党建引领基层自治共治：实践与理论思考

黄晓春

以区域化党建引领基层自治、共治是上海当前街道体制改革的重要内容，也是上海城市基层治理体制创新的亮点。本研究力图“深描”当前基层践行区域化党建战略取得的成效、面临的挑战以及进一步改革的方向。

一、当前党建引领基层自治共治的主要做法与成效

“1+6”文件颁布以来，全市各区普遍开始探索新体制格局下党建引领基层自治共治的新做法。与传统工作格局相比，当前的改革探索更注重系统化、多层次的体制、机制建设，逐步形成了街镇、街区、居民区三个层次、一体化衔接的党建引领自治共治工作网络；同时不断向特大城市治理难点领域延伸，探索了城市新兴领域自治共治新方法。

1.在街镇层次形成多元共治的制度网络

基层普遍探索以街镇“1+2”领导体系为核心，党建引领共治的基本制度框架：建立了以党（工）委为核心的街镇区域化党建联席会议制度和代表社区公共意见的社区委员会，制订了符合街镇实际的共建章程，搭建了共治活动的各类载体；形成以街镇党（工）委为核心，社区党组织、辖区单位党组织和全体党员共同参与的区域化党建工作体系。尤其突出了三方面的创新：一是形成了围绕“三公”事务的多元共治制度链条，共治的制度化实现方式得到了可靠保障。二是形成了共治资源和需求的

“精准”对接机制，共治内生活力得到更大释放。三是为自下而上的公共议题形成提供了制度化保障，共治的丰富内涵得到深入实践。

2.在街区层次推动“共治”与“自治”有效对接

所谓街区是街道之下，若干居民区之上组成的地理区域，在中心城区一般覆盖6000-8000户居民。2015年以来，杨浦、静安、普陀、闵行等多个区不约而同在街区层次探索建立党建工作网络，使街区成为公共服务供给、社会活力激发的新载体，最终实现“共治”向下沉淀、“自治”向上拓展，两者在街区交汇。如延吉新村街道依托街区层次的公共服务载体“睦邻中心”，积极探索睦邻片区党建工作机制，整合带动街区内驻区单位、“两新”组织、在职党员在开展共治活动的同时提升居民区的自治能力。临汾路街道还在街区层次探索了群团组织资源集约使用的新机制，将街道的群团工作力量集中在街区使用，使党的群众工作通过共治、共享方法在街区发挥更大效能，使群众自下而上的诉求能更敏捷地传递到街道共治制度框架中。

3.在居民区层次实现自治活力的深度激发

基层普遍探索了依托居民区党建激发自治活力的新做法。与传统工作相比，最近的探索不仅关注居民区自治的标准化制度建设，更注重激发自治的深层活力，表现为：探索了稳定的公共事务形成机制，基层普遍在居民区层次形成了党组织引领下的自治金、党员服务群众经费优化使用新方法，围绕公共资金的使用提升居民参与自治的积極性。在贴近居民生活的空间开展党建引领自治工作，临汾街道在离居民私人空间最近的楼组空间组建党小组，在居民感受度更高的楼群范围建立党支部，从而形成了党总支-党支部-党小组引领的多层次自治网络。以居民区党建推动社区社会组织融入居民区自治体系，街镇普遍在居民区层次形成党组织引领、支持和保障的社区社会组织发展体系，并通过社会组织形成了发现（挖掘）社区需求、吸纳公众参与、培育社区骨干的基层自治新路径。

4.探索城市新兴领域的自治、共治新方法

随着上海城市经济社会的快速发展和社会流动的加速，一些传统治理网络难以有效覆盖的新兴领域日益显现。这些新领域如果无法形成有效的自治与共治网络，无疑会给城市有序治理带来新挑战。近年来，各街镇依托党建工作机制的拓展，逐步在这些领域形成了党建引领自治共治的新做法，比如：推动基层党组织的组织形态创新，有效探索楼宇党建。如：上海静安寺街道中华企业大厦、浦东潍坊街道嘉兴大厦等开展的楼宇党建，在商务楼中成立党组织，把党员管理起来。依托基层党建网络，推动外来人口自我管理。随着上海社会流动水平的不断提升，流动人口的有效管理与服务已成为城市治理的难点。围绕这一问题，基层探索了依托党建网络建立外来人口自我管理机制的做法。如：嘉定区江桥镇太平村率先在外来人口中组建“新村民党支部”，并依托党支部设立“新

