江苏特色小镇创建的思考与启示

周莉雅+李晓清

摘要：特色小镇创建不是一项工作，更不是一股潮流，而是一种发展理念。特色小镇理念源起于浙江，2015年至今迅速在全国推广，江苏省政府目前也发布了指导意见，对江苏创建特色小镇提出了明确的目标和要求。江苏的自然地貌与产业特点与浙江不同，在特色小镇的创建上，应深刻理解和科学定位江苏特色小镇的内涵，厘清特色小镇与产业集群的关系、特色小镇与所在行政单位的关系、特色小镇与周边产业同质地区的关系，把握好上下联动、共建共享、风险防控等几个主要问题，为其他地区建设特色小镇提供借鉴。江苏省特色小镇分为旅游特色小镇和产业特色小镇，本文以产业特色小镇为研究内容。

关键词：特色小镇江苏

浙江民营经济发达，市场主体活跃，基于块状经济发展基础，浙江自下而上的兴起了特色小镇的建设。2015年以来，浙江省委、省政府把特色小镇建设作为破解空间资源瓶颈、破解有效供给不足、破解高端要素聚合度不够、破解城乡二元结构改善人居环境的战略选择加以推进。目前，“余杭梦想小镇”、“云栖小镇”等特色小镇，已成为浙江特色小镇的靓丽名片，浙江特色小镇也成为全国特色小镇的学习样本。随着中央领导的系列批示指示，以及国家各部委顶层设计的推进，特色小镇与小城镇建设得到了全面推进，从浙江走向全国。

江苏省积极贯彻落实中央决策部署，已于2016年12月发布了《省政府关于培育创建江苏特色小镇的指导意见（苏政发〔2016〕176号）》（以下简称指导意见），对特色小镇创建提出了明确的目标和要求。江苏省在创建特色小镇的过程中，在积极借鉴浙江发展经验的基础上，应结合自身的自然条件和产业特色，充分挖掘江苏特色小镇的内涵，厘清特色小镇与相关主体的关系，把握好特色小镇创建的几个主要问题。

一、特色小镇的内涵

根据党中央、国务院关于特色小镇建设的重要指示精神，以及国家部委的有关文件，特色小镇的内涵包括以下几个方面：

从特征与发展理念来看，特色小镇并不是一个行政意义上的城镇，而是一个大城市内部或周边的，在空间上相对独立发展的，具有特色产业导向、景观旅游和居住生活功能的项目集合体。特色小镇既可以是大都市周边的小城镇，又可以是较大的村庄，还可以是城市内部相对独立的区块和街区，其中部分服务功能可以和城市共享。

特色小镇的核心是特色产业，一般是新兴产业，如私募基金、互联网金融、创意设计、大数据和云计算、健康服务业，或其他智力密集型产业。特色小镇也是一个宜居宜业的大社区，既有现代化的办公环境，又有宜人的自然生态环境、丰富的人性化交流空间和高品质的公共服务设施。

特色小镇建设将秉持“政府引导、企业主体、市场化运作”的原则，将占地面积控制在1—3km2的范围内，打造一个高度产城融合的空间，并体现其特有的地域文化。同时，特色小镇建设要达到AAA级以上景区标准，休闲旅游类小镇须以AAAAA级景區标准作为建设硬指标。总之，特色小镇是按创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，结合自身特质，找准产业定位，科学规划，挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋，“产、城、人、文”四位一体、有机结合的重要功能平台。

在具体规划建设中，特色小镇的发展秉持四大发展理念：产业定位摒弃“大而全”，力求“特而强”，避免同质竞争，错位发展，保证独特个性；功能体系摒弃“散而弱”，力求“聚而合”，重在功能融合，营造宜居宜业的特色小镇；城镇形态摒弃“大而广”，力求“精而美”，形成“一镇一风格”，多维展示地域文化特色；制度设计摒弃“老而僵”，力求“活而新”，将其定位为综合改革试验区，“特色小镇”优先作为政策试点示范基地，把握政策先试先行机遇，体现制度供给的“个性化”。

