边疆应急管理需有整体性治理思维

【摘 要】边疆应急管理关乎边疆的安全稳定，关乎边民的安居乐业，关乎边疆治理的现代化，具有重大的战略意涵。通过多案例的比较分析，验证了当前我国边疆应急管理存在的复杂情境，继而归纳出导致边疆应急管理复杂性的四重归因，分别为认知层面、府际层面、组织层面以及域外层面。为了有效化解复杂情境的困扰，边疆应急管理需树立整体性治理思维，从健全预防预警机制、注重各方力量的协调整合、重视制度化建设、借助信息化手段、加强政府公共关系等方面来提升治理成效。

【关键词】边疆应急管理；整体性治理；边疆安全；合作治理

【作 者】张鹏，四川大学公共管理学院博士研究生。成都，610065

【中图分类号】D630.8 【文献标识码】A 【文章编号】1004 - 454X（2017）01 - 0036 - 009

边疆安全关乎国家安定。自古以来，边疆稳则国家安。纵观历朝历代，但凡边疆出现动乱之际，也是国家陷入危难之时。无论是历史教训，还是国际经验，都向我们昭示着一个共同道理，即边疆的安全与稳定直接关乎国家的核心利益。为此，在当前创新边疆治理体制机制成为党和政府日益关注的重要议题、在边疆治理研究逐渐成为社会科学的热点领域的背景下，边疆應急管理作为应对边疆突发事件、维系边疆安全的有力保障，理应成为边疆治理研究的重要组成部分。然而，当前边疆治理的研究尚处于起步阶段，主要聚焦于边疆治理的理论构建、论证边疆治理的重要意义、回溯边疆治理的历史经验等方面，大部分研究属于宏观叙事，缺少了微观写照，专门针对边疆地区应急管理的文献还比较少见。社会科学各学科的发展都遵循着从概括到细化的演绎逻辑，同样，边疆治理研究要往纵深发展，也必需进行分类别、分区域的细化研究。随着十八届三中全会的召开、国家安全委员会的设立，国家安全问题摆在了更为突出的位置，边疆安全在整个国家安全中居于特殊地位，具有极其重要的国家战略意义。当前，边疆的重大问题主要聚焦在安全、稳定、发展、治理和周边国家关系等方面。[1 ]而完善的边疆应急管理又是确保边疆安全、维护边疆稳定、深化边疆治理的必备要素，为此，深入开展边疆应急管理相关方面的研究正当其时。

一、边疆应急管理的战略意涵

伴随着风险社会的日益临近，各类突发事件的接踵而至，政府的应急管理显得尤为重要。 2003年“非典”之后，我国政府开始重视建立应急管理的框架和体系，主要围绕“一案三制”的建设，即应急预案、应急管理体制、机制和法制的建设。与之相应，学术界关于应急管理的研究也进入了飞速发展期。2008年之后，随着南方雪灾、西藏3·14事件、汶川特大地震等突发事件的发生，国家将应急管理摆在了更加重要的位置，应急管理研究进入了质量提升时期 [2 ]。然而，虽然当前关于应急管理的研究硕果累累，但是有关边疆应急管理方面的研究则寥若晨星。既有研究主要围绕“一案三制”的基本框架进行，并没有很好地凸显边疆应急管理的特殊性和复杂性。为此，重新审视边疆应急管理的战略意涵，深入探讨边疆应急管理的复杂情境就显得十分迫切。

其一，边疆应急管理是确保边疆安全稳定的核心要件。边疆地处国家疆域的边缘地带，也是国家治理的特殊区域。边疆地区的应急管理与内陆地区的应急管理相比，既存在一些共性特征，也存在着诸如民族因素、宗教因素、境外因素等相互交织的特殊属性。边疆应急管理体系是否健全直接关乎边疆的安全稳定，影响国家的长治久安。边疆安全作为国家安全的门户和窗口，是国家安全中最显而易见的部分。[3 ]55边疆应急管理作为边疆安全的重要组成内容，也是保卫国家安全的第一道防线，直接关系边疆地区的和谐稳定，关乎国家安全的门面。