村民管理委员会”，探索了外来人口自我管理、自我服务的“自治”新路径。

5.拓展了党建引领自治共治的多种形式

党建引领自治共治，关键在于如何实现有效的“引领”。调研发现：当前上海城市党建在许多方面都拓展、丰富了党建引领工作机制，探索了一条与特大城市社会治理使命相配套的现代党建引领新路子。尤其是：注重价值引领，探索了文化和观念多元化背景下凝聚共识的新机制。基层实践中探索了许多现代社会背景下塑造共同观念、引领价值取向的新做法，如：浦东新区塘桥街道引入新媒体和互联网思维，打造强调奉献精神和公益理念的“社区荣誉集结榜”，吸引社区内不同群体为基层治理中的感动社区人物投票，营造了一种强调社区认同的价值取向。注重人才引领，拓展了先进典型的示范与推动效应。近年来，上海基层党建高度注重以人才引领来推动自治共治的深度创新，尤其表现为：加大“班

长工程”力度，为基层治理实践培养一批关键人才，并通过他们推动、促进一个领域工作的深入实践。注重专业引领，探索了现代社会“嵌入式”引领的新方法。在现代背景下，自治与共治都日益体现出了专业化特征，不是单纯依赖积极性、参与热情和善意解决问题。诸如小区停车难、物业设施维修等问题都需要相当的专业知识才能有效解决。因此现代政党组织往往会通过扶持专业化支持机构的方式，在实施专业化支持的同时，实施

“润物细无声”的有效引领。上海近年来在党建引领基层自治共治中探索了许多以专业化服务为切入点的引领机制。比如：虹口区通过党组织孵化“新家园”专业物业服务机构，从而实现了党组织对业委会的有效引导。注重项目引导，塑造了党建引领的微观支持机制。近年来，各街镇都围绕“党员服务群众经费”等经费支持，推出了大量旨在激发自治活力、推动政社合作的创新项目。许多项目由于涉及居民广为关注的焦点问题，且引入了专业化的工作方法和理念，因而收到了显著的党建引领效果。如：陆家嘴街道依托“金色纽带”推动了一批联结楼宇与社区之间有机联系的项目，有效引领了楼宇空间中的白领关注社区治理的现实问题。

二、创新实践的深层理论解读

上海近年来在党建引领基层自治共治方面的创新具有重要的现实和理论意义。这些做法从多个层次破解了当代中国自治与共治中的一些核心难题：

1.形成了城市社会公共性构建的基本机制，解决了“治什么”的问题

从理论上看，无论是自治还是共治的有效运行，其首要的问题在于解决“治什么”的问题。这个问题不解决，而单纯在自治与共治的制度形式上着力，无异于寻求无源之水。而要破解这个难题，首先就需要形成基层公共性的稳定生产机制。所谓公共性指涉的是人们从私人领域中走出来，就共同关注的问题开展讨论和行动，由此实现私人向公众的转化。从人类社会现代化转型的历史进程来看，公共性生产的过程就是个体基于理性精神参与公共活动，维护公共利益和价值取向的过程。若无公共性的持续生产，任何社会都不太可能有实质性的社会协同与公众参与，自治与共治也将面临“无源之水”之境地。

但公共性的生产又是一个极为复杂的现代社会核心问题，同时涉及公共领域的稳定营造、健全公民意识的培育、公平开放的社会参与程序以及理性与法治的公共参与精神等多个维度。客观来看，在相当长一段时间里，中国基层自治与共治体系并未有效解决这种公共性稳定生产的机制建设问题。基层依靠的是一套细密的自治制度网络来