特色小镇建设源起于浙江省，这其中有一定的必然性。浙江七山二水一分田，东临大海，山水分割，农耕条件较差，这在一定程度上激发了人的主观创造性和能动性。在这种情况下，浙江基于贸易经济思想的的块状经济应运而生，随着产业形态的不断演变和产业结构的日趋完善，块状经济已成集群化发展，数百亿规模的“块状经济”集群就有300多个。浙江目前的特色小镇，都是在形态各异的产业集群的基础上发展而来，因此，浙江的特色小镇真正体现了“自下而上”以及“特色化、差异化、产业化、集群化”等特点。

浙江省受山水阻隔等自然条件限制，省域范围内不同地区间产业差异化较大，产业同质、同构化的现象不多。江苏省地形以平原为主，产业在区域范围内同质化现象比较普遍，很多毗邻的地区或者乡镇，主导产业比较相近，比如以戴南不锈钢小镇为核心，分布在其周边的7个乡镇，主导产业均为不锈钢产业。这种情况下，戴南不锈钢特色小镇的作用不仅仅体现在戴南当地，而是在更大空间范围内，在整个不锈钢产业集群内的功能。

综合浙江和江苏两省特色小镇建设的实践，笔者认为，特色小镇的内涵从空间上来看，应该是某一产业的龙头企业或者是企业联盟所在地，产业在空间上有较高的集聚度。从功能来看，特色小镇不仅作为产业的龙头，更重要的是发挥对整个产业集群的综合服务功能，具体体现在资源要素的集聚，包括金融资本、研发能力、创新资源、人居环境、城镇功能等，通过营造一个新型的产业生态体系，打造一个产业和城市融合发展的综合体。浙江和江苏的特色小镇在内涵上有共性也有差异，江苏的特色小镇创建要在充分借鉴浙江经验的基础上，积极探索适合江苏产业特色和发展实际的模式。

二、江苏乡镇创建特色小镇存在的主要问题

根据指导意见，江苏对特色小镇的创建要求为：产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、生态环境优美、多种功能叠加、宜业宜居宜游。特色小镇的创建不仅仅是一项工作，更重要的是对乡镇发展思路的引领。虽然特色小镇建设可以选择在城市内部独立的区块和街区，但从总体上来看，江苏特色小镇的建设主体仍然以面广量大的乡镇空间单元为主。按照特色小镇的发展理念，在更高的层次和要求上来看，江苏的乡镇经济发展还存在一系列问题。

（一）产业特色不够鲜明

特色产业是特色小镇建设的核心。目前，江苏的很多乡镇产业门类较多，但科技、人才、创新等要素资源的支撑比较弱，存在难以吸引高端人才、创新投入不足、企业负责人缺乏创新意识等问题，产业内生创新动力不足，产业综合化多元化发展明显，主导性方向不明或对外辐射功能不强，知名度不高。作为乡镇这一行政单元来讲，尤其是远离中心城市的乡镇，本身就难以吸引优质的资源集聚，如果再不把有限的资源集中到突出主导产业发展上面来的话，乡镇的产业升级以及集群化发展将面临较大的困难。乡镇的主导产业不突出，就难以形成产业的特色化和集群化发展，也就难以达到特色小镇的创建要求。根据实地调研，有个别乡镇对创建特色小镇的理解仍不够深入，存在为建特色小镇而建特色小镇的想法，还有个别乡镇为了申报特色小镇，在到底选择哪个产业作为特色产业上而困惑，这些乡镇都缺乏特色小镇的创建基础，与特色小镇的创建要求差距较大。

（二）城镇功能不够完善

公共服务职能是特色小镇建设的根本。公共服务职能包括生产性服务业的职能和生活性服务业的职能：一方面体现对产业的服务职能，包括科技创新、产品孵化、人才培养、融资渠道等方面，另一方面也体现对人居的服务职能，包括社区居住、生态优化、人文教育等方面。对照特色小镇对公共服务职能的要求，江苏很多乡镇目前的公共服务职能仍然是不够完善的。一些发展较好的乡镇，已经发挥着县级城市副中的集聚辐射功能，但镇级可用财力不足，事权与财权仍不匹配，按照特色小镇理念推进基础设施和公共服务设施建设的难度较大。一些工业主导型的乡镇，城镇功能分区仍不清晰，亟待在更大的空间范围内，通过乡镇撤并，进行新的规划和布局，进而实现产城融合发展。很多乡镇的特色文化仍待深入挖掘，特色文化与城镇建设仍待进一步有机结合，在建筑风貌上“千镇一面”的现象仍普遍存在。