其二，边疆应急管理是维护边疆民众切身利益的内在诉求。边疆社会秩序的稳定有序是维护边疆民众切身利益、促进边疆地区繁荣发展的前提。完善的边疆应急管理有助于及时回应边疆的突发事件，稳定边疆的社会秩序，做到事前有效预防，事中及时处置，事后妥善恢复，有利于全方位地维护边疆民众的切身利益，保障边疆民众的安居乐业。

其三，边疆应急管理是推进边疆治理体系和治理能力现代化的必然要求。边疆治理体系由边疆经济、政治、文化、社会、生态文明及党的建设等一系列体制机制构成，边疆治理能力是指综合运用各类制度治理边疆社会事务的能力。边疆应急管理虽然隶属于边疆政治体制，但对边疆经济、文化、社会、生态等诸多方面均会产生不同程度的影响。正是基于边疆应急管理对边疆治理的诸多影响，边疆应急管理体系理应成为边疆治理体系必不可少的组成部分，边疆应急管理能力也成为推进边疆治理能力现代化的必然要求。

二、边疆应急管理的复杂情境：多案例的分析

相比内陆地区的应急管理，边疆地区的应急管理呈现出更为复杂的情境变量。近年来，边疆地区突发事件频频发生，社会风险因素不断加大。通过对2008年以来11起边疆典型突发事件的多案例比较分析，我们可以更好地验证边疆应急管理存在的复杂情境。为了使案例更具代表性和说服力，本文所选案例均被人民日报、光明日报或者人民网、新华网等重要报纸及网站报道过两次及以上，同时案例的选取还参考了该事件造成的伤亡人数、社会影响以及是否成为核心文献的素材等方面（详见表1）。通过案例分析可以发现，边疆突发事件的成因多元、类别多样，这使得边疆应急管理的情境更为复杂，应急管理难度不断加大，具体表现为四个方面。

（一）民族宗教问题杂糅

我国的边疆地区与民族地区有很大的重合部分。我国新疆、西藏、内蒙古、广西、宁夏五大自治区当中，除了宁夏回族自治区外，其余四个实行民族区域自治制度的自治区均属于陆地边疆省区。此外，西南边陲的云南省，东北边疆的黑龙江、吉林、辽宁等省份均属于多民族聚居地区。总之，我国边疆地区的民族成分相对复杂，同时边疆民众的宗教信仰也较为多样，因此，边疆地区往往成为民族问题和宗教问题积聚的高发区域，民族意识、文化冲突、宗教信仰相互交织，给边疆应急管理带来了极大的挑战。案例1的西藏3·14打砸抢烧事件，案例3的乌鲁木齐7·5打砸抢烧事件，案例5的昆明火车站暴力恐怖事件以及案例6的新疆莎车7·28暴恐袭击事件无一不是“疆独”“藏独”等民族分裂势力通过大肆宣扬民族分裂和宗教极端思想，在境内外“三股势力”的精心策划下，有组织、有预谋的极端暴力恐怖事件。值得注意的是，除了上述几个典型的暴力恐怖事件外，近年来在新疆发生的大大小小的恐怖事件始终处于高位运行的态势，而且“三股势力”有向内地延伸的趋势。边疆暴力恐怖事件的共同特征在于民族与宗教问题相互交织，大大增加了边疆应急管理的复杂性和特殊性，亟需建立一套科学、及时、高效的应急管理体系来克服这些复杂情境。

