网络舆情的生态治理与政府职责

唐惠敏 范和生

摘 要： 网络舆情在彰显公民政治态度，保障公众舆论话语权的同时，也导致了情绪舆论、负向舆论以及虚假舆论的滋生和蔓延。将网络舆情冲突控制在政治秩序范围内，防止公共舆论对政府权威的销蚀，是构建网络舆情生态的关键性议题。基于社会稳定大局的考量，要转变政府网络治理理念，以达到网络舆情风险控制与政府治理能力提升的双重目标。改善网络舆论生态，政府既要充分保障网民网络舆论自由的权利，又要适度干预网络突发舆情，以规范网络生态秩序。同时，在立法保障、制度设计、技术治理、文化建设等方面加强网络舆情的生态治理，探索构建以“政府主导为前提，法律规范为基础，行政监管为依托，行业自律为保障，技术支持为辅助，公众监督为补充”的多元主体合作模式。

关键词： 网络舆情；生态治理；舆论自由；适度干预；政府职责

一、网络舆情：政府治理不可小觑的领域

习近平总书记在党的新闻舆论工作座谈会上发表重要讲话时，提出新闻舆论工作是“治国理政、定国安邦的大事”。舆情是广大公民对社会事件、群体现象以及公共事务管理者所持有的基本认知、主观看法、客观评价以及现实态度的总和，是对政府施政和决策行为能够形成重大影响的民意集合[1]。而网络舆情是公民在网络空间领域内对特定公共事项所表达出的社会政治态度、观点和信念。当前，社会生活网络化、日常生活政治化特征凸显，网络意识形态也随之呈现“生活化”和“政治化”特质。当下中国正处于社会经济体制转轨的关键时期，基层社会矛盾凸显，利益群体间摩擦不断增加，而整个社会缺乏有效的利益表达路径，公民“话语权”得不到充分保障。而互联网技术的蓬勃发展，使得个体在“脱域”空间中自由流动与平等交换，并逐步形塑“网络社会”的现实性状态，极大地壮大了民间舆论场，改变了传统舆论场的格局。縱观整个网络舆论场，官方与民间的博弈仍在持续，与此同时，网络舆论场中的混乱现象也引发了官方的持续介入，并引发了整个网络舆论格局的再度调整。因此，网络社会力量的崛起，彰显了公民参政议政的优势，有效地弥补了公权力不及和不足之处，对促进我国民主社会的建设和提升国家治理能力现代化具有不容忽视的进步意义。

网络舆论作为新时期民众利益诉求表达的公共平台，业已成为政府倾听和捕获真正民意、判断和评价政策实施效果的重要渠道。由于互联网独特的开放性、匿名性与流动性特征，使得普通民众乐于参与网络互动与信息沟通，并逐步形成公民话语权实现的民间舆论场。“数字经济之父”唐·泰普斯科特在《数字化成长：网络时代的崛起》中指出，“在过去咨询垄断的权威时代里，人们无法找到真相，只要掌握及控制咨询就可以轻易欺骗他们。但是，在网络世界里，一切都会透明化，极权和欺骗将不容易存在”[2]。然而，网络空间充斥各种谣言、谩骂、欺诈、暴力和色情等违法内容，造成信息失真和舆论失范，特别是一些负面舆论，过度放大社会不满情绪，加剧社会裂痕，消解社会凝聚力，甚至诱发整个社会的信任危机。与此同时，大部分网民缺乏对网络信息的甄别能力，往往被少数权势者或不法分子所操纵，渲染有害社会稳定的消极言论，进一步加剧公民话语权的失衡。因此，实现“四个全面”战略布局必须将网络社会纳入有效的社会协同治理体系之中，不断提升政府治理能力现代化水平，有效发挥网络舆情的正面效应。

二、网络舆情生态治理的关键议题

据《中国互联网络发展状况统计报告（2016）》的数据显示，2015年底我国网民净增3951万人，规模已达6.88亿①。不可否认的是，网络科技革命正悄然改变着我国民众的生活与生产方式。互联网发展的“狂飙突进”所形成的“网络舆论场”在推进民主法治进程、倒逼社会制度创新以及加强社会监督等方面，发挥了不可替代的正向效应。但同时，网络舆论由于缺乏立法规范和科学引导，网络舆论生态也面临着诸多新问题、新情况和新挑战，网络舆论治理成为社会治理的关键领域。

