入轨道交通是政府取之于民，用之于民的重要体现。企业要发挥党组织在企业发展中的政治领导核心作用，提高党组织在企业发展中的掌舵能力，以提高企业经营能力为出发点，进一步完善企业依法议事和决策机制，同时，加强党风廉政建设和对党员领导干部的监督约束机制，切实发挥党员的模范带头作用，促进企业的长远发展。

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