（二）地缘政治风云变幻

边疆地处国家的边缘地带，天然的成为地缘政治聚焦的敏感区域。我国是世界上邻国数量最多的国家之一，陆上与14个国家接壤。虽然新中国成立以来，尤其是改革开放以后，我国陆续与周边国家签订了边界协议，但是仍有少数国家未与我国达成边界协议，领土争端依然存在，这也加剧了今后地缘政治的风险。此外，周边国家国内局势的不确定性，也会成为扰乱我国边疆地区安全稳定的重要因素，增加边疆应急管理的复杂性。如案例9的缅甸边民涌入云南事件和案例10的缅甸军机炸死炸伤中国边民事件就是由于我国的邻国缅甸国内局势出现动荡，政府军与反政府武装力量发生内战冲突而引发的突发性公共安全事件，导致我国云南边境一带无辜边民的伤亡，对我国边疆民众的生命财产安全造成了极大的威胁。缅甸内战造成大量边民涌入云南，会对云南边境民众的正常生产生活造成不利影响，大量边民的涌入需要充足的生活物资，一旦供给不足，物资匮乏，就有可能发生破坏边疆地区社会治安的行为，给边疆地区的安全稳定埋下隐患，这些都十分考验我国边疆地方政府的应急管理能力。案例11朝鲜在2016年连续进行了两次核试验，造成了周邊安全局势严重紧张，由于核试验区域距我国东北三省较近，一旦发生意外，极易产生由核辐射引发的公共卫生事件，威胁着边疆民众的健康安全。

（三）自然环境较为脆弱

我国边疆地区自然条件比较恶劣，生态环境较为脆弱，自然灾害类突发事件时有发生，严重威胁着边疆民众的生命财产安全。西北边疆荒漠化日趋严重，每年春季的沙尘暴天气频繁出现，给西北边疆民众的生产生活造成不利影响。西南边疆地处喜马拉雅地震带，地震活动相对频繁，地震灾害时有发生，威胁着边疆民众的生命财产安全，严重阻碍了边疆地区经济社会的健康发展。案例7中发生在云南昭通鲁甸的6.5级地震，是云南省14年来遭遇的最大一次地震，地震造成了严重的人员伤亡。由于篇幅所限，表格中仅列出这一起边疆地区比较具有代表性的地震灾害，实际上近年来发生在边疆地区的大大小小的地震十分频繁。根据中国地震局的统计，2014年和2015年发生在我国大陆的五级以上地震大多数分布在云南、西藏、新疆等边疆省份。[4 ]此外，边疆地区泥石流、水害、干旱等自然灾害也时有发生。诸多自然灾害的频发，增加了边疆应急管理的工作量和复杂性，考验着边疆应急管理的能力。

（四）社会矛盾日益频发

伴随着经济社会的不断发展，城镇化进程的日益推进，边疆地区的各类矛盾也因此不断积聚，当社会缺少有效的调节平台和化解机制的时候，利益纠纷必然出现，社会矛盾必然爆发。正如亨廷顿所言“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”[5 ]31案例2的云南孟连事件、案例4的昆明PX项目事件以及案例8的云南晋宁群体性事件都是由于各方利益无法得到有效协调，社会矛盾不断积聚而导致的突发性社会安全事件，这些事件或是造成人员的伤亡，或是造成社会的不安，严重扰乱了边疆地区正常的社会秩序。其中，案例2和案例8均是由于当地民众与企业的利益纠纷而导致的群体性事件，案例4是由于民众环保意识的提升，对邻避设施的不满而引发的群体性事件。诸如此类的突发社会安全事件不胜枚举，给边疆地区的应急管理工作带来了极大挑战。为此，边疆地区在加速现代化进程、深化西部大开发、推进“一带一路”战略的过程中，必须要加大社会安全风险的监测力度，及时化解社会矛盾，将群体性突发事件带来的危害降到最低，切实保障边疆社会的和谐安定。

三、边疆应急管理复杂性的四重归因

通过对近些年来边疆地区典型突发事件的多案例比较分析，我们可以发现边疆应急管理的复杂情境主要表现为民族宗教、地缘政治、自然生态及社会矛盾等问题的相互交织，深入探寻导致边疆应急管理出现复杂情境的背后原因，可以归纳出四重归因，主要表现为：

