完善党委“三重一大”决策程序制度

李鸿渊　陈保中

党委“三重一大”决策制度（下文简称“三重一大”制度）是决策科学理论与党的议事决策基本制度相结合的重要成果。这一制度的贯彻落实对于规范党委权力行使和加强反腐倡廉建设具有极其重要的意义。但从制度体系构建、程序规范和监督实施的有效性看，这一制度仍然存在不少亟待解决的问题。必须不断探索完善相应的规则体系，使其在实践中更好地发挥重要作用。

一、“三重一大”制度是党委集体决策的重要制度保障

“三重一大”制度的价值，就在于以权力制约理念，从权力行使环节，通过集体决策方式规范权力行使。改革开放以来，这一制度在实践中不断得到完善，对于推进各级党委集体决策、科学决策发挥了重要作用。

“三重一大”制度最早可以追溯到1980年2月党的十一届五中全会通过的《党内政治生活若干准则》，这一准则规定：“凡是涉及党的路线、方针、政策的大事和重大任务的部署等，应该根据情况分别提交党的委员会、常委会或书记处、党组集体讨论决定。”这一规定蕴含了“三重一大”制度的核心要求，即集体决策。改革开放之初的这一规定，对于促进党委权力的科学行使发挥了重要作用。

1994年9月，党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》完整提出了“三重一大”制度，即：“凡

属重大决策、重要人事任免、重要建设项目安排和大额资金使用必须经过集体讨论，不准个人和少数人专断。”1996年10月，中纪委十四届六中全会对此明确表述为：认真贯彻民主集中制原则，凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用，必须由领导班子集体作出决定。随后，中央多次全会、中央纪委多次全会和一系列文件、规定，从加强党的建设、坚持民主集中制角度，强调认真执行“三重一大”制度，并进一步提出了“规范民主决策程序，健全议事规则”的具体要求。“三重一大”制度逐步得到完善。

2005年1月，中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》指出：“要认真检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，监督民主集中制及领导班子议事规则落实情况，凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用，必须由领导班子集体作出决定。”至此，“三重一大”制度开始与党风廉政建设紧密结合了起来。

党的十七大报告进一步提出了“三重一大”制度建设的新思路、新任务，强调：“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权，监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”2008年1月，十七届中纪委二次全会强调，要“完善三重一大集体决策制度，明确集体决定事项的范围和程序，试行票决和程序记录办法。”2010年中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》。“三重一大”制度实施范围不断深入细化，凡是党委决策权力的领域基本覆盖。

党的十八大报告提出，“要坚持用制度管权管事管人，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。”党的十八届三中全会重申：“完善党和国家的领导体制，坚持民主集中制，充分发挥党的领导核心作用。”党的十八届四中全会则进一步指出：“完善党委依法决策机制，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律的互联互动。”十八届四中全会提出重大决策责任的终身追责制度，并将公众参与、专家论证、合法性审查、风险评估、集体讨论作为重大決策的法定程序，从而对党委依法决策提出了新的、更高的要求。

“三重一大”制度是民主集中制在全面推进党的建设新的伟大工程中取得的重大发展，是决策科学理论与党的议事决策基本制度相结合的重要成果，更是推进“三重一大”事项民主决策的刚性规定，这对加强党政领导班子议事决策机制建设提出了更高的要求。

“三重一大”制度抓住了领导班子决策中贯彻民主集中制的主要关节点，揭示了党委领导工作的内在规律，实现了把党的领导制度加以具体化的要求，融党委决策的科学性、原则性、操作性于一体，为党委坚持集体领导提供了基本制度支撑和保障。

二、“三重一大”制度实践过程中的问题

从制度实施和执行看，党政领导班子已基本建立“三重一大”制度，议事决策运转情况总体较好，在实际工作中取得一定成效。但从制度体系构建和监督实施有效性审视“三重一大”制度，仍然存在诸多不足，也存在不少亟需完善的环节，“集体讨论走过场”的情况不在少数。总体而言，“三重一大”制度存在的主要问题有：