1.网络舆论场官方话语与民间意见博弈的非理性倾向

网络舆论场的成长，极大地壮大了民间舆论场，并逐步塑造新的舆论场格局，极大削弱了传统媒体在整个舆论场发挥的主导作用。尼葛洛庞帝认为，“网络真正的价值越来越和信息无关，而和社区相关……而且正创造着一个崭新的、全球性的社会结构”[3]。而多元社会结构的不断变迁和持续变动，催生了日新月异的网络舆情环境。网络舆论场将是近7亿网民利益表达的重要载体，“直接成为民主政治的场域，成为公民参与政治的运行手段，以全新的作用方式改变着公民政治参与的理念”[4]。网民的意见能为中央和地方政府决策提供强力支持，既有利于各级政府及时收集民意以制定相应政策，做到执政为民，又有利于对地方政府行政行为构成强有力的监督，确保依法行政。但是，应当看到由于网络舆论场缺乏有效立法规范和政府监管，不法分子和一些别有用心的人利用网络信息不对称的弊端，妄图混淆视听，煽动网民的不满情绪，制造社会不稳定性因素，以此来对抗政府，谋求自身的非法利益。网络舆论场中的政府与民间博弈，并非传统“政治力量的延续和呈现”[5]，互联网利益主体复杂，不同网络行动者对政府的认知和与政府关系的想象具有多元性和模糊性。在网络突发公共事件中政府往往被渲染为群体性抗争事件的“靶子”，而由于民众社会心理的失衡与错位、执政者政治风险意识和舆论处置技能的薄弱，最终导致官方话语与民间意见的“互动”更偏向非理性的“博弈”与消极的政府回应。网络舆论场对政府执政提出新的挑战，对政府来说，网络舆情治理的关键环节在于把握机会，主动积极地适应“网民力量持续壮大、社会利益结构深度解构”的“新常态”，使网民作为一个群体整体有序参与到中国社会的深刻变革与利益格局的深度博弈中，一味地消极对待与放任自流只会引发新的政府信任危机。

2.网络舆情甄别能力的弱化与政府监管的缺失

网络空间俨然成为彰显社会主义民主与自由的策源地，正深刻地改变着现有舆论权力的基本格局，并释放出巨大的传播影响力。事实上，我国网络社会存在多重力量的博弈，存在不同的舆论场域。新华社南振中先生率先提出“两个舆论场”的看法，指出我国网络处在官方舆论和民间舆论不断博弈和动态平衡的状态。[6]在这之后，刘九洲[7]、童兵[8]等学者又提出了“三个舆论场”的主张，认为我国实际存在一个由政府舆论场、媒体舆论场和民众舆论场构成的复合型多主体舆论场域。在后媒体时代，网络舆情的甄别是网络舆情分析与研判的关键环节。对网络舆情的科学甄别不可避免地成为我国网络舆情治理的重要发力点。倘若政府对通过技术监测和收集到的网络舆情信息嗤之以鼻，网络舆情危机的处理机制和应对策略就缺乏坚实基础与科学依据。当网络空间场域中不同群体的话语表达与权益争论激发起口角、谩骂、对立与争斗，网络舆情的发展态势就难以判断，甚至会延伸至现实空间中的各类集体行动。如果矛盾进一步激化，得不到及时有效的控制，极易在短时间内酝酿成群体性事件，最终必然会削减政府的权威性和公信力。[9]网络舆情甄别能力的弱化一定程度上扩大了网络舆情危机的蔓延空间。事实证明，离开了网络舆情的常态化监测，就无法把握网络舆情演化的深层次规律。离开了危机舆情的动态监管，就无法有效化解危机舆情的风险。因此，政府应当树立善治理念，强化网络治理的基础，规范网络生态秩序，进而将网络空间塑造成民情甄别、共识凝聚和信任构建的舆论场域。