“捕捉”社区中出现的各种具有不确定性的公共问题，由此也就导致了基层自治与共治一直处于绩效不稳定状态。

“1+6”文件颁布以来，党建引领基层自治共治的探索与创新恰恰在这个维度上有了许多重要的破题举措。比如：区域化党建新格局下大量社区公共资源开始与社区共治的体制框架对接；党领导下的社区基金（会）、自治金为基层形成长期、稳定化的公共事务生产机制提供了重要依托；更注重社会参与和自下而上视角的基层公共服务评估模式为自治与共治的有效运行提供了重要的公共性空间支持。这些探索与创新初步为上海城市社区铺设了一种现代社会公共性营造的基础制度。

2.探索了自治与共治运行中的“活力”与“秋序”相互结合新做法

从现代社会普遍的情况来看，自治与共治的有效运行始终面临着“活力”与“秩序”的深层张力问题：一方面，自治与共治都属于一种多元治理模式，其有效运行必然会涉及到公共权力、资源向社会领域的赋权问题。如果没有这些层次的深层支持，自治与共治就很容易在形式层面“空转”，其活力也很难深度释放。另一方面，缺乏引导的活力释放，又很容易导致公共治理结构中多元主体之间的合作困境，进而引发深层次的秩序塑造问题。由于寻求这对张力的均衡点有较大困难，国内相当长时间内的基层自治与共治工作都处于活力与秩序“此消彼长”的较低水平运作状态。

上海近年来以城市大党建引领自治共治的做法恰恰探求了一種以政党嵌入式工作机制，促进“活力”

与“秩序”良性相依的新格局。一方面，党建的多层次引领功能更注重“软”的价值引领、人才引领、专业引领和项目引领，从而实现了在活力迸发同时的嵌入式的柔性引领，有助于基层自治与共治的秩序得到有效维护；另一方面，更具开放性的党建工作网络、平台与机制又为自治与共治运行中的资源与诉求的对接提供了充分的保障，因而有助于公众参与活力的不断激发。这意味着，当前上海的基层实践已经形成了一套开放社会公共权力、资源“收放有度”的新型工作方法。

3.实现了“三位一体”的战略性区域化党建工作格局

区域化党建是上海创新社会治理体制的重要改革战略。近年来，市委一直强调在区域化党建进程中牢固树立城市大党建理念，适应多元多样、互联共生的特大型城市基层社区特点，以党建联建为基本方法，通过机制共建、义务共担、资源共享、服务共推，实现单位党建、行业党建和区域化党建互联互动互补，推动党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理格局加快形成。2014年市委“1+6”文件进一步提出“推

进区域化党建，提高社区共治水平”，在深层次上实现区域化党建与社区公共性的紧密关联。

总体来看，上海探索区域化党建经历了三个重要阶段，不同时期区域化党建的工作重心和突破性领域都不尽相同。第一阶段始于2004年，此时区域化党建主要是作为一种领导体制出现的。其通过“1+3”体制格局的建设，将社区空间中最重要的三大工作领域（即居民区、行政部门、两新组织）共同纳入到社区大党建的工作范畴内，并初步形成了以党的工作覆盖社区全领域工作的基层党建运行架构。

以迎世博会为契机，上海区域化党建迎来了快速发展的第二阶段。这一时期，区域化党建的内涵得到重要拓展，其不仅是一种领导体制，更表现为一种跨领域、跨体系资源整合的灵活务实组织体系建设。通过这一阶段的改革探索，区域化党建成为社区建设中资源整合的重要依托，并为社区公共服务体系的优化、基层政府系统治理能力的提升提供了重要支持。

2014年市委“1+6”文件从完善组织体系、创新工作机制、形成共治合力三个方面提出区域化党建深化实践的新思路，这意味着区域化党建开始进入第三个阶段。这一阶段中，区域化党建承担着推动治理创新的重要功能，且在实质上提出了更富深远意义的工作目标，即：通过推动、引导社区公共性的发展，使个体、群体和各类社区组织走出私人领域，关注社区公共问题，在更高水平推动多元治理、共同建设。这一阶段的改革目标是要在深层次上解决多元参与的持久向心力问题、社会需求导向和强调社会主体性的社区建设问题，以及社会的参与式认同如何构建等深层次问题。客观来看，这些问题都是当代中国城市基层治理中蕴含的最重要战略性问题，区域化党建第三阶段试图在应对这些问题中形成新的改革思路。