1.制度的系统性还不够强

“三重一大”制度是一个综合性很强的制度，需要把它作为一个体系来看待。大部分单位尽管已建立“三重一大”制度，但单项制度较多、内容交叉重复，彼此间缺乏衔接性、不成体系，缺少必要的配套措施加以保证。在集体决策前缺少调查论证机制，决策论证不够充分，以致所做出的决策的可操作性有所欠缺，决策成本相对过高；少数单位在集体决策过程中缺少预决策、沟通机制和议事机制，信息分析不够全面，决策程序欠规范，忽视对比和择优原则，可供决策的选择性方案较少，以致所做出的政策缺少科学性；缺少执行监督机制、评估反馈机制和决策责任追究机制，决策与责任相分离导致决策失误较难得到追究。所有这些问题，都需要通过制度完善方能得以逐步解决。

2.事项范围有待进一步明确

个别单位仍未按照上级党委要求制定“三重一大”实施办法或实施细则，而是以党委会、局长办公会制度代替“三重一大”制度；一些单位的“三重一大”制度实施办法，内容还不够具体，标准不够细化，执行比较随意。大部分基层单位的“三重一大”制度尚未制定。从实际情况来看，目前部分单位对“三重一大”的概念认识不统一，对其涉及的范围、内容界定不清楚，基本上按照各自的理解和判断来操作，导致下属单位对“三重一大”制度的执行程度各异。有些对“大额度资金”没有明确的界定，难免在认定时出现较大的随意性。

3.决策程序尚不够规范

有些领导干部习惯于个人说了算，凌驾于集体之上，忽视决策的科学程序，完全按个人喜好，工作中随意性强。这些现象背后的原因是没有很好地贯彻执行党的民主集中制原则，没有遵循集体领导决策的规律，再深层次原因，则是制度本身的刚性、规范性不够。我们注意到，很多地方尽管建立了“三重一大”制度，但由于集体决策程序规定还不够系统、规范、严格，在具体落实执行过程中还不彻底，存在着有制度而不执行或走形式、走过场的现象。

在个别领导班子中，主要领导认为自己是单位“一把手”，大事小事自己说了算，自己“拍板”；有的单位在“三重一大”决策上，行政主要领导和党委主要领导相互只通通气；有的单位领导身兼两职，党政大权集于一身，独断专行；有的副职参与“三重一大”决策时，以主要领导意志为转移，往往人云亦云，“跟

着举手”。

4.监督和责任追究不力

在“三重一大”决策过程中缺少有效的监督，往往出现“上级不想监督，下级不敢监督”的状况。决策后若在实施过程中出现资产流失、用人不当等问题得不到及时的纠正，责任人得不到及时的追究；有的单位没有健全相关的监督机制，没有纪检、监察、审计等内控体系和监督部门的人员参与，导致实施过程的监督不到位，出现决策被乱执行、不执行或擅自改变集体决定等问题。对班子议事决策情况的监督，除巡视、经济责任审计、党风廉政责任制检查等形式外，其他的监督形式仍停留于同级纪（工）委监督、向党员群众进行公示等传统形式，“三重一大”制度执行在一定程度上仍依靠领导班子主要负责人的自律。

三、不断完善“三重一大”规则体系

从党的历史经验看，领导制度规范和制约着领导行为，在一定意义上，甚至比领导者个人的素质还要重要。同时，制度本身是否科学，决定了制度实施的成效。“三重一大”制度是实践性极强的制度体系，制度体系不完善，相应的制度就可能被束之高阁，无法正常发挥作用。因此，必须不断增强基于实践性基础上的制度科学性。

1.逐步建立和完善相应的配套制度，增强制度的科学性

各地方、各部门要根据中央规定，结合本地区、本部门、本单位实际明确“三重一大”的事项范围，尽可能量化细化“三重一大”事项内容，将“重”细化分解，将“大”量化分档，尽量减少自由裁量的空间，修订和出台针对性强、操作性强、有效管用的细则规定。

