新常态下我国区域协调发展的对策研究

摘要：经济新常态不仅使我国的产业发展环境发生变化，还影响了地区间发展的速度、质量。按照发达国家的发展经验，经济增速放缓有助于缩小地区内的经济发展差距。在新常态的背景下，面对诸多不利于我国地区间协调发展的问题，我国政府应该转变政府职能、加强地方政府之间的联系，从财政政策与货币政策、户籍政策、产业政策入手，建立统一的商品市场，促进我国区域协调、健康发展。

关键词：区域发展现状；区域协调发展；产业结构升级

一、 引言

改革开放以来，我国的经济增长率一直保持在较高的水平，极大地提升了我国的综合国力，改善了我国人民的生活水平。但2008年金融危机的爆发使得美国、欧盟等全球主要发达经济体陷入低迷，加之国内人口红利等要素禀赋比较优势的逐渐丧失、资源环境的约束使得我国传统的粗放型、外向型经济面临结构性减速的趋势。为此，习近平总书记于2014年提出我国经济进入了“新常态”。在“新常态”的语境下，不仅我国的经济增速、经济结构、经济增长动力面临着由旧到新的转变，我国的区域经济发展趋势和政策也需要及时调整。在过去的30多年的经济发展中，由于政策和区位等因素，我国各地区经济发展不平衡的现象尤为突出，已成为限制我国产业结构顺利升级转型的重要原因。根据美国等发达国家的发展经验，经济增速放缓时期也是一国内区域经济差距较小的时期。因此，如何在调结构的过程中弥合区域差距对我国经济未来良好、均衡发展具有重要的现实意义。

二、 新常态下我国区域发展的新特征

过去我们倾向于用东中西部地区或是华北、华南、华中、西北、西南、东北等方式划分我国区域，各区域的发展也呈现出“东高西低”、生产要素向东南沿海聚集的态势。根据国家统计局的数据，我国东部地区2015年的生产总值占全国55.57%，工业总产值占全国56.14%，其中广东、江苏、山东、浙江等东南沿海省份仍保持着我国省份经济总量的领头羊地位。但在新常态的形势下，我国区域发展也表现出了新的特点。

1. 增长趋势的区域变化。2006年我国江苏、山东、广东和浙江的GDP增长率为14.9%、14.7%、14.1%和13.6%，分别位于全国各省份的第三、第四、第六和第九的位置；2015年这四个省的GDP增长率降为8.5%、8%、8%、8%，位于全国各省份的十二、并列十八的位置。2007年～2015年期间，东部地区除了天津市的GDP增长率保持在全国前列，占据GDP增长率前几位的都是中西部省份，并且多为南方省份。这说明我国中西部省份的增长潜力较大，虽然东部地区有规模经济的优势，但是增长率已无法保持过去超高的态势。

2. 要素禀赋的区域变化。虽然从总量上看，劳动力和资金等生产要素仍大量聚集在我国东部沿海地区，但要素禀赋结构已经发生了地区变化。东北地区近几年成为人口净流出地区，作为传统用工大省的江苏近几年也处于人口增长率逐步降低的状态。从城镇单位就业人员的平均工资来看，虽然2016年北京、上海、西藏、天津、浙江、江苏、广东位于全国的前列，但是与2006年的平均工资相比，中西部省份的平均工资涨幅远超过东部沿海省份。2015年平均工资最高的北京比平均工资最低的河南高2.45倍，2006年平均工资最高的北京比平均工资最高的江西高2.58倍，区域间的平均工资差距在缩小，这也说明原来依靠廉价劳动力参加国际产业分工的优势逐步缩小，劳动密集型产业需要向资金密集型产业调整。

3. 居民消费结构的区域变化。随着地区间经济差距和工资差距的缩小，我国区域间的居民消费情况也发生了巨大的变化。按照商务部2016年发布的报告，我国中西部地区的重庆、贵州、云南、四川、安徽、河南等地的消费市场保持了11%以上的高增速，乡村地区的消费增长也自2013年以来一直高于城市地区。2015年东部地区、中部地区和西部地区社会消费品零售总额分别占全国的比例为56.03%、25.61%和18.35%，2006年此比例分别为58.71%、24.17%和17.18%，东部地区的消费品零售总额有轻微下降的趋势。

4. 产业结构的区域变化。随着经济的发展，我国产业结构也发生了巨大的改变。按照国家质量监督检验数据提供的数据，2015年我国制造业质量竞争能力最强的前几个省份为上海93.27、北京90.25。天津89.70、浙江89.51、江苏89.34、广东86.83、安徽85.53、陕西85.28、重庆85.22、福建84.63、湖南84.61、湖北84.53。从区域来看，东中西部地区存在一定的差距，其制造业竞争力指数分别为86.37、82.39、81.69。2006年，达到80分以上的省份有北京82.86、天津82.24、辽宁80.32、上海86.78、江苏84.87、浙江 83.75、福建82.57、江西81.13、山东81.49、湖南80.48、广东83.98、重庆83.62、四川80.86。东中西部地区的制造力竞争指数分别为82.96、77.18和78.05。可以看出中西部地区的制造业竞争力得到了很大的提升，但东南沿海地区仍是我国制造业最为发达的地区。除了制造业竞争力的全面提升，我国在新常态下钢铁和煤炭、水泥、电解铝等行业还面临着“去产能”的任务，产业结构升级迫在眉睫。