综上而言，上海当前正在推进的区域化党建实质上是一个“三位一体”的党建工作体系。其所蕴含的三层次工作内涵构成了一个相互补充、自我强化的功能体系：如果缺乏领导体制的推进与探索，后两个层次的功能也就无法发挥；如果没有资源整合机制的显性运作，领导体制就显得“空乏无力”，公共性塑造也缺乏重要的依托；如果缺乏依托共治的公共性生产机制，领导体制就很容易变得“空转”，资源整合也缺乏长效内生动力。客观来看，这种“三位一体”的区域化党建新格局对于引领基层自治共治形成了全新的工作体系与切入点。

三、进一步的理论思考与建议

1.区域化党建与社区共治相结合的新型发展思路亟需更高水平的系统设计

调研发现，目前基层区域化党建推进共治的体制架构普遍存在叠床架屋、缺乏梳理的現象。街镇层次至少存在党建联席会议、社区委员会两个党建引领共治平台（少数街道甚至有更多平台），但这些平台之间在功能区分、运行流程、

合作机制上基本没有关联，通常是

“各行其是”地运行，难以发挥制度的总体优势。此外，这些平台覆盖的通常是相同的社区代表，在缺乏分工的背景下频繁运行势必导致参与共治的单位和居民代表疲于应付，导致共治效能受到影响。调研发现，这种现象的深层原因在于基层的“增量改革”思路，即在上级不出台系统顶层设计前，尽可能不对“存量”制度进行调整，导致体制和制度越来越复杂，但内部整合水平却很低，体制运行成本日趋高昂。因此区域化党建的深化推进必须在总体上科学设置街道党工委领导下的社区党委、社区委员会、党建办、党建服务中心等之间的工作协同和职能边界。

2.共治的有效运转仍需深层保障

共治的深层次发展必然涉及到一定程度的公共资源和公共权力向社会领域有序赋权。当前许多街镇都已在一定程度上解决了共治平台长效化运行的组织和制度保证，未来有必要进一步探索如何使共治更有活力，更能吸纳多方参与，并藉此形成参与式认同的新机制。这种新机制的建设首先需要赋予社区共治以一定的公共资源、公共权力配置权。而街道党工委则在此过程中把握好“赋权”与有序发展间的相互关系。一旦有序赋权的问题得到了更好地解决，社区共治就可能形成更大的区域内公共参与吸引力，区域化党建也就有可能在更高水平上提升多元力量参与共治的原动力。这意味着党在基层社区的治理能力得到了进一步提升。

3.强调开放化、社会化、网络化的区域化党建需形成更富社会活力的党建公共服务平台

在推进区域化党建新格局中，需要构建一个对社区党组织、驻区单位党组织和党员全方位开放，以社会化方式整合资源，以专业化方法引领共治的党建公共服务平台网络。调研发现，目前正在建设的社区党建服务中心尚难以完全发挥这一功能：一方面许多街道的党建服务中心力量配置不足，难以承担党建引领共治的事务。另一方面，现有党建服务中心缺乏专业化的运营团队支持，专业化支持的“短板”导致党建引领基层自治、共治的

“落地工作”遇到许多深层挑战。为此需要进一步探索党建服务中心的功能开发，加强其与社区行政事务受理中心、社区文化活动中心和社区卫生服务中心等服务机构的资源整合和共享；强化党建服务中心对区域内党员志愿者组织的孵化、扶持和服务功能，使之成为支撑、保障区域化党建新格局的重要载体；创造性地开发党建服务中心为社区出谋划策、塑造社区公共空间的新型功能。

（作者单位：上海大学社会学院）

（责任编辑 张 敏）