行政诉讼集中管辖的悖论及其克服

摘要：行政诉讼集中管辖制度在一定程度上减少了地方政府对法院的干预，但是由于这种方案本身治标不治本，自然也就难以彻底根除行政权力对行政诉讼的干预。笔者为了尝试根本的解决这个问题，对行政诉讼集中管辖问题进行具体的分析，并在此基础提出了改善的思路。

关键词：行政诉讼；集中管辖；悖论与克服

中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）11-0187-02

作者简介：顾家豪（1994-），男，汉族，上海人，华东政法大学，本科在读。

行政诉讼集中管辖是为了解决行政权力干预行政诉讼的一个变通方案，一方面这种方式的确在某种程度上让民众对于行政诉讼有了一定的信心，一定程度上减少了行政权力对于行政诉讼的干预，但是，另一方面，行政诉讼集中管辖制度并没有从根本上改变行政权力干预行政诉讼的现状，仅仅进行交叉管辖，提高审理的法院审级，只是一个治标不治本的方案。

一、行政诉讼集中管辖制度

（一）概念内涵

行政诉讼管辖是法院对于受理一审行政案件的一个分工和权限划分，一般而言，行政诉讼管辖采用的原告就被告原则，涉及不动产的案件适用不动产所在地的特殊地域管辖的规定。对于涉及限制人身自由的行政强制措施的案件，也采用特殊地域管辖，即由原告或被告所在地法院管辖。但是由于司法行政化，行政案件特别容易受到行政权力的干预。为了解决这个问题，相关部门对原有的行政诉讼管辖制度进行了修正，从而制定了行政诉讼集中管辖制度。

行政诉讼集中管辖制度的核心是将案件交由特定法院集中管辖和审理，以实现司法资源的优化配置。行政诉讼集中管辖制度提高了案件管辖集中度，集中管辖制度将案件集中到地位较为高、审判水平较高的法院进行审理。通过异地交叉的管辖方式，减少地方政府对于行政诉讼的干预。

（二）实践现状

1.立案难。行政诉讼实践中立案难，虽然法律规定行政案件立案采取登记制度，只要符合法律规定的都应该立案，但是实践中由于受地方保护主义影响，以及法官本身不独立，法院本身也会进行地方保护，造成行政诉讼实践中立案很困难。

2.审判难。2014年法院审理行政一审案件的收案数是141880件，结案数是130964件，其中判维持的案件数是14424件，撤销的有10452件，驳回的有12353件；2015年法院审理行政一审案件的收案数增加到220398件，结案数是198772件，其中维持的案件有9359件，撤销的有14581件，驳回的有36172件。①从这组数据可以看出判驳回和维持的案件比例是很大的，而判决维持和驳回的案件实际上就是支持政府的具体行政行为。这就直接反映了法院审判案件中对于行政机关的维护。而撤销的案件数量就是原告胜诉的案件数量。2014年胜诉率为7.98%，2015年为7.34%，从过低的胜诉率也可以看出行政权力对于行政诉讼的干预是非常严重的。

二、行政诉讼集中管辖存在的问题

（一）不能消除行政干预

行政诉讼集中管辖，主要是通过中级法院对案件进行指定管辖，这种方式一定程度上可以避免基层行政机关的干预，但是在遇到市和省的具体行政行为被诉的时候，无法避免市级和省级的行政权力的干预。

（二）上移的行政干预

中院集中指定基层法院管辖的方式，当遇到更高级别的行政权力干预的时候也是没有用的。

（三）交叉干預

中院集中指定基层法院管辖，虽然这种跨区域的管辖实践中确实减少了一定的行政干预，但是并不能避免全部的行政权力干预，哪怕是来自基层的行政权力干预，尤其我国是人情社会，交叉干预仍然存在。

三、行政诉讼集中管辖制度无法根治的原因

（一）法院权威不高，法院不独立

行政权力控制法院的人事权、财政权，这就使得法院无法独立于行政权，无法与行政权处处对抗，在审判中无法做到中立客观。法院在行政机关的面前，权威性不够。行政诉讼集中管辖制度只是为行政干预设定一点困难，让行政干预改变方式而已，只要行政权掌控法院的人和财两大最重要的权力，只要法院不独立于行政机关，任何制度上的改变都只是一个治标不治本的方案。

（二）行政权在我国缺少有效的监督

我国行政权在实践中是高于立法和司法权的，而且缺少切实有效的监督机制，主要是行政权内部的监督，外部监督都遇到不小的阻力，不能达到应有的监督效果。而正由于行政权力过大，行政权对于司法权的干预是轻而易举的，最终行政权还是能够对行政诉讼进行干预。

（三）集中管辖未触及问题根本

集中管辖只是看到行政权干预司法权后采用交叉管辖提高审级的方式来解决问题，但是实际上并没有设计司法权独立于行政权的根本制度，只是一个停留在表面的解决方案。

四、解决方案

（一）设立行政法院

大陆法系许多国家都有专门的行政法院，行政法院的法官只是审理行政案件，而且一经任命不得罢免，并且给予较高的福利工资待遇，让行政法院独立于行政机关，使得审判能够中立、公平、公正。我国应该学习这种制度，专门设立行政法院，在行政法院的设置上可以采用现行法院一样的方式，在全国各地省、市、县设置，并且完全独立于行政机关。

（二）行政法院人事管理

行政法院的人事任命管理都应该由最高院进行统一的管理，可以从现有的普通法院中任命，或者通过考试从社会中选拔，无论什么样的方式，都不能让行政权力涉及法院人才的任命。而且，行政法院的法官上任后，不得罢免，法官不仅不受到来自行政权力的干预，而且也不受到法院内部的干预，法官本身就应该是独立的。

（三）行政法院财力的管理

行政法院的财政独立于行政机关，由行政法院系统来统一掌控和调配自己的经费，而且法官应该享受高于社会一般水平且处于较高水平的待遇。这样丰厚的待遇在留住优秀人才的同时，也能让法官不会因为经济问题而模糊自身中立的位置。行政权无法从财力和人事上去影响法院，则行政法院就彻底脱离了行政权的掌控，这样行政法院就可以彻底独立于行政权，从而使得行政权难以干预司法权。

五、结论

异地管辖、交叉管辖、集中管辖等制度，是我国为了改变行政权对司法权过多的不利干预而对于管辖制度的修正，只是这种改变还是停留在表面的调整上，没有触及最根本、最根源的问题。为了彻底改变这个问题，笔者提出设立专门的行政法院，让行政法院完全独立于行政机关，期待能从根源上彻底解决问题。

[注释]

①中华人民共和国国家统计局官网，http：//data.stats.gov.cn/search.htm？s=行政案件.

[参考文献]

[1]欧阳福生.从集中管辖到行政法院-论行政机关干预行政审判的规制[C].全国法院第25届学术讨论会获奖论文集：公正司法与行政法实施问题研究（下册），2013.

[2]章志远.行政案件相对集中管辖制度之省思[J].法治研究，2013（10）.

[3]叶赞平，刘家库.行政诉讼集中管辖制度的实证研究[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2011（3）.

[4]郭修江.行政诉讼集中管辖问题研究一<关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知>的理解与实践[J].法律造用，2014（5）.

[5]李洪雷.中国行政诉讼制度发展的新路向[J].行政法学研究，2013（1）.