3.网络立法滞后与实践漏洞的双重困境

正如埃瑟·戴森所言，“数字化世界是一片崭新的疆土，可以释放出难以形容的生产能量，但它也可以成为恐怖主义者和江湖巨骗的工具，或是弥天大谎和恶意中伤的大本营”[10]。网络建构了新的社会形态，在催生新的社会结构的同时，“网络化逻辑的扩散实质性地改变了生产、经验、权力与文化过程中的操作和结果”[11]。网络已彻底削弱了中国传统社会的生活与生产方式，有力地促进我国现代文明的进步和人民生活质量的提升。然而，互联网在建立伊始就不可避免地带有双刃剑的烙印，迫切要求执政者制定和完善专门的法律法规来监督、制约和调整网络社会的失范行为。而网络社会具有的虚幻性、匿名性、开放性和互动性等特点，导致网络欺诈、谣言、诽谤、人肉搜索、病毒攻击等网络越轨行为在种类和数量上呈逐年上升趋势，已严重侵蚀了利益相关者的个人权利，威胁网络社会安全。虽然早在1994年我国就颁布施行了由国务院制订的《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》，并不断制订和颁布了数十部网络行政法规、司法解释与部门规章，“初步构建起相对完整的网络立法框架” [12]。但是，仍然存在网络立法滞后、执法实践漏洞的双重困境。主要表现为：立法观念与进程落后于网络技术与违法犯罪行为的更新步伐；网络法典的规范性、义务性条款过多，缺乏个人权利保障的禁止性规定；高层次、系统化的网络法规相对欠缺，且部分法规的可操作性标准相当模糊；部门间的执法权限不明确，存在“多头介入”与“管理有漏”的尴尬处境。整体而言，我国网络立法的基本框架已基本确定，具备对网络违法犯罪行为的基本管控能力，但需要进一步改进现有法规的层级，延伸法律监督的触角，厘清执法部门的法定权限，增强法律法规的可操作性。

4.网络舆情的源头治理与末端治理的脱节与失衡

政治学家戴维·奥斯本和特德·盖布勒认为，政府最有效的危机管理职责是事前预防，而不是事后治疗。政府管理的主要目的就是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”[13]。而网络舆情的发展与演化遵循着一定的内在规律。以网络突发舆情事件为例，必然经历“孕育——爆发——集聚——激化——升华——消减——转化”的周期性过程。因此，缺乏对网络舆情应对处置机制的顶层设计和通盘考虑，难以有效遏制网络舆情演变为恶性网络舆情危机和突发性群体性事件。传统社会的管理方式倾向于严苛法规的紧急处置效应，注重对危机事件的末端治理，而忽视源头治理。网络舆情治理的根本之路是法治，而要实现网络空间法治化，源头治理必然是关键性环节。强化源头治理，重点是落实主体责任。因而，在网络舆情孕育、演化和发展的各个阶段，应当形成“政府主导、社会协同、行业推进和个人参与”的多主体协同共治的网络舆情监管体系。仔细审视网络舆情危机，其根源并不仅仅在于法律法规的缺失和监管体系的漏洞，忽视民众话语权的保护、漠视民众利益的合法表达，也是网络负面舆情爆发的主要原因。政府应当及时甄别网民利益诉求的真实性，及时有效地为民排忧解难，以免不满情绪堆积爆发。同时，积极引导网民通过合法、正当的渠道表达自己的合理诉求，压缩谣言滋生的空间，妥善处置网络负面舆情，从源头遏制负面网络舆情的发生。总之，政府在突发事件网络舆情监控过程中始终要树立源头治理和动态管理的理念，不能只解决表面的舆情问题，要善于把握网络舆情的传播与演化规律，透视舆情背后社会治理领域存在的深层次矛盾和困难，挖掘网络舆情治理的有效之策。

三、保障自由与适度干预：网络舆情治理的政府职责

习近平总书记在全国党的新闻舆论工作座谈会上，反复强调新时期应“坚持正确方向创新方法手段，提高新闻舆论传播力引导力”，因而，规范网络空间行为，坚持正确舆论导向，成为国家社会治理的关键举措。网络空间扭转了传统社会话语权被垄断的现实，民众在网络空间享有高度的自由權利。而网络舆情的治理离开国家公权力的有效干预，任其自由发展，必然会导致网络空间秩序走向混乱局面。著名法学教授凯斯·桑斯坦指出，“政府介入并提供一个多元的传媒环境是具有合法性和必要性的”[14]。因而，“政府和立法者有责任保护、监督和指导网络舆情朝着更利于公共利益与社会利益的方向发展”[15]。正如前文所述，当下我国网络舆情的生态治理并不乐观，政府必须担当起保障民众网络舆论自由和适度干预网络治理的重要职责。