除了以上提到的几点特征外，我国高铁、通信等基础设施建设加快了产品、要素在区域间的流动，外商投资、东部沿海地区的一些产业和企业加快了向中西部地区转移的速度，使得新常态下地区间呈现差距缩小但地区特色突出的特点。

三、 影响我国区域协调发展的因素

从经济学理论上看，地区发展不平衡是“常态”，地区间的经济发展无法做到完全相同的发展。学者们从很多角度来解释地区发展不平衡性产生的原因，比如Kojima（2000）从比较优势和边际产业扩张的角度说明地区间产业转移和升级的现象；Krugman（1991）从规模报酬递增和运输成本的角度解释地区间发展不平衡；Alwyn Young（1989）用技术溢出的内生增长模型解释这个问题；此外Grossman和Helpman（1991）分别从垂直增长和水平增长两个方面考察了质量提升对地区经济增长的影响。应该说，这些理论对于解释我国地区发展不平衡性都能提供一定的理论帮助，从而提供解决的对策，但我們不能忽略我国经济发展实践中政府政策的作用，我国区域间经济发展的不平衡主要受历史因素、制度因素、市场因素和资源环境因素的影响。

1. 历史因素。众所周知，我国地区经济发展政策在不同的历史时期有不同的侧重点。尤其是上世纪六七十年代为了战备需要进行的三线建设，将大量技术密集、资金密集的军工企业转移到中西部地区，比如陕西、重庆、四川、江西等地，现在很多与机械、雷达、航天等行业相关的企业大量集聚在这些省份，为这些省份打下了坚实的工业化基础。但改革开放之后，随着我国提出“梯度”发展的区域策略，大量的资源倾斜到东部沿海地区。对照世界其他发达国家的发展历史也可以发现，在航运发展的现代，沿海地区的确具有运输成本更低的区位优势，所以1978年到2000年期间外资企业也将加工贸易的企业大量投资在东部沿海地区，汕头、深圳、珠海、厦门、海口经济特区和14个沿海开放城市也扩大了中国出口，给中国一个了解世界、融入世界的机会。2000年后，梯度发展政策转为区域协调发展的政策，西部大开发、中部崛起、全面振兴东北地区老工业基地等区域发展政策被依次提出，东中西部地区的经济发展在差异中寻求协同的可能性。

2. 制度因素。除了历史上特殊时期实行的区域发展政策，我国区域发展不平衡的原因还受到财税体制、城乡二元体制、人口政策、国有企业行业发展规划和战略产业选择等制度性因素的影响。这些制度性因素造成资金、劳动力、技术等不断往东部沿海地区流动，客观上造成了中西部地区要素禀赋的改变，因而劳动密集型产业大量集聚在东部沿海地区。国有企业聚集在大量资源型、垄断型行业中，从资源和资金方面控制着中国经济的方方面面，每一次有关国有企业政策的调整，都对我国民营经济的发展造成很大的影响。尤其是人口政策的调整，对我国现在产业结构转型造成了不小的挑战，东中西部地区不能再依赖低成本劳动力谋求低质量的发展路径。

3. 市场因素。市场因素包括国际和国内市场、要素市场和产品市场。从国际市场来看，改革开放之后我国承接了发达国家的劳动密集型产业的边际转移，处于全球价值链的低端；随着2008年美国金融危机的影响，发达国家开始将制造业回流，美国、德国、日本等发达国家都提出要将海外装备制造业迁回本国的政策。国际形势的变化对我国弥合地区不平衡性有利有弊，利在加快所有区域的产业结构升级，弊在有可能使我国陷入中等收入陷阱的风险。从国内市场来看，河北、山西、内蒙古、湖北、江西等省份煤炭、钢铁等产业严重过剩，阻碍了各地产业结构的升级改善，也不利于地区间的协同发展。要素市场变化最大的就是劳动力成本的提高，中西部地区的劳动力禀赋长期以来并不能在本地区发挥作用，劳动力成本的上升更使得很多劳动密集型行业转移到东南亚国家而非中西部地区，这对于想承接东部沿海地区产业转移的中西部地区造成了产业升级路径的困难。国内由于地区保护主义和行业垄断的存在，一直没能建立起一个统一的产品市场，这也在一定程度上阻碍了落后地区消费结构的提升，进而影响了当地生产结构的优化。