（三）体制机制不够灵活

指导意见提出，要推动技术创新、业态创新、管理创新、运营机制创新、投融资机制创新，构建富有活力的创业创新生态圈。当前，江苏很多乡镇财权与事权不匹配的问题仍然存在，财政资金与乡镇发展的实际需求相比还有一定差距，亟待进行投融资机制的创新，充分发挥财政的杠杆作用。很多乡镇的技术创新多以大企业为主，缺乏中小企业的技术研发平台、科技服务中介结构、招商引资和引智的公共平台。一些重点乡镇社会管理和公共服务职能不断加强，出现了现有人员编制难以满足实际工作需要的情况，个别乡镇迫于无奈，又把下放权限交回县级部门，亟待对现行管理机制进行创新。

三、江苏创建特色小镇要厘清的几个关系

江苏创新发展特色小镇，要深入研究，处理好特色小镇与产业集群的关系、特色小镇与所在行政单位的关系、特色小镇与周边产业同质地区的关系。

（一）特色小镇与产业集群的关系

上个世纪70年代，苏南地区乡镇企业的兴起带动了江苏乡镇经济的繁荣，乡镇企业在空间上的集中，推动了产业链条的專业化分工，最终形成产业集群。产业集群的发展，又反过来加快了产业的集聚辐射功能，放大了产业对乡镇发展的综合带动作用。可以说，江苏的乡镇发展与产业集群有着密不可分的关系。特色小镇的创建，也是要做精做强本地最有基础、最具潜力、最具成长性的主导特色产业，培育一批有竞争力的创新集群、有影响力的细分行业冠军。可见，特色小镇的创建要充分依托特色优势产业集群，把产业集群作为特色小镇创建的核心。

（二）特色小镇与所在行政单位的关系

特色小镇的规划面积一般控制在3平方公里左右，建设用地面积1平方公里左右，是非区非镇的概念。多数乡镇的产业结构仍是多元综合的，在集中优势围绕某一产业建设特色小镇的同时，要充分发挥特色小镇对其他产业的带动作用，如特色小镇营造的创新创业环境、集聚的资源要素、提供的公共服务功能和良好的生态与人居环境，都是其他产业发展的优质资源。要通过寻找其他产业与特色优势产业集群的切口，让特色小镇的资源能与其他产业之间形成双向开放的通道，进而把特色小镇建设成为一个开放的、新型的产业发展空间平台与新型社会功能综合体，对整个乡镇发挥创新示范和引领带动的作用。

（三）特色小镇与周边产业同质地区的关系

指导意见提出，每个细分产业原则上只培育创建一个特色小镇，构建小镇大产业，这是非常符合江苏产业特色和发展实际的决定。江苏作为平原地区，很多乡镇之间地域相连，人文相通，产业发展区域同质化现象比较多，跨行政区域的产业集群比比皆是。在这种情况下，特色小镇在一定程度上承担着大的区域范围内产业生态体系的组织和引领、公共服务与发展环境的提供和营造等功能。因此，特色小镇可以是一个区域的产业品牌，具有开放性、公共性和共享性等特点。

四、对其他地区的启示

鉴于特色小镇的发展内涵，结合特色小镇建设面临的问题，以及当前特色小镇要处理好的几个关系，在创建富有地方特色的特色小镇过程中，要把握好上下联动、共建共享、风险防控等几个主要问题。