1.网络舆论自由权的法理支撑与立法规制

著名法学家阿尔弗雷德·汤普森·丹宁提出“法律下的自由”的法律原理。他指出，自由是“每一个守法公民在合法的时候不受任何其他人干涉，想其所愿想，说其所愿说，去其所愿去”[16]。网络舆论自由是传统言论自由在权利空间领域的延伸。就言论自由的要素而言，网络舆论自由拥有言论自由全部的价值属性和本质特征。美国学者凯斯·R·孙斯坦指出，“一个运转良好的自由表达制度应该是这样一种制度，人们面对着跟自己的想法相竞争的想法，以至于他们能够对自己的观点进行检验，并且理解其他观点，即使这些观点他们并不赞同”[17]。网络舆论自由权的实现是现代民主法治国家顶层设计和制度安排的必然选择。我国宪法第35条明确规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”{2}。这是我国保护网络舆论自由权立法的法理基础和权威依据，不仅有助于削弱封建专制统治下精英阶层与生俱来的话语优先权，而且从侧面拓展了国家权力运行的监督和制约体系，彰显了社会主义国家人权保障的政治态度。当前，我国仍不存在专门性的法律条文或司法解释对宪法赋予的言论自由权的基本范畴、权限边界、制度保障等问题作出明确而具体的规定，且“现有涉及网络言论的相关立法，偏重于网络管理和网络信息安全，对网络舆论权利加以法律保障的条款相当有限，只零星地见诸于网络监管的行业性法规之中”[18]。从我国公权力对网络舆论干预程度以及网民舆论监督能力薄弱和成效甚微的现实情况，即可窥见一斑。从世界各国网络舆论权的保护现状来看，尚不存在网络舆论自由权立法规制的统一性框架和一般性原则。比如美国倾向于行业性立法加强网络舆论权的保护，德国选择对网络舆论的保护进行专门性立法，而英国则采取立法管制和行业自律相结合的方式。应当明确的是，网络舆论超越了传统言论的表达方式，网络舆论自由权已然成为我国公民的基本权利之一。加强网络舆论权保障的立法建设，已成为我国依法治网的重要举措。

然而，网络舆论自由权利也应当有所限制。任何权力缺乏监督就存在被滥用的风险，进而对现实社会的秩序和规范构成严重的威胁。网络本身的“分散权力、全球化、追求和谐、以及赋予权力”[19]的特点，使得网络舆情的治理更富有挑战性。而“法律作为社会治理的手段，应该是维护社会秩序和实现社会和谐的工具。其规范功能，以及社会功能中的社会公共管理职能都应当受到特别重视”[20]。因此，通过立法，规范网络舆论行为，将有害社会稳定良性运行的网络舆情控制在合理的范围内，是实现网络舆论自由权的保障。英国哲学家约翰·洛克早就指出：“法律的目的不是废除或者限制自由，而是保护和扩大自由。”[21]当下，我国网络舆论自由的管控相对欠缺，网络舆论霸权主导负面新闻事件、境外敌对分子的网络策反、民族分裂者的网络暴力，以及非法分子肆意批评政府和攻击司法机关等已经成为我国网络舆情治理的当务之急。目前学术界和政府已形成对网络舆论治理的统一认识，即遵照宪法精神，充分保障我国公民网络言论自由权利的同时，依法防控和遏制危及国家安全和社会稳定的违法网络言论行为。实践证明，网络舆论的善治就是要合理设定网络言论自由和公权力介入的平衡机制，网络言论自由的保障和公权力的有效介入，二者不可偏废。[22]我国现行法律体系中对于言论自由权的限定性条款同样适用于网络舆论自由权的监督和制约。我国宪法第51条明确表示：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法的自由和权利。”{3}《民法通则》第101条和《刑法》第246条等部门法都有对言论自由禁止性行为的具体规定。《公民及政治权利国际盟约》第19条甚至明确规定了言论自由权的特殊义务和责任：“（1）尊重他人权利或名誉；（2）保障国家安全或公共秩序，或公共健康或社会道德。”{4}遗憾的是，我国现行法律体系中对网络言论自由权的授权性和限制性条款相当分散，尚未有系统化的法律可循。