其中，比较重要的是决策事项报告制度。应该通过制度，要求提前把议题方案印发与会成员，让参加表决的人员了解情况，做到“有

备而决”。建立决策事项信息反馈制度。由决策事项负责人及时向有关会议反馈重大事项的进展情况，以便及时抓好监督落实和纠正落实过程中可能出现的偏差。决策事项民主评议制度。每年列出一些经过集体决策的重大事项，将其落实情况公开通报，进行民主评议。全程监督制度。根据“三重一大”事项的性质，请纪检、审计等部门参与，进行现场监督。档案记录制度。“三重一大”事项民主表决后，严格履行提议人、表决结果、参与表决人员签字手续，并存档备案。

2.明确规定“三重一大”制度的程序，增强制度的操作性

明确规定“三重一大”决策的形式，可以根据本单位实际研究确定本单位“三重一大”决策的具体形式。主要应通过以下几种形式进行决策：实行党委领导下的行政首长负责制的单位，“三重一大”决策采用党委（党组）会集体决策的形式。实行行政首长负责制的单位，“三重一大”决策采用党委（党组）会、行政首长办公会或党政联席会集体决策的形式。采用党政联席会决策，要根据决策事项，按党政工作职责，分别由党委（组） 书记、行政首长主持会议。

從决策的流程看，需认真落实集体领导和个人分工负责相结合的制度，建立和完善“三重一大”决策程序。属于重要干部任免事项，严格执行《党政领导干部选拔任用工作条例》和领导干部任免相关规定和程序。

其他“三重一大”事项在决策前一般应经过如下程序：提出议题、深入调研和论证、充分听取意见、形成基本共识、提交会议集体决策。为保证决策的民主、科学、有效，对会议决策的几个主要环节也要做出明确规定，包括：议题的确定；会议的召开；议事与决定；决定的执行和反馈。

3.强化对“三重一大”的监督力度，增强制度的有效性

加强对“三重一大”事项实施情况的评估检查，要求在“三重一大”事项实施后，要组织有关部门、专家和职工代表等，通过全面检查、抽样检查和跟踪调查等方式对实施情况进行评估，及时发现并纠正存在的问题，减少决策失误造成的损失。畅通干部群众参与对

“三重一大”事项实施情况进行评价的渠道，充分发挥干部群众社会监督的重要作用，把干部群众高兴不高兴、满意不满意作为检验“三重一大”事项集体决策成效的重要标准。

按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全“三重一大”事项集体决策责任追究制度，实现决策权力和决策责任的统一。对于依法应当决策而不进行决策、玩忽职守、贻误工作的，超越法定权限进行决策的，未经充分听取意见或进行科学论证而决策造成损失的，违反集体决策规定、以个人决定代替集体决策造成损失的，集体决策失误造成重大损失的，要依照有关规定追究相关责任人员的责任。明确议事决策的责任主体、责任分工和责任内容，防止临时动议和随意盲目决策。

特别需要强调的是，我们要努力营造制度运行的政治生态环境，增强制度的适应性。在党政机关推进“三重一大”集体决策制度，离不开培育公开透明的政治生态，就是要健全制度规范，逐步形成符合时代要求、具有部门特点的党委决策制度体系。

公开透明是“三重一大”制度有效性运行必备的政治生态。可借助政务公开、党务公开，广集民智，充分运用政务公开、党务公开等载体及时公开重大事项的决策过程和决策结果等，并切实加强党员领导干部在执行“三重一大”事项等方面的监督，变过去的“事后监督”为“事前、事中、事后的全程监督”，从而减少重大事项决策的随意性和盲目性，杜绝主要领导等个人权威在决策中的超常发挥，增强班子成员的廉政意识、责任意识和民主决策意识，避免暗箱操作、不规范操作。

（作者单位：中共上海市松江区委党校，中共上海市委党校）

（责任编辑 矫海霞）