政府职能转型与购买公共服务：起点、范围、参与和制度考量

孙少芹++崔军

摘要：政府购买公共服务成為推动政府整合经济与社会转变为社会整合经济和政治的有力工具。在政府购买公共服务过程中坚持政府职能转型的政治目标，主要体现在政府购买公共服务“购买什么”“谁来参与”“如何购买”三个方面。文章以政府职能转型作为政府购买公共服务的起点，分别从范围、参与主体和制度要素三个维度对政府购买公共服务进行研究，强调政府购买公共服务要坚持在政府职能转型理念的指导下进行。

关键词：政府职能转型；政府购买公共服务；范围；参与主体；制度要素

政府购买公共服务源于西方发达国家，主要以新公共管理理论、治理理论、公共产品理论和服务型政府理论等为主要理论基础。政府购买公共服务是以契约责任关系重构公共服务相关主体之间的联系，通过多重机制的对接实现不同供给机制的优势互补，并以政府与社会双引擎带动社会公共服务供给。政府购买公共服务的意义众多。转变政府职能，提高政府效率和降低成本，促进财政体制改革，利于社会组织的发展壮大等，其中的根源性因素在于新公共管理理念指导下的政府职能转变。在经济体制改革和政治体制改革并重的今天，政府购买公共服务在社会事务治理中肩负转变政府职能的重担。

一、 政府购买公共服务的起点：政府职能转型

1. 政府与市场的辩论。对政府与市场关系的讨论始于古典经济学时代。发展至今，政府与市场的关系形成了深厚的理论逻辑和历史逻辑，已经成为我国深化改革，推动经济体制运行模式转变的唯一根本性路径。

作为商品经济最初萌芽的交换源于当时作为统治者的氏族首领的推动，古代地中海经济区也是在国家经济管制下，由统治者统一分配种子，指挥耕作和进行成果分配。政府控制经济成为封建社会制度和经济体制的基石。直至资本主义社会，政府才逐渐采用例如法律等方式间接控制经济。1776年亚当·斯密所著《国民财富的性质和原因的研究》出版，提供了一套较为完整的自由主义经济思想理论体系。1929年，由于自由市场经济出现分配不公平和实际效率低下等缺陷，世界性经济危机爆发。凯恩斯《就业、利息和货币通论》中倡导的国家干预经济思想成为当时经济发展的主导力量。经济的一些根本性原因决定了市场缺陷和政府缺陷都难以避免，而单独的市场或单独的政府都不可能使其呈现出效率最佳的状态，这使得国家干预开始追求“市场与政府的平衡”。从本质来看，强调国家干预或者主张市场自由并没有完全绝对否认另一方，其争执点在于谁更有效。因此简单论大小并非处理政府与市场关系的重点，有效的政府或有效的市场乃至有效的政府与有效的市场共存才是这场旷世辩论的焦点。

2. 政府职能讨论。根据现代化假说理论，社会组织和基层治理会随着市场改革的推进而来，由此产生的民主化的压力和挑战促使政治转型成为可能。中国当前渐进性的政府职能转变过程是否能够实现政府职能的再建构，抑或通过经济体制改革中产生的利益多元化、资源分配多元化以及大众权力意识重塑实现对政治压力“倒逼”，从而实现公共部门的重构，抑或通过一场危机来打破愈加固化的非对等权力结构？实现政府职能转变的方式和路径热议不衰，而就当前中国现状而言，转变政府职能的路径主要有以下几个方面：

政府职能转变重在宏观监管，而非放任自流。从市场与政府关系的历史演变来看，政治权力组织经济的产生发展。凯恩斯、林毅夫等都主张国家干预经济，尤其在经济危机时期。从当代经济发展来看，政府通过法律和规章制度等间接而宏观的手段对经济进行了干预。受新公共管理理论、治理理论和服务型政府理念的影响下所进行的政府职能转变必须警惕“懒政”和对经济放任自流现象。

政府职能转变需要重视社会各方力量参与，不能将其视为机械的“政府瘦身”和简单的经济去行政化。关于政府与市场的辩论长期遵循“二元论”，当代社会的社会组织、行业协会、企业乃至消费者都参与到经济运行和管理中，逐渐成为潜在的经济调节主体。