（一）认知归因：应急预防认知薄弱与国家认同意识欠缺

认知归因是边疆应急管理复杂性的第一重归因，主要分为两个方面：一方面，从政府层面而言，边疆地方政府对于应急预防的认知较为薄弱，尚未建立起精准严密的应急管理预防机制，重治理而轻预防，仍处在“救火式”的应急管理阶段，未向“预防式”的应急管理阶段蜕变。对于自然灾害类突发事件、民族宗教类群体性事件高发的边疆地区而言，应急预防意识的薄弱，无形中会加剧事态的蔓延，使得应急管理的成效大打折扣。我们从2008年以来的边疆突发事件案例中可知，面对突发事件，我们的预防意识还是比较薄弱的。无论是前些年发生在西藏的3·14事件和乌鲁木齐的7·5事件，还是近几年发生的3·1昆明火车站暴恐事件和7·28新疆莎车暴恐事件，都造成了严重的人员伤亡，这也从侧面反映出边疆应急管理的预防机制还不够健全。另一方面，从群众层面而言，尤其是边疆的部分少数民族群众对于国家认同的意识较为欠缺。纵观我国的治边历史，无论是自秦汉以降的绝大多数王朝时期，还是新中国成立至今的历史阶段，我国的边疆治理主要采取了族际主义的治理模式。诚然，族际主义的治理模式在一定的历史时期发挥了重要作用，但其局限性也不可小觑，此类治理模式易导致狭隘的民族主义情结，造成对中华民族共同体的认同感降低，继而导致国家认同的缺乏。在多民族国家，国家认同问题始终是影响民族和谐及国家统一的核心议题，然而，“当代中国的民族国家性质则被有意无意地忽略或遗忘了，甚至受到了怀疑和否定”[6 ]，导致各民族群体对自身民族的认同与对国家的认同之间出现张力，有时甚至将对本民族的认同置于国家认同之上，此时国家认同问题就会面临挑战，国家的合法性危机也会随之出现，发生在边疆地区的大量民族宗教类群体性突发事件正是国家认同危机出现的外在表征。

（二）府际归因：府际关系特殊与行政生态复杂

我国的多数边疆地区，同时也是实行民族区域自治制度的地区，为此府际关系与行政生态相对较为复杂。一方面，与内陆地区标准的省市县乡的行政区划相比，边疆地区的行政区划显得更为特殊，我国的大多数自治区、自治州、自治县和民族乡都分布在边疆地区，一个边疆省份既包含有市县乡这样基本的行政区划，也囊括了大量的自治州、自治县和民族乡，因而行政系统相比内陆地区要复杂得多。面对突发公共事件时，单一的行政区划必然有利于政令的上传下达，而复杂的行政区划则会加大府际关系的协调难度。以云南为例，在16个地级行政区当中，就有8个自治州；在129个县级行政区当中，包含29个自治县。[7 ]自治州和自治县属于民族自治地方，享有广泛的自治权，因而当发生跨域性的重大突发事件时，若主政者出于狭隘地方利益的考量，则会增加应急管理的协调难度。另一方面，边疆地区的行政系统运作及公共事务治理受地方宗族势力、民族利益、宗教利益的影响较大，各种利益盘根错节，导致地方政府在开展行政事务的过程中易受到各种外部势力的干扰，因而边疆地区的行政生态相对复杂。复杂的行政生态系统大大增加了边疆应急管理的难度，不利于边疆地区在应对突发事件时各部门的应急联动和协调配合。

