合作治理理论视域下的贵州扶贫

蒲文胜

摘 要：中国扶贫是以政府为主导，其他主体为辅助力量的扶贫模式。随着中国经济、文化和社会结构的变迁，特别是随着民间组织的迅速成长，治理及合作治理理论和实践已在中国获得广泛认同。其中，对于贫困这一困扰中国社会发展的公共问题的治理，正在从以往政府单一扶贫模式转变为多元主体——政府、企业、民间组织积极参与的合作治理贫困模式。贵州是中国最贫困的省份之一，合作治理贫困，在贵州势在必行。

关键词：治理；合作治理；贵州省；扶贫

中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）30-0054-03

中国扶贫是以政府为主导，其他主体为辅助力量的扶贫模式。随着中国经济、文化和社会结构的变迁，特别是随着民间组织的迅速成长，治理及合作治理理论和实践已在中国获得广泛认同。其中，对于贫困这一困扰中国社会发展的公共问题的治理，正在从以往政府单一扶贫模式走向多元主体——政府、企业、民间组织积极参与的合作治理贫困模式中。贵州是中国最贫困的省份之一，合作治理贫困在贵州势在必行。

一、治理与合作治理贫困理论

20世纪90年代以来，随着经济全球化的实质性进展以及公共产品的迅速增长，曾经由国家及政府管理和包办一切并树立绝对权威的做法已不合时宜，跨边界的公共产品必须交予国家及政府之外的力量来共同应对和处理，这些力量正是萨拉蒙称之为全球性“结社革命”的非营利组织、非政府组织、民间组织的迅速成长。而在世界范围内最大的一个公共产品就是贫困，所以，因社会组织力量的壮大且积极参与到公共问题的治理中并由此形成的治理理论，在其产生之时就与“治理贫困”天然地结合在一起的。当1989年世界银行发表《南撒哈拉非洲：从危机走向可持续增长》报告中首次使用了“治理危机”一词之后，“治理”“善治”“合作治理”这一概念便频繁出现在官方媒体中，也就是说，治理理论和治理贫困理论获得了合法性。

但是从某种程度上说，“治理理论”也还仅仅是一种理论愿景，因为治理理论是在假设多元治理主体之间处于一种分权化、水平化，且是在信任、透明、责任的过程中进行的，事实上，任何一种既得权力都不会主动退出权力角逐舞台，NGOs与国家及政府之间或许处于一种良性互动的合作关系，或许处于一种紧张的矛盾冲突关系；另外，在资本力量所主导的经济世界里，它是见物不见人、谋求经济利益的最大化，因此它作为治理主体中的一个要素时，也将与NGOs、甚至与国家、政府发生利益和价值冲突。很显然，治理、合作治理的多元主体参与结构仅仅是一个程序合法的问题，治理的结果是否具有合法性，必须以是否符合人民的根本长远利益为标准，也即在发展主义已经渗透于世界各个角落的现实社会中，唯有使穷人真正摆脱贫困且有尊严地生活的益民性发展和扶贫治理模式才是合法的。为了减少多元合作治理主体间的矛盾冲突，首先需要把一些关乎人类社会共同发展的重大问题（比如贫困和环境问题）提上议程，然后多元合作治理间须建立起平等、信任、依赖、互惠的原则，并在此原则上依靠各自的优势在资金、组织、技术、宣传、沟通等方面切实地为共同的治理目标而展开工作。

自1995年在哥本哈根召开了以反贫困为主题的世界峰会后，有关贫困和反贫困战略研究问题不断升级。2001年，世界银行在发表了以“反贫困”为题的发展报告后，世界各国领导人都在不同的场合强调反贫困的重要意义。此后，一种多元价值主体间的——政府、企业和NGOs——为反贫困而展开的合作治理贫困理论及实践不拘一格地在世界各地迅速展开。

二、贵州的贫困及贵州合作治理贫困的必然性

贵州是中国最贫困的省份之一，从明朝永乐十一年贵州省成立以来，贵州就是当时13个行省中最穷的省份。这不仅是因为贵州地势险恶、石漠化地区占比重、良田甚少，而且以少数民族居多的杂居山地式农耕生活很少与外界交往，在加上中央政府对贵州的关注和投入甚少，至多是把贵州作为军事避难的大后方来考虑。