政府职能转变应该坚守政府的职责和底线。政府转变职能需要放权和抓责共行：坚守住“政府应该做的服务”，监管好“政府不应该做的服务”。正确合理的解决政府越位、错位和缺位的问题；妥善处理地方利益与中央政策的冲突，为地方政府确定合理有益的地方职能，激发其履职的积极性；政府职能转变并非简单放权，而是需要全方位的调整配合。

3. 政府职能转变的关键工具——政府购买公共服务。对于由全能型政府转化而来的当代中国政府而言，处理政府与市场关系，坚持政府职能转变，需要政府将部分公共服务适时适量的进行外包，即政府购买公共服务是政府职能转变的关键工具。“将哪些公共服务向谁如何进行外包”成为衡量政府职能转变成效的核心问题。“哪些公共服务”涉及政府购买公共服务的范围界定；“向谁外包”涉及政府购买公共服务的参与者；“如何外包”涉及政府购买公共服务的制度考量。

美国行政法提出以“本质上政府的职能”作为外包服务的限制。“本质上政府的职能”只可描述而不可界定，并随时间和社会发展而变化。但其核心为“与公共利益紧密联系”，包含两层含义：政府应该做的服务和政府不应该做的服务。具体描述应该视国家性质、社会发展阶段和民众诉求而定。对于当代中国而言，提供满足民众日益增长的物质文化需求的公共服务是政府的一项核心职能。公共服务种类繁多，需求层次不同，可以通过政府购买的方式进行供给；而基本公共服务涉及保障公民生存与发展的基本需求，应该由政府直接供给。

建国后，我国先后经历了全能主义政府、经济发展型政府和治理服务型政府。从政府包管国家一切，到政府强力干预经济发展，再到政府反思“政府职能何在”，我国政府职能重经济轻社会的失衡引起国家和公民之间利益不平衡，阻碍和谐社会的实现。市场经济下政府职能应坚持提供公共物品和公共服务与调控宏观经济并重。政府发挥职能的方式由管理转变为服务——服务市场主体和社会公民，其角色定位逐渐实现向合作共治治理者转变。社会组织和企业可以成为政府有效的合作共治伙伴，通过政府向其购买公共服务改变政府原有的自供自管形象，实现政府角色转换和政府职能转型。

二、 政府购买公共服务的范圍考量

1. 英美德的购买范围。

美国：从政府市场关系来看，美国是个强调市场作用的国家，公共服务的提供应该交由市场进行遴选。据萨瓦斯统计，美国公共服务购买范围广，种类多，至少有200种公共服务由市场竞争出的承包商进行提供。从政府职能理论来看，美国政府将政府职能分为政府固有职能和商业职能，意在区分由政府和市场分别提供的服务。但美国在政府购买公共服务过程中，逐渐突破二者界限，向政府固有职能渗透。

英国：1989年，英国政府颁布白皮书《关心人民》。其中，鼓励地方政府采取竞争性投标制度向私营企业和社会组织购买社会服务领域，并在特定领域（如法律服务和其他市场不愿介入的服务）保留政府直接提供服务的传统定位。相较于美国来说，英国政府购买公共服务的范围较窄，界限较为清晰，保留了政府应直接履行的职能和义务，重视需要照顾的社会弱势群体，利于福利社会的构建。

德国：根据德国联邦宪法第33条第4款中“功能保留原则”，德国地方政府在购买社会公共服务方面十分保守谨慎。德国政府在负责提供法律保障、资金支持和质量监督的基础上，支持非营利组织在市场化程度较高的领域进行购买活动。

美英德三国的政府购买服务范围分别代表了世界上对待政府购买公共服务范围的三种类型：无限购买，有限购买和有限理性购买。我国在经济体制改革中，对政府购买公共服务范围应该谨慎理性。无限的放开购买范围或者保守的选择原有的供给方式都不利于政府职能转变。有效的政府购买公共服务具有大胆尝试，小心求证，理性选择，科学界定等特点。