（三）组织归因：组织机构不甚健全与利益协调受阻

一方面，边疆应急管理的组织机构不够健全，不利于应急管理工作的及时协调和有效配合，增加了应急管理工作的难度。虽然2007年施行的《突发事件应对法》中对于各级地方政府应急管理机构的设置有了原则性的规定，但是全国性法律的特点是更多地关注全国范围应急管理的普适性，而较少考虑特定地区应急管理的复杂性。边疆地区作为维护国家安全和社会稳定的特殊区域，其应急管理的组织架构可以更多地凸显其特殊性，才能更好地化解应急管理的复杂性。然而，目前边疆应急管理的组织机构仍然是按照上下对口的方式设置，各级地方政府层面虽然成立了应急管理委员会，一般由行政首长担任委员会主任，但由于其属于非常设性的机构，只有在发生重大突发事件时才运作，因而其作用的发挥会受到限制。平时日常的应急管理工作均由应急管理办公室负责，应急管理办公室通常隶属于政府办公厅、室，其作为一个内设部门，行政级别偏低，面对边疆应急管理可能面对的涉及国际国内、民族宗教等因素的复杂情境，其协调应对能力明显不足。另一方面，边疆地区基层社会矛盾化解与利益协调平台的缺位，增加了边疆地区突发事件发生的可能性，加剧了边疆应急管理的复杂性。近年来，发生在边疆地区的群体性事件，如云南孟连事件以及晋宁的群体性事件，都是由于矛盾的长期积累、利益协调的受阻引致的突发事件，此类群体性事件的接连发生，充分暴露出边疆地区基层政府在社会矛盾疏通及社会风险防范方面的不足。

（四）域外归因：大国战略布局与邻国局势影响

当今的世界政治某种程度上就是大国之间的政治，大国间的政治博弈直接影响了一个区域乃至整个世界的政治走向。伴随着中国经济的持续发展，综合国力的不断提升，国际影响力显著扩大，尤其是在经济总量位居世界第二，并有不断赶超美国之势时，必然会招致作为世界唯一超级大国——美国的担忧。在美国看来，中国的发展与崛起挑战到了美国的核心利益，这为其重新作出战略部署及全球布局提供了依据。中国是世界上邻国数量最多的国家之一，虽然与周边国家发展睦邻友好关系是我们一贯的主张，但是邻国众多也为美国的从中作梗提供了可能。美国的重返亚太战略正是其为了防范中国崛起，重新进行全球战略布局的体现，随着美国战略重心的东移，东北亚、东南亚的地缘政治更加风云变幻，我国东北边疆、西南边疆面临的安全挑战将大为增加，这同时也加大了我国边疆地区应急管理的难度。此外，周边国家的国内局势和政治发展客观上也会增加我国边疆应急管理的复杂性。邻国国内政局的动荡或者邻国之间爆发战争，都有可能影响到我国边疆地区的正常秩序和社会稳定。近些年来，缅甸边民涌入我国边境的事件有增多趋势，朝鲜的核试验也越发频繁，如何处置此类突发事件既考验着我国政府的政治智慧，也影响着边境地区的和谐稳定。

四、边疆应急管理的整体性治理之道

边疆应急管理面临的情境复杂，背后的成因多元，存在认知层面、府际层面、组织层面、域外层面等四重归因。这必然促使我们在开展边疆应急管理工作中要树立整体性治理的思维。整体性治理理论最先由英国学者希克斯（Perri6）、登力维（Patrick Dunleavy）等人于20世纪90年代末提出，是为了应对新公共管理运动导致的碎片化问题而给出的解决方案。新公共管理过于倡导公共事务供给主体间的竞争，从而忽视了政府部门间的协调与合作，导致了公共事务治理的碎片化。整体性治理认识到碎片化治理的严重缺陷，在反思和批判新公共管理的基础上，指出实现整体性治理的关键在于协调、整合、制度化、信息化、责任感等。[8 ]就边疆应急管理而言，我们除了要借鉴整体性治理理论的合理内核外，还要依据应急管理工作的特点以及边疆地区的战略地位，切实加强边疆应急管理的预防预警和政府公关，才能实现边疆应急管理的整体性治理目标。