2.政府适度干预网络舆情的边界与模式

亨廷顿认为：“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而不自由，但不能有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才谈得上限制权威”[23]。事实上，公共舆论权力在网络空间的极度扩张和肆意延伸，不仅无助于网络民主权利的实现，甚至会破坏民主程序，消解法治作为公民基本权利保障的意识。网络舆论的角色偏离，势必会干扰公共事务制度化和规范化的进程。政府对网络舆情的干预，就是要把网络公共舆论的潜在性利益冲突控制在政治秩序稳定的合理范围内，防止网络舆情演化为群体性对抗事件。因此，网络舆情的政府干预不仅是必要的，也是必需的。舆论自由的保障与政府的干预二者是矛盾与统一的关系，其中保障舆论自由是目的，政府干预是达到保障目的的手段。从舆情学的角度来说，网络舆情适度干预是指政府在法律的授权下，以国家强制力为保障，对违背公序良俗原则、危及国家政权和社会稳定的网络舆论表达行为进行监督、管理和约束的行为。其目标是维护和确保舆论秩序的形成和延续，以实现网络社会良性运行和协调发展。但政府干预又必须是适度的，政府干预的限度，即政府权力的边界，是探讨政府“所能合法施用于个人的权利性质和限度”[24]。政府对网络舆论适度干预的边界应当具备合理性和合法性的两大原则。

合理性原则暗涵两层意思：一是政府干预网络舆情是以承认和保护公民舆论自由权为前提。倘若公民基本的网络舆论权都无法享有，自然也就不存在危害现实社会秩序的网络强权力量。那么，设立政府网络干预权的边限也就毫无意义；二是网络舆情适度干预的合理性标准是治理的有效性，也即公权力介入网络舆论的治理应当区分“应管的”和“应放的”，以避免公权力对网络空间的过度干预和无所作为，防止“一管就死”和“一放就乱”的尴尬局面[25]。合法性原则也包含两个方面的內容：一是政府对公共舆论的干预是通过法律加以界定的；二是政府的任何干预行为都应当以法律准绳为前提。[26]任何以权代法或者超越法律规定界限进行的政府干预行为，都违背了政府干预与舆论自由二者间既对立又统一的逻辑关系。现代民主国家构筑舆论自由边界的价值标准都应当遵循法治精神。践踏法律的权威性就丧失了政府干预的合理性基础，也就无法在有序的社会秩序内实现网络舆情治理的善治目标。

我国学者就政府对网络舆情的干预模式的研究尚处在探索阶段，这是我国网络舆情治理的崭新课题。目前，对政府网络舆情干预模式的研究主要有两种代表性的观点。第一种是按政府干预手段的形态，划分为强制性和非强制性两种干预模式。其中，强制性干预模式是指通过诸如反煽动叛乱法、信息安全法、谣言处理条例、色情管制法、诽谤罪法等法律法规对网络负面舆情进行动态监视、强制管理和行政约束。非强制性干预模式则是指政府利用自身的政治、信息、人力、物力和技术等诸多优势，按照政权统治和社会稳定的需要，影响媒体议程和舆论导向。主要手段包括新闻审查制、微博问政、新闻发言人制度、政府信息公开制度等等。第二种是按政府干预方式的能动性，划分为主动式和被动式两种干预模式。在主动式干预模式中，政府主动收集和研判网络舆情信息，充分发挥内部监督和运行机制的功能，掌控网络舆情的演变和发展趋势，坦诚接受民众的监督，有效引导网络舆论导向，并及时地反馈监测结果，通过政府权威平台发布网络舆情的发展动向和处理结果。而在被动式干预模式中，政府丧失了网络舆情的主导权，被动地启动舆情的管控和介入程序，并在强大的民意压力下触发政策调整议程，落实倾向民意的处理办法，以平息事态。以上两种模式的划分，只是为做学理分析而进行类型化处理。网络舆情的生态治理，是一项系统而又复杂的工程，也是检验政府应对网络突发公共舆论事件能力的试金石。在实际工作中，政府对网络舆情的干预往往是多举齐下，有的放矢。笔者试图以干预主体为思考线索，认为改善网络舆论生态，需要加快构建以“政府主导为前提，法律规范为基础，行政监管为依托，行业自律为保障，技术支持为辅助，公众监督为补充”的网络舆情治理的多元主体合作模式。如是，电子政府、网络组织、媒体行业、社会民众四者才能形成网络舆情治理的共同体意识，承担起网络社会治理的历史使命。需要指出的是，由于我国网络社会先天发育不足，加之市场制度不完善，协同合作的文化土壤缺乏，该合作治理模式能否在现实生活中发挥有效作用，还需要实践的检验。