2. 逆向购买现象。20世纪80年代～90年代，西方发达国家开始出现政府逆向购买公共服务的现象。逆向购买是指政府将之前外包给社会力量的公共服务项目收回由政府直接供给。逆向购买现象的出现有多种原因：社会力量提供服务质量差；政府成本升高；一些福利服务和公共安全问题受到民众质疑。归结来看，政府购买工作的制度性缺陷和社会环境变化是逆向购买的主因。我国政府购买公共服务尚未出现逆向购买现象，但西方经验足以为鉴。政府购买公共服务的内容范畴须反复考证打磨，多轮考量，随着经济体制改革变化而做出调整。

3. 我国政府购买公共服务的范围。我国政府购买公共服务起步晚于西方发达国家，这既是缺点也是优点。虽然落后，但是西方经验及其现阶段购买服务状况为我们提供了理论和实践的研究素材。我国政府购买公共服务现在处于探索扩展阶段，充满挑战性和创新性，总体来看，要坚持以下两点：

与政府职能转型和公共产品分类相契合。政府职能有不同的划分维度，本文涉及的政府职能主要是指在政府在经济事务和社会事务治理中应履行的职能。政府职能转型的重点在于明确合理划分“政府应该直接提供的服务”与“可以进行外包的服务”。根据市场经济的竞争性和逐利性，经济事物中较多项目可以进行外包，社会事务中可以外包的项目要更加审慎，尤其涉及基本公共服务的福利救助、养老和应急项目等，应由政府直接提供。公共产品分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品具有较强的非竞争性、非排他性和非分割性，公益性强营利性差，须由政府直接提供；准公共物品的非竞争性和非排他性相对弱些，可以由政府适当购买。

理清购买界限，确定具体购买范围。在公共服务提供中引入竞争机制能够进行优胜劣汰，有利于提供更优的产品和服务，但竞争不能决断出政府应该购买哪些公共服务。梳理政府在经济社会事务治理中的职能，分别厘清适合政府购买事项和不适合政府购买事项，并据治理理念将社会力量引入准公共产品供给的领域中，同时坚持提供公益性强或与民生密切相关的服务。总体来看，政府要确保一定比例的公共服务由自己直接提供，也要确保利于政府职能转型的部分公共服务由社会力量进行有效提供。

三、 政府购买公共服务的参与者

根据政府职能转变要求和经济体制改革中滋生的资源分配多元化和利益多元化，政府购买公共服务的参与者包括政府部门、社会力量和第三方评估机构。

1. 政府部门：购买主体。作为寻求政府职能转变的主导者政府部门理所应当的成为政府购买公共服务的购买主体。政府部门被期望担任精明的购买者、公共服务项目的确认者、所购买服务的检查者和审慎的财政支出者。中央政府与地方政府应该承担不同的购买范围，全国性质的公共服务应当由中央政府组织购买，区域性或者地方性的公共服务应当由地方政府组织购买。作为主导者，政府部门有责任促成和稳定购买主体与承接主体之间在独立基础上相互合作的伙伴关系。承接主体负责提供公共服务，政府部门负责监管，双方互帮互助，竭诚合作。

伴随全能型政府到服务型政府的转变和社会治理环境的复杂化，政府部门权威有日渐衰减的趋势，具体表现为法规缺失和制度缺陷。政府是公共服务购买的权威主导，但受其权威削弱的影响，公共服务供给的承接主体和第三方评价机构相应承担更多的权威责任。社会组织发育不成熟和政府信息不对称使得购买公共服务的市场竞争不充分，很多公共服务项目被具有官方背景或与官方紧密来往的社会力量获得。第三方评价机构的遴选机制和认证机制并无权威保证。因此，政府部门应该通过相关的法律法规和制度规范来重塑权威，确保政府购买公共服务有法制权威保证。

2. 社会力量：承接主体。社会力量指包括事业单位、社会组织和企业在内的非政府力量。在政府购买公共服务中，我国事业单位使用财政拨款，具有很大的政府性，为避嫌，事业单位应谨慎参与公共服务购买；企业具有较强的逐利性，也应控制在一定范围内参与公共服务购买；社会组织是区分于政府与企业的“第三部门”，具有自治性、公共性、非营利性和志愿性等特点成为承接主体的主要力量。