（一）边疆应急管理需健全预防预警机制，及时防控突发事件的蔓延

健全的预防预警机制是边疆应急管理体系的前置要件，及时防范突发事件的产生，洞悉突发事件的走向，有助于减少突发事件的危害，为有效治理赢得宝贵时间。重预防是有效开展边疆应急管理工作的前提。为此，首先，要加强应急管理基本知识的宣传普及，提升边疆民众应对突发事件的能力。边疆地方政府可以制作各类突发事件的预防宣传册，通过通俗易懂的语言告知边疆民众面对危机时的应对策略。当前，地震等自然灾害类突发事件的应急宣传比较普遍，但是社会安全事件的应急宣传还比较薄弱，为此，边疆地方政府可以总结以往的应急经验，将社会安全事件进行分类梳理，凝炼成具有实际可操作性的步骤，有针对性地开展预防宣传。例如，当发生暴恐事件时，人们可以知道如何开展自救，并第一时间向应急中心或公安机关报警，以减少伤亡的人数。只有人人具备预防预警的常识，才能有效应对突发事件。其次，要完善边疆应急管理的监测预警网络。尤其在人员密集的重点区域，如车站、机场、学校、集市、商场等地方要设立预警情报点，加大对突发事件的监测力度，一旦发现可疑人员和可疑苗头要立即汇报追踪。再次，要重视突发事件的应急演练。应急演练是预防机制的重要环节，对于时常发生的突发事件，边疆地方政府应当定期组织相关单位和民众进行应急安全方面的演练，通过模拟突发事件的现场，加强应急单位和普通民众的配合，积累相关经验，以防患于未然。最后，要充分发挥边疆社区在基层社会矛盾化解及突发事件防范当中的重要作用。社区是整个社会的缩影，也是社会矛盾集中爆发的初始地点，建立完善的边疆社区社会风险防范的长效机制，有助于及时化解社会矛盾，缓和不同群体间的社会关系，有效预防突发事件的发生。此外，通过提高社区居民参与应急管理的积极性，有助于准确把握突发事件的发展态势，既能为应急管理工作赢得宝贵的时间，又能为应急管理工作奠定强大的群众基础。

（二）边疆应急管理需注重各方力量的协调与整合，促进多元主体的合作治理

希克斯（Perri6）认为协调和整合是整体性治理的两大核心要义。柯克·艾默森（Kirk Emerson）等认为整体性治理实际上是一种跨界治理，这种治理超越政府各层级、各部门之间的界限乃至公私部门之间的界限，各主体为实现共同目的而共同努力。[9 ]边疆应急管理涉及的治理主体众多，关系复杂，更加需要加强各方力量的协调与整合，以促进多元主体的合作治理。其一，要加强纵向府际关系和横向府际关系的协调与整合。政府是应急管理工作的最重要主体，为此，达成政府内部的共识，开展一致行动是确保应急管理成效的关键之举。边疆地区的行政生态较为复杂，面对跨域的突发事件时，特别考验上下级政府间的配合以及横向政府间的协调。为此，可以按照大部制改革的精神，同时充分考虑到边疆突发事件的多发性、应急管理的复杂性等特性，建议在边疆省级政府层面组建常设性的边疆应急管理委员会，该委员会属于实质性的政府机构，由相关的政府部门重新合并组建而成，旨在协调相关应急部门的利益，整合碎片化的应急力量，统领省域范围内日常的应急管理工作。其二，要整合各民族群体的力量，增强中华民族的凝聚力，提升国家认同感。“族际主义”的边疆治理取向容易产生狭隘的民族主义思潮，当民族认同高于国家认同时，容易诱发民族抗争乃至国家分裂。为此，必须采用“区域主义”的治理取向来取代“族际主义”的治理取向[10 ]，提高中华民族共同体的意识，增強国家认同，才能凝聚各民族的民心，共同防范和克服民族宗教类突发事件的发生。其三，要整合政府、社会组织、市场组织、公民的力量，尤其要重视民族领袖和宗教领袖作用的发挥，实现精诚合作。当今社会是一个开放包容的社会，政府的力量虽然关键，但非唯一。“在陆疆合作型治理模式下，政府不再是唯一的权威治理中心，而是在政府、社会、市场、公众之间形成纵横交错的网络治理结构”[11 ]，社会组织、市场组织和公民参与边疆应急管理有助于弥补政府力量的不足，形成治理合力。其四，要加强与邻国政府间的协调沟通，开展国际对话合作。边疆地区的突发事件并非全部发端于国内，有些是由邻国制造的危机引起的，如案例中的缅甸边民涌入云南事件，缅甸军机炸死炸伤中国边民事件以及朝鲜的核试验等。面对此类突发事件，必须要保持与邻国政府间的沟通协调，及时遏制危机事态的蔓延。同时，此类事件也并不完全适用《突发事件应对法》中关于“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责”的相关规定，因为跨国的突发事件已经远远超出了以县级政府为主的属地管理原则，也非省市级政府能力所及，必须上升到中央政府层面开展应急工作。如在应对缅甸边民涌入及缅甸军机炸死炸伤中国边民事件中，中央军委、国防部、外交部第一时间与缅甸当局展开交涉；在朝鲜核试验中，外交部及时作出回应，环保部立刻启动东北三省边境地区的辐射应急监测。