3.政府网络舆论生态治理路径选择

政府在网络舆论治理中承担着主体责任，表现为既要保障宪法赋予公民的网络舆论自由权利，又要采取适度干预措施，以规范网络生态秩序的平稳运行。借鉴国外网络舆情治理的先进经验，并结合我国当下网络舆情发展的新特点和新趋势，需要在立法保障、制度设计、技术治理、行业自律、文化建设等方面实现政府由“管网”向“治网”的角色转变。

（1）立法保障：弥补政府网络立法缺陷的不足

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规”{5}。前文已述，我国现行宪法明确规定保障公民言论自由权利不受侵犯，但对网络言论自由权的立法保障存在严重缺陷。无论是英美等普通法系，还是德、法等欧洲大陆法系国家都认为，“言论的多元化是民主社会的根本，要求言论自由不仅应该保护主流意见和观点，更应该保护少数的、边缘的和非正统的意见”[27]。因此，将网络言论自由纳入言论自由的宪法保护范畴，并在部门法和单行法的立法规制中赋予网络言论的权利属性和民主价值，就显得尤为重要。同时，我国有关网络言论自由和舆情监管的部门法、单行法，或缺乏具体的明文规定，或条款的操作性不足，或权利与义务不对称。因此，我国政府应当在规范网络舆论的立法建设中弥补现有法律法规体系的不足之处：既要适度弱化网络立法的处罚性措施，加强激励性规范的制度设计，又要规范法律条文的规范化设置，增强法律法规的可操作性；既要彰显公民的网络舆论权，平衡政府、网络组织、媒体行业、新闻工作者、个人的网络舆情责任，又要厘清不同行政部门的权力与责任边限，防止执法重叠，堵住执法漏洞等现象。

（2）制度设计：探索合作式网络舆情治理模式

政府的网络治理是政府必须担当起的重要职责。网络舆情生态治理的最终目标是实现政府网络治理的“善治”，而“善治”的本质特征是“公民、社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理”[28]。网络舆情的合作治理以政府部门和非政府部门（包括私营部门、第三部门或公民）的自我规范（自律）和制度约束（他律）为基础，强调网络治理主体间的彼此合作和权利共享，以达到网络舆论治理的善治目标。作为网络舆论的自律主体，网民、新闻工作者、自媒体组织应当在充分行使网络舆论自由权的同时，承担网络舆论治理的应尽义务。由于网络社会的“匿名性”“虚拟性”“面具化”等特性，无论是现实的或虚拟的政府，仅仅依靠公权力的强制干预，无法对网络舆论的犯罪及异化现象进行有效的制约和规范。因此，网络舆情的善治更多地应当依靠网民、自媒体、网络社群组织等利益主体的自律行为，进而逐步建立以自律为核心、刚柔并济的网络道德系统。作为网络治理的他律力量，政府的职责主要是通过法律授权的方式，“在行政许可、行业监管、注册登记、业务审查等方面制定和落实法律的相关制度”[29]，并加强技术监管，发挥社会舆论力量，拓展网民的权益表达途径，依法追究侵权责任。同时，政府与网络社群组织之间应当建立起有效的沟通和合作机制，锻造有效的舆论表达平台，引导网络话题的均衡分布，以消解政府与社群组织之间的对抗与内耗，形成多元主体合作的格局。