新中国成立后，计划经济模式下的中国虽然在工业、军工业方面获得了一些发展，但在民生工程上的发展是极为缓慢的。如经济学家戴园晨所说：“1959—1979年的二十年里，城乡居民没有从公有化得到实惠，在1976年时整个国民经济到了崩溃的边缘。二十年里城乡居民收入基本没有增加。”[1]就国家总体经济部署而言，“政府实行‘高积累、低消费的政策，居民生活水平被压得很低，实质上我国社会长期处在一种‘共同贫困的状态。”那么，在此期间，贵州的情况是如何的呢？同样是出于战争的考虑，中央政府在20世纪60年代对贵州拉开了“三线建设”序幕。在“三线建设”期间，贵州建成了航天、航空、电子三大国防科技工业基地，形成了煤电结合、水火电互济的能源工业体系和以有色金属、冶金、化工、建筑材料为主的原材料工业基地，使贵州拥有了一定的工业基础，也解决了部分转业军人和部分农民的就业问题。但是，以抢时间、赶进度的粗放式建设使许多项目仓促上马，其中的浪费和损失是可以想象到的。改革开放后，计划经济渐渐淡出，市场经济进入人们的生活世界，这些因备战而建起的军工企业纷纷在产品没有销路的困境中倒闭或军改民用。改革初期，在“效益优先”的发展思路下，人们以为经济总量上去了贫困也就自然解决了。因此，当时的中央政府并没有设立专门的反贫困或扶贫机构，尽管中央政府一直设有中央政策研究室、国务院政策研究室、国务院发展研究中心、国家发展与改革委员会宏观经济研究院、农业部农业经济研究中心等机构，但主要的职能是为中央政府制定国家经济与社会发展提供政策咨询建议，研究方向侧重于国家宏观政策方面，并不是专门从事扶贫研究的。时至1986年，中国政府才成立专门的扶贫工作领导机构，即“国务院扶贫开发领导小组”。

贵州省扶贫开发办公室成立于2009年，与1986年国务院扶贫办公室成立时间已经相隔了二十三年。这说明了中国的扶贫工作是在中央政府的统一领导下进行的，也说明了地方政府之所以会养成“等、靠、要”的扶贫政策和财政拨款的心理依赖形成原因。2011年，贵州省政府出台了相关文件（《贵州省人民政府办公厅关于印发贵州省扶贫开发办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知》黔府办发[2011]94号）将扶贫开发办公室改为由省政府直属的独立正厅级建制单位，并直接对省人民政府负责。目前，省扶贫开发办公室设综合处、人事处、政策法规处、规划统计处、产业化扶贫处、项目管理处、农村人力资源开发处、信贷扶贫处、社会扶贫处、革命老区建设处、资金监督处等11个职能处室，另按有关规定设立机关党委办公室、离退休干部处和纪检监察机构，管理中国西南世界银行扶贫项目贵州办公室（贵州省扶贫开发办公室外资项目管理中心）（副厅级）、贵州省扶贫开发技术指导中心（正县级）、贵州省扶贫人才开发中心（正县级）等3个事业单位。扶贫办的成立，意味着扶贫工作进入了规范化、专业化的管理模式。尽管如此，收入差距大，越是贫困人群越缺乏抗贫困能力仍是贵州的贫困现实。

按照2 300元/年的新扶贫标准，2010年贵州有1 764万贫困人口，这相当于欧洲一个中等国家人口的数量。在贵州省88个县份中，有55个是国家扶贫开发工作重点县。国发2号文件指出，贫困和落后是贵州的主要矛盾，加快发展是贵州的主要任务，也是中国反贫困事业的重中之重。如果说在改革开放前，简陋的工具和落后的生产技术、技能无法完成开发贵州的任务，那么时至21世纪的今天，无论是政府对贫困问题的关注度，还是科技、信息文明所取得的前所未有的发展等都不至于使贵州在丰厚的自然资源面前无所适从。在查阅了以往有关贵州的环境贫困、能力贫困、文化贫困、结构性贫困等的所有研究资料后发现，研究者很少关注和追问贵州在“自然资源的富饶”与“现实人群的贫困”这一令人费解的矛盾之间到底出现了什么问题。

三、贵州合作治理贫困主体间职责探析

近些年来，多元主体合作治理贫困问题正随着治理理论及其实践的不断推进而受到关注，尽管它还仅仅是个起步阶段，但是从政府到企业再到民间组织，一些实质性的进展，比如“有限政府”“法治政府”“服务政府”“透明政府”“责任政府”，以及“企业社会责任”“企业公民”“企业扶贫”“慈善”“NGOs扶贫”等这些概念和实践已进入百姓日常生活情景中，如果这些力量又都能扭和在一起并向扶贫工作全力挺进，那么，贵州的反贫困工作必将获得新的突破。