4. 资源环境因素。我国粗放型经济的发展对我国东部地区的资源环境造成了严重的负外部性，地下水、酸雨、雾霾等环境问题层出不穷，强烈约束了这些地区未来的发展，给人民生活也造成不便。一些产煤大省如山西、内蒙古地区陷入产业结构转型困难、相关产业工人大量下岗的情况。长久来看，资源环境的恶劣也会影响外商投资的热情和劳动力的健康，对未来我国经济发展有不利的影响。长久以来，我国对经济增速的追求缺乏对于环境问题的监督，使得很多地区重复了发达国家“先污染、后治理”的老路。虽然中西部地区的经济总体上不如东部地区发达，但在新常态下，资源与环境的约束使得这些地区不能选择高能耗、高污染、见效快的低端产业发展，在短期内也是造成区域内不平衡性的重要原因。

四、 新常态下我国区域协调发展的政策建議

新常态下为我国产业结构调整提供了机遇和挑战，产业结构升级也为我国区域协调发展提供了动力，借助产业优化过程弥合地区经济差距，还应该注意以下几点。

1. 财政政策与货币政策相配合。要充分发挥中央政府在产业结构提升中顶层设计的作用，对于绿色、高技术、低能耗的产业加大财政补贴力度、减少税费，根据地区的比较优势选择适合当地发展的产业，对于较为落后的地区加大补贴和扶贫力度。同时也要结合货币政策的作用，充分发挥货币政策工具对经济稳定的作用。有的学者研究得出货币政策对地区协调有不对称性，因而必须有相应的财政政策的配合。在可以的条件下，各大区央行可以有一定的裁量权来对货币政策进行调整。

2. 充分发挥经济带的作用。在促进区域协调发展中，要充分发挥有针对性的地方化区域政策，比如长江经济带、京津冀一体化、环渤海经济区、长三角经济圈、泛珠三角大经济圈，其中最为重要的就是2013年习近平总书记提到的“一带一路”战略。在国内，各种经济带与经济圈考虑到了不同地区的差异性，伴随着城市群的建立，首先改革户籍改革制度、配套基础设施建设和新农合保险弥合城乡之间的差异，发挥中心城市的辐射带动作用，由点及面地推进临近区域的协同发展。“一带一路”战略联通了我国与国外的市场，可以将国内的产能和产业转移到沿线国家，同时可以发挥中西部省份的区位优势，加深中西部地区与国外的贸易联系，同时中国走出去的企业也可以利用沿线发展中国家的劳动力优势转移劳动密集型产业。

3. 改革户籍制度、提高劳动力素质。我国已进入老龄化社会，户籍制度是二元经济的典型特征，限制了劳动力的流动、也阻碍了城乡一体化发展。在新常态的背景下，除了打破户籍制度对劳动力的束缚外，加大对农民的社会保障力度，为其进城提供良好的教育、医疗、养老待遇也是应有的题中之义。随着我国高等教育的普及，我国劳动力的教育水平也在不断提高，高素质的劳动力为我国产业升级转型提供了创新的动力。目前技术人员大量集中在东部沿海地区，中西部地区应加大对科研人员的引进力度和财政补贴力度，为科研技术人员向中西部流动做好政策助力。同时东部地区应多开展对中西部地区的技术指导和交流，从劳动力要素层面改变地区差距，保证新常态下增长动力由要素驱动转为创新驱动。

4. 制定可持续的绿色产业政策。除了财政政策的直接投资外，还应该通过制定法律法规严格限制高污染、高能耗的产业，发展绿色、低碳、清洁、可循环管、环境友好型的产业，发挥区域内产业集聚的作用。同时也不再把GDP增长率作为考察地区领导政绩的目标，将环境因素纳入地区领导的考核中来。利用中西部地区自然生态环境较好的优势，发展绿色农业、生态园、旅游业等产业，引导当地农民参与到绿色产业生产中来，在地区差异中寻求地区协同发展的路径。同时结合金融创新，给企业办理绿色保险业务，免除企业进入绿色产品的后顾之忧。

5. 建立统一的商品市场。除了破除要素流动的桎梏外，我国还应该打破地域间的市场隔离、区域隔离的影响，健全市场机制和空间组织机制，建立起统一的商品市场，畅通贸易体制。并且在道路交通等物流体系建设的基础上，加强市场在资源配置、产品流通中的决定性作用，同时发挥国企在我国经济体制中的主导性作用，努力形成一种健康有序、合理高效、公平竞争、开放包容的市场体制。

6. 理顺中央政府与地方政府关系。中央政府和地方政府是促进区域协调发展的重要抓手，政府对自身的角色定位需要适时转变，作为规则的制定者和市场环境的监督者，中央政府和地方政府需要對自身扮演的角色进行正确的定位。中央政府更多地提供宏观上的框架，以政策、法规、制度来保障各地区协同发展的机会；地方政府更多在执行层面保障经济活动的顺利进行。现阶段，各地方政府应打破地区封锁的僵化思想，地方政府之间多展开合作，在充分认识自身优势基础上与其他区域优势互补，逐步扩大区域一体化的范围，最终达到区域协调发展。

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作者简介：李雯轩（1987-），女，汉族，山东省烟台市人，北京大学经济学院博士生，研究方向为产业经济学与宏观经济学。

收稿日期：2017-04-14。