我国社会组织一方面具有天然优势，是政府部门的良好合作伙伴，另一方面存在根基薄弱，数量较少，对政府权威的依赖性强，独立能力有限等缺陷。因此政府部门有责任扶植社会组织。通过制定专项法律法规明确社会组织的法律地位，提升社会组织的公信力，削弱其官方色彩，增强其民间性；以法规和程序约束社会组织的行为，将社会组织通过提供公共服务引入到法制化轨道上；加大对社会组织的财政补贴，以优惠政策吸引高质量社会工作人才，提高社会组织的行业竞争力，促进公共服务购买市场的竞争性；优化社会组织的内部组织结构，以完整的内部治理结构和强烈的公益服务意识提升社会组织供给公共服务的效率。

3. 第三方：评估主体。有效的政府购买公共服务有赖于第三方评估主体的评估结果。第三方评估主体包括消费者和专业评估机构。消费者指相关公共服务的直接受益者，是最有权利对公共服务提供做出评价的主体。专业评估机构主要指对公共服务供给质量进行专业评估的机构。遗憾的是我国第三方评估机构的遴选机制、认证机制和信息发布机制都有缺失。以法律法规确保第三方评估机构是保证其专业性，独立性和权威性的有力工具。

第三方评估内容包括对政府外包活动和社会力量提供公共服务的双向评价。政府外包活动的合理性和合法性既反映在消費者受益程度和后期反馈中，也反应在专业评估机构对公共服务外包项目内容确定和购买过程等的研究。鉴于我国社会组织的众多缺陷，由消费者和专业评估机构对其所提供公共服务的数量和质量进行评价有利于对社会组织的监督和扶持，促进政府职能转变。

四、 政府购买公共服务的制度要素

政府购买公共服务是世界范围内基本公共服务供给的基本机制。从西方发达国家的经验和实践来看，政府较为依赖社会组织供给公共服务，为一些社会组织提供主要经费，甚至制定相当完善的制度来确保作为公共服务主要载体的社会组织的正常运转。按照先后顺序，可将政府购买公共服务的制度因素分为前置制度，执行制度和后置制度。其中，前置制度主要指法律法规和规章制度；执行制度主要指管理过程中的管理制度和实时监督制度。管理制度包括购买方式，服务项目选择和购买价格形成等；后置制度主要指公共服务提供结束后的绩效评价、纠纷维权和利益补偿机制等。

政府购买公共服务的制度建设主要在于构建一套有效的政府、市场与社会三者协调发展的多元协同供给体制。理顺政府购买公共服务的管理体制，实现政府职能转变，明确政府的服务职责和社会力量的主要任务；建立多元主体参与机制并为其营造合适的法律和政策环境，推进政府购买服务法治化进程；完善绩效评价体系，保证公共服务供给的质量和效率，提高购买活动的综合绩效；努力提高政府购买公共服务的技术水平和规范化程度；创新现有的公共服务供给制度，切实实现政府购买与公众需求紧密相接。

政府的社会治理模式、社会管理体制、政府的职能模式、政府的社会政策、社会组织政策等，都构成了研究政府向社会力量购买公共服务的宏观环境。政府购买公共服务应该放到社会体制环境中考虑，与整个社会体制的变化相适应。

参考文献：

[1] [美]E·S萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[2] 王浦劬.论转变政府职能的若干理论问题[J].国家行政学院学报，2015，（1）：31-39.

[3] 毛寿龙，景朝亮.近三十年来我国政府职能转变的研究综述[J].天津行政学院学报，2014，（4）：12-18.

基金项目：北京市社会科学基金项目“政府购买服务在北京市社区公共服务供给中的角色定位、实践应用与机制设计研究”（项目号：15JGB036）；辽宁省教育厅人文社会科学研究项目“经济新常态下辽宁省城市建设投融资体系构建研究”（项目号：W2015042）；中国人民大学公共管理学院2016年度资助计划项目。

作者简介：崔军（1971-），男，汉族，辽宁省大连市人，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向为地方财政；孙少芹（1984-），女，汉族，山东省烟台市人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为政府治理、财政政策。

收稿日期：2017-04-17。