（3）技术治理：增强政府舆情监管能力

网络技术以某种方式重构了我们的政治和社会现实，并深入影响着人类行为。“尽管技术具有其自身的力量，但是，它不独立于政治力量和社会力量。”[30]因此，网络技术不仅是网络舆论权利形成的源起，也是治理网络舆论失范和防控网络舆情安全的有力保障。国内学者对网络舆情信息的监管主要存在“事前预防”和“事后追惩”两种模式。从实践来看，多数国家对“事前运用技术预防”持审慎态度，普遍倾向于采取“事后追惩”的模式，也即只有违法违规行为发生后并得到识别，才通过法律方式予以追究，一般不做普遍的预先审查。[31]鉴于网络舆论广泛而深刻的传播影响力，如果缺乏普遍的预先审查环节，极易导致不法分子或别有用心者利用“单边垄断”和技术“独霸”优势，大规模收集敏感数据，威胁国家网络空间安全。网络舆情的技术治理应当采取普遍过滤的预审查与人工干预的后抽查相结合的方式。当务之急是加强对信息技术产品及其供应商开展网络安全预先审查的制度设计。因此，既要建立起完善的、以技术为支撑的网络舆情信息收集、挖掘、分析与研判的数据库，为网络舆情信息的预先审查提供依据，又要构建起网络突发舆情事件的预警防控、协作组织与应急处置，及时遏制违法网络舆论的传播风险，并追究相关责任人的法律责任[32]。

（4）文化建设：提升政府柔性治理能力

美国学者理查德·斯皮内洛指出：“社会和道德方面很难跟上技术革命的迅猛发展。而像中国这样的发展中国家，在抓住信息时代机遇的同时，却并不是总能意识到和密切关注各种风险，以及为迅猛的技术进步所付出的日渐增长的社会代价。”[33]笔者前文已述，网络舆情的生态治理应当是刚柔并济。既要以立法为依据，明确网络舆论自由的权限，又要更多地借助柔性的治理方式，依靠网络伦理道德和文化建设，发挥道德教化的引导作用。尤其在网络立法欠缺的当下中国，网络伦理文化的“软”力量可以更有效地引导、规范和约束网民的不道德、不理性，乃至违法违规行为。一要充分发掘中国传统文化的道德教化作用，以优秀的传统文化理念渗透网络虚拟空间。尤其是秉持“慎独”的传统道德理念，网民、媒体行业、网络社群组织不仅要主动接受法律、制度和组织的监督，还要不断加强自律，“莫见乎隐，莫显乎微”。二要建立健全互联网文化市场体系。既要严厉查处损害国家利益，消磨干群意志和腐蚀人民灵魂的负面舆情信息，又要努力构建以法律法规为基础、诚实信用为原则、市场监管为保障、行业自律为补充的网络文化市场支撑体系，以弥补市场自身配置的不足。三要推進服务型“虚拟政府”建设，推动政务公开，增强政府执法透明度。同时，凝聚重点新闻网站、政务信息网站和各类文化和商业主流媒体的共识，加强网络主流文化价值宣传。

四、余论

网络舆情的生态治理，是一项系统工程，也是一个不断探索、反复实践、持续改进的动态过程。网络舆情的治理俨然已成为我国网络社会治理的关键领域。网络舆情治理的核心问题是政府角色。作为网络舆情治理的主要责任者，政府既要充分保障网民网络舆论自由的权利，又要适度干预网络突发舆情，以规范网络生态秩序。

为实现政府网络舆情治理角色的“善治”转变，应努力学习国外网络舆情治理的先进经验，并结合我国网络舆情发展的新特点和新趋势，探索和实践我国网络舆情治理的善治途径。同时，加强网络舆情治理的立法进程，合理界定网络利益主体的权利与义务，提升网络舆情防控的技术治理能力，并强化网络行业的自律与监督机制，运用道德、伦理对网民、新闻工作者和社群组织的网络行为进行引导和规劝。同时，改善网络舆论生态，应当加快构建以“政府主导为前提，法律规范为基础，行政监管为依托，行业自律为保障，技术支持为辅助，公众监督为补充”的网络舆情治理的多元主体合作模式。

注释：

① 中国互联网信息中心CNNIC发布的第37次《中国互联网络发展状况统计报告》，2016年1月22日。

{2} 《中国人民共和国宪法》，北京：中国法制出版社，2012年，第22页。

{3} 《中国人民共和国宪法》，北京：中国法制出版社，2012年，第31页。

{4} 联合国大会1966年12月16日第2200A（XXI）号决议《公民及政治权利国际盟约》（第13条）。

{5} 参见2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

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