（一）上下联动

特色小镇的建设要做到自下而上与自上而下相结合，政府引导与市场行为相结合，宏观掌控与微观指导相结合。自下而上就是要充分发挥民企龙头引领作用，充分发挥企业家精神，让企业家精神成为特色小镇建设的灵魂，把特色小镇建设成为企业家实现梦想，提高企业社会责任的舞台。在此基础上，根植于地方特色和优势，政府部门自上而下，深入调研，细致谋划，选择符合国家产业政策导向、具有战略性和成长性的产业，并且已经具备一定产业集群规模的产业作为特色小镇创建依托的主导产业。江苏对产业特色小镇已明确了范围，提出特色小镇应主要聚焦于高端制造、新一代信息技术、创意创业、健康养老、现代农业、历史经典等特色优势产业，这就是在自下而上的市场行为基础上，由政府自上而下的进行政策引导与规划设计，同时配套一系列的组织实施、政策制定、监督评价等保障措施。上下联动，才能真正做到充分激发市场活力，最大程度放大政策效应，真正让“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念融入特色小镇建设，真正发挥特色小镇对区域经济的引领带动作用。

（二）共建共享

共建涉及到融资的问题，共享涉及到功能的问题。在融资方面，从浙江和江苏两省的实践来看，政府财政资金的放大作用很明显，通过发挥政府资金的杠杆作用，充分撬动社会资本参与。各地在特色小镇的融资方面，要打破行政区划限制，打破资金进入壁垒，积极引导社会各类资金进入，在大的区域范围内，形成政府、大中小企业、民间资本、社会资本共同出資的融资模式，做到风险共担，收益共享。在功能方面，要把特色小镇建设成为一个泛要素资源集聚的平台，不仅仅是为某一个产业服务，也不仅仅是为特色小镇所在的行政地区服务，而是要为一定区域范围内的产业生态体系服务，为区域产业发展提供创新的土壤和制度、为招商引资营造良好的环境和服务、为产业和城镇融合发展树立可观可感的样板，让共建者充分共享收益的红利、功能的红利、制度的红利以及环境的红利。

（三）风险防控

特色小镇是新兴的发展模式，创建过程中很多问题还有待进一步研究和优化，对于地方来说，容易形成盲目跟风的风险。笔者在调研过程中发现，一些乡镇对特色小镇创建的要求、运营模式等了解深度不够，在基本不具备申报特色小镇的情况下，存在为了申报特色小镇而临时寻找项目的想法，需要政府相关部门进一步进行政策解读与指导。特色小镇建设最重要的是要进行资金的风险防控，目前，江苏对特色小镇的投资额度上有所规定，投资规模控制在30亿元至70亿元之间，同时，对重大项目和重大资金给予全程监管和评估。各地也应根据实际情况，对特色小镇的投资规模给予适当的界定，切实加强特色小镇的组织领导，针对特色小镇一系列投资项目，综合运用预防调查、检察建议等方式推进重大项目专项预防。特色小镇作为一个区域品牌，其良好的信誉对区域产业发展至关重要，因此，针对特色小镇建设中的各类市场主体，要坚持做到法律责任、法律适用、法律保护和法律服务平等，为特色小镇发展全方位保驾护航。

参考文献：

[1]应瑛，王晋，文娜.公众眼中的特色小镇——浙江特色小镇的互联网大数据分析[J].浙江经济，2016.

[2]徐林.加快特色镇的发展是未来城镇化的重点[J].中国经贸导刊，2016.

[3]周莉雅.以新型城镇化引领江苏特大镇转型升级[J].中国经贸导刊，2016.

[4]罗小龙，郑焕友，殷洁.开发区的第三次创业，从工业园走向新城——以苏州工业园转型为例[J].长江流域资源与环境，2011.

[5]李庭辉.浦东特色镇经济发展的新思路[J].管理科学，2015.

[6]郭金喜.浙江特色小镇建设的区域经济学考察[J].浙江经济，2016.

[7]卫龙宝，史新杰.特色小镇建设与产业转型升级[J].浙江社会科学，2016.

[8]卓勇良.浙江特色镇的秘密[J].决策，2015.

[9]卓勇良.政府公共政策供给的逻辑必然与创新——浙江特色小镇规划建设的理论思考[J].浙江风采，2016.

[10]罗小龙，张京祥，殷洁.制度创新：苏南城镇化的“第三次突围”[J].规划研究，2011.