（三）边疆应急管理需重视制度化建设，形成上下衔接的应急法律体系

希克斯强调整体性治理需要不断被制度化，只有制度化的治理才能产生力量。边疆应急管理要重视制度化建设，形成上下衔接的应急法律体系，才能确保边疆应急管理工作的科学化、规范化和法治化。一方面，要以《突发事件应对法》为依据，完善边疆应急管理方面的地方性立法。考虑到《突发事件应对法》主要是对全国范围内的应急管理作出指导性的规定，无法全盘考虑边疆应急管理的特殊情境，部分规定并不能完全适用于边疆地区。为此，边疆地区需要加强应急管理的地方立法，对全国性的相关法律作出变通性的规定，多数边疆地区同时也是民族自治地方，因而边疆地区应当发挥好自身在自治权方面的独特优势，例如位于边疆的自治区、自治州、自治县的人民代表大会可以根据当地的政治、经济和文化特点，制定边疆应急管理方面的自治条例和单行条例，以形成特色鲜明的地方应急法律体系，更好地规范边疆的应急管理工作。另一方面，要建立长效的边疆应急管理的协作联动机制，提升治理的制度化水平。针对跨域性的边疆突发事件，边疆地方政府可以建立定期的行政首长联席会议制度，适时签署边疆应急管理的合作协议，必要时还可成立跨域的应急管理委员会，统筹协调区域内的应急管理工作。政府间的协议对于规范地方政府的应急协作有着积极意义，我国部分区域签署的《泛珠三角区域内地9省（区）应急管理合作协议》（2009）、《京津冀应急管理工作合作协议》（2014）等都可以为边疆地区开展应急管理合作提供有益的借鉴。