政府“自上而下”的扶贫前文已有阐述。根据现实国情，中国会在很长一段时间里继续实施以政府牵头的扶贫模式。在此过程中，政府除了会不断出台各种有利于扶贫工作的制度和法规，继续营造一种全民扶贫、全民慈善的政治文化氛围外，还会因地制宜地做好招商引资工作。但政府不可陷入“唯GDP论”，比如一些地方政府为了业绩，不顾实际地发展房地产业，其结果是GDP上去了，然而在居高不下的房价面前，穷人仍无房可居住。另外，一些地方政府也不可因为害怕“责任政府”“问责政府”机制对其的内、外监督而龟缩在“庸政”“懒政”的无作为窠臼中。政府更不可陷入权力腐败的泥潭，譬如把“扶贫款”作为“唐僧肉”，任意挪用扶贫款，或者滥用手中权力与寻租权力而来的商家进行合谋，打着扶贫的幌子，干着不利于民生的“事业”。目前，中国扶贫已进入“精准扶贫”模式，这是要使扶贫工作更精细化、准确化和科学化，是要求政府在扶贫工作中做到扶贫干部与贫困户之间的一对一的精准扶贫。在此过程中，不但扶贫工作要接受人民监督，而且要确保扶贫款和扶贫项目切实落到贫困个人或家庭，直到贫困个人或家庭年收入持续稳定在贫困标准线之上。

企业作为市场经济得以运转的基本单位，毋庸置疑，获利是其存在和发展的动机。没有市场经济和企业的充分活力，一个国家和民族想要脱贫致富是不可想象的。然而，如果只强调市场和企业的获利本性，而忽略其应该承担的社会责任，那么这样的发展对人类社会将是毁灭性的。进入21世纪的今天，环境恶化、生态危机、道德危机、贫富悬殊等一系列问题都在追求经济利益最大化的过程中越演越烈，这就不得不使“企业社会责任”问题成为当下最受关注的议题之一。从一篇发表于2009的《中国100强企业社会责任发展状况评价》的报告看，“约2/3的企业责任管理落后、责任信息披露不足；企业责任管理显著落后于责任实践……中国企业社会责任整体水平低下……l/5的企业刚刚‘起步……2/5强的企业仍在‘旁观……”[2]这是一个极为严峻的中国企业生态图，如果再不给中国企业发展注入“企业责任”“企业公民”这样的价值理念，那么，中国在获得极大物质文明的同时，精神文明建设就会因资本的贪婪和无人道而陷入瘫痪。针对贵州这块富饶却又贫困的土地而言，企业不但要承担起相应的社会责任，而且要着重于慈善事业，也即企业应该把盈利所得的一部分用之于社会，扶弱济贫。只有具备了这样的认识并把它作为企业获得可持续发展的内在动力，企业才会在贵州的反贫困战略中赢得尊重，也赢得更加广阔的发展空间。

近些年来，随着民间组织的迅速发展，NGO扶贫已经成为民间组织发展的一个重要动因和价值目标。贵州本土NGOs针对贵州实际展开了极富成效的扶贫活动。例如，1998年成立的“贵州参与式农村发展工作网”就在扶贫、小项目资助、自然保护和社区发展等领域积极开展活动；2002成立的“一盏灯”，则致力于失学儿童和弱势群体的帮扶，教育权利的争取以及少数民族人文发展与保护的工作；2003年成立的“贵州民间助学促进会”资助特困生、改善贫困地区教学与设施、改变落后教育等方面做了大量有益工作；2002年创办的“蒲公英助学会”在推动助学项目的实施、帮助贫困地区改善教学环境与设施、帮扶弱势群体等方面发挥了积极作用。进入21世纪后，针对贵州扶贫工作而相应发起和成立的贵州本土NGOs数量剧增，譬如在贵州高校中，平均每一所高校均有不低于两个针对贫困而展开的NGOs组织活动。“贵州本土NGO在贵州省所开展的与扶贫有关的活动主要涉及以下领域：农村发展、教育公平与贫困生救助、弱势群体援助、环境自然与人文资源保护、文化普及、互助、医疗、乡村治理、社区服务、自愿者服务、信息交流平台建设、小项目资助、国际和国家项目的协助落实、技术支持培训等。”[3]在今后的工作中，贵州本土NGO仍须继续发挥其优势，加强其在教育、医疗、卫生、科普和宣传等方面的专业技术并深入到贵州贫困的具体个人或家庭中。

综上所述，贵州是中国最贫困的省份之一。中国扶贫是以政府为主体，其他为辅助力量的扶贫模式。随着中国经济结构和社会结构的变迁，民间组织获得了快速发展，这不但表现为政府在这一变化中，对一些公共问题的管理已经力不从心，并且需要大量的民间组织参与到管理中来。同时，民间组织也切实地参与到公共产品问题的治理上并且取得了较好效果。贫困就是社会发展中最大的社会公共产品之一，因而，建构多元主体——政府、企业、民间组织积的合作治理贫困模式势在必行。

参考文献：

[1] 戴园晨.民营经济在消亡后复苏[J].经济经纬，2003，（4）.

[2] 黄群慧，彭华岗，钟宏武，张葱.中国100强企业社会责任发展状况评价[J].中国工业经济，2009，（10）.

[3] 梁景禹.非政府组织在扶贫中的作用——基于贵州省的视角[J].西部发展评论，2008，（1）.

[责任编辑 陈丹丹]