（四）边疆应急管理需借助信息化手段，提升应急工作的智能化水平

在登力维（Patrick Dunleavy）看来，整体性治理是数字时代的治理，必然要求服务信息的重新整合，整体决策的方式以及电子政务的广泛化。[12 ]233为此，整体性治理视域下的边疆应急管理也要借助信息技术的力量，创新治理方式，共享信息资源，提升应急工作的智能化水准。一方面，边疆应急管理的全过程都需要借助信息化技术。在预防预警阶段，应急预警监测系统的完善有助于科学地研判突发事件的发生机理，把脉事态的发展动向；在处置救援阶段，应急指挥平台的建设有助于快速协调和整合各应急单位的人财物等资源，及时形成治理合力；在恢复重建阶段，应急信息平台的建设有助于共享信息资源，优化救援物资的配置。总之，信息化技术在应急管理领域的运用，大大简化了应急管理的复杂流程，增加了应急管理的科学性和针对性。广西壮族自治区南宁市在应急信息化方面做出了很大努力，南宁市较早建立了应对突发事件的应急指挥平台和应急信息平台，形成了较为完备的应急联动系统，该系统实现了与广西军区、南宁警备区警备信息指挥系统的互联，此外，该系统还运用了GIS管理系统，以加强对危险源的监管。[13 ]这些都值得其他边疆地方政府学习借鉴。另一方面，边疆应急管理需加强信息化人才的培养，以期为应急管理信息化提供人才支撑。即便信息化技术再高端，如果缺乏配套的应急信息人才，那么应急管理的信息系统也无法有效运转。“目前应急管理部门中没有设置专门的信息化岗位，缺乏这类专业人才的参与，是我国政府应急管理信息化建设的一个重大缺陷”[14 ]，边疆地区同样面临应急信息化人才匮乏的问题。为此，除了要大力吸引专业的信息化人才加入到边疆应急管理队伍外，还要加强对原有应急部门人员的信息化再教育，双管齐下，为边疆应急管理信息化奠定人才基础。

（五）边疆应急管理需加强政府公关，营造应急救援的良好舆论氛围

政府公关是当前边疆应急管理的薄弱环节。要实现边疆应急管理的整体性治理，必需要凸显政府公共关系的重要性。加强政府公共关系，需要发挥新闻媒介的传播功能，营造应急救援的良好舆论氛围，提升政府的良好形象。面对自然灾害和事故灾难类突发事件，边疆政府应该将救援工作和公关工作同时并举，通过新闻媒体第一时间向边疆民众准确无误地发布事件的最新进展，公布相关信息，稳定边疆民心，为应急救援工作创造“人和”氛围。面对涉及民族宗教等敏感类的社会安全事件时，政府的公关显得尤为重要。无论是拉萨的3·14事件，还是乌鲁木齐的7·5事件，部分西方媒体都以“残酷镇压”为由对我国政府的正面救援行为进行黑白颠倒的报道，人为扭曲事实，破坏我国政府形象。这些都告诫我国政府在应急处置中务必要高度重视政府的公关宣传，对内要积极争取少数民族同胞及宗教领袖的支持，及时缓和民族矛盾；对外要大力提升国内媒体在国际上的话语权和号召力，维护良好的国家形象。此外，面对部分由地缘政治引起的跨国性突发事件时，需更加重视政府的国际公关，积极开展双边或多边的对话协商，建立邻国政府间的合作调解机制，有效化解危机。如缅甸边民涌入云南事件，我国政府在应急处置该类事件时，既要确保我国边境地区的安定有序，又要出于人道主义精神合理安置缅甸边民，同时要加强政府公关，及时与缅甸政府沟通协商，获得国际社会的认可与支持，树立负责任大国的形象。总之，边疆应急管理中加强政府公关，有利于正确引领舆论的導向，塑造良好的国家形象。

五、结语

边疆应急管理事关边疆安全稳定，事关国家长治久安，具有重大的战略意涵。边疆应急管理是边疆治理的重要内容。随着边疆问题的不断显现，边疆治理日益受到关注，将边疆治理上升到国家战略的高度，既是时代发展的必然抉择，也是人民群众的共同期许。加强边疆应急管理的研究有助于夯实“治边”成果，也必然成为今后边疆治理研究的重要方向。由于边疆突发事件的成因多元、类别多样，既有国内的因素，也有国外的影响，因而边疆应急管理面临的情境相当复杂。展望未来，边疆应急管理需打破狭隘的地域限制，从国家的情怀、全局的视域、整体性治理的思维出发来构建应急管理体系。具体而言，边疆应急管理需从健全预防预警机制，及时防控突发事件的蔓延；注重各方力量的协调整合，促进多元主体的合作治理；重视制度化建设，形成上下衔接的应急法律体系；借助信息化手段，提升应急工作的智能化水平；加强政府公关，营造应急救援的良好舆论氛围等方面来提升治理水平。