中国特色国家治理体系现代化的特征及路径探讨

顾爱华 吴子靖

摘 要： 推进国家治理体系和治理能力现代化，是党的十八届三中全会提出的全面深化改革的重要目标和任务。探讨国家治理体系现代化的基本内涵、特点、前提条件和路径安排等关键性问题，有助于深刻理解当前国家治理体系现代化的中国实践和语境。中国特色的国家治理体系现代化具有明显的民族性、历史性和自主性，其特征表现为国家治理价值观念的重构、权力中心的位移和治理模式的转变。用凝聚社会合作共识突破原有社会领域管理的路径依赖，释放社会活力，为人民群众提供更多的发展机会和空间；用制度设计安排塑造社会发展趋向，提高政府公共管理能力和水平，满足人民群众不断增长的公共服务需求；用制度操作规范政府的社会管理行为，形成有法、有德、有序的国家治理体系。

关键词： 国家治理体系；现代化；制度创新；政治结构

一、国家治理体系现代化的内涵剖析

现代化（Modernization）一词是对社会形态变迁进程的一种描述。现代化进程演变的基本特点是所涉及的社会体系以及结构要素具有广泛性，这就使得现代化概念具有了普遍性意义的内涵，从而导致人们对现代化的理解近于模式化和趋同化，即把现代化进程等同于时间流变的线性发展过程。普遍性认知所造成的结果是忽视后续发展国家现代化进程的特殊阵痛，将其现代化过程描述为对先进国家的“模仿”过程，这是一种极其不负責任的概念模糊处理方式。其实每个国家都有治理现代化的任务，但是，各个国家因其国情差异所选择的实现国家治理体系现代化的路径各有不同。为此，国家治理体系现代化的内涵不仅包含普遍化的含义，还包含特定国家、特定历史、特定主体的内容，在中国就体现为中国特色的国家治理体系。

1.国家治理体系现代化的民族性内涵

民族性是国家治理体系现代化的首要特点。民族国家是当今人类社会的主要组织形式，作为独立自主的政治实体以政治共同体的方式存在。该政治共同体具有区别于其他人类组织形式的显著特点，其区分的手段就是政治共同体的主要特质，即共同体的成员基于共同的传统、历史、文化和语言等，在一定的地域范围内形成的彼此相互认同的价值体系。在共通价值体系的引导下，形成独特的国家治理思维、治理经验和工具选择。在此意义上讲，国家治理体系现代化是民族国家概念的外延部分，即应该以民族国家作为核心概念来探讨国家治理体系现代化的内涵，抛开民族国家的核心概念来谈国家治理体系现代化内涵是一种概念的泛化。在推进国家治理体系现代化的进程中放弃民族特质，寻求普遍化意义的现代化概念同样是一种非理性的判断。在推进国家治理体系现代化的进程中，应该将民族国家的核心概念渗透其中，使其推进过程能够体现后续发展国家的特殊性意义。民族国家作为推进国家治理体系现代化的直接承载政治实体，其个性特质所形成的独特治理逻辑，应该成为国家治理体系现代化的内容构成，由此形成国家治理体系的国别特色，即民族国家特色。

2.国家治理体系现代化的历史性内涵

特定的历史发展阶段是国家治理体系现代化的事实基础。民族国家的历史流变过程构成国家治理体系现代化的经验来源，作为政治实体的民族国家在国家治理过程中，形成自身的治理逻辑、治理方法和治理技术。国家治理体系现代化需要借助历史经验的指导作用，来提供更加合乎民族国家需要的价值体系和行为准则，基于特定历史阶段的治理经验与共同的情感认同相互结合，能够为推进国家治理体系现代化提供合理性解释。从历史的维度界定国家治理体系现代化内涵，有利于促进国家治理体系现代化达到历史与逻辑的双重统一，既传承本国优秀的民族文化和社会管理传统，又形成现阶段本国的国家治理特色和社会制度优势。以历史脉络作为事实基础的国家治理体系现代化内涵是一种线性的描述方式，①其基本特点是以时间发生逻辑作为基本的坐标参照，纵贯连续的时间节点标注国家治理体系现代化发展进程的各个阶段，时间的即时性检验标准，验证国家治理体系现代化进程的实质成效，通过纵向对比的方法沉淀卓有成效的治理经验、治理技术和工具选择，时间作为时空之中永恒的概念记录着居于其中的一切，并且永远不能够进行假设。由此可见，从国家治理体系现代化历史性的角度考察，每个国家的治理现代化都会打上本国历史的烙印，形成自己国家的民族特色，所以，中国的国家治理一定是具有中国特色的国家治理。同时，历史也告诉我们，国家治理体系现代化的过程要遵守历史的进化规律，要利用事物发生的逻辑衍生条件，尊重起到支配力量的理性基础，把推进国家治理体系现代化建立在本国历史事实的基础之上，否则，脱离本国实际就会重蹈照抄照搬的覆辙，付出巨大的社会成本。

3.国家治理体系现代化的自主性内涵

国家治理体系现代化的自主性内涵源于中国社会独特的治理结构，中国社会独特的治理要求决定了中国政治结构组成的特殊性。处理政治结构最主要的问题就是对人民和物质的管理，②政治结构的质量和效能在某种程度上决定了国家治理体系现代化的进程。中国政府在推进国家治理体系现代化的进程中，一定要立足于自身的社会基础，充分利用政治结构的特质，构建自身的国家治理体系安排，积累国家治理经验、选择适当的治理方法与工具，最终形成国家治理体系现代化概念的自主性解释。所谓的国家治理体系现代化的自主性解释，就是立足于中国国家治理的逻辑基础，从治理质量与治理效能两个基本层次考量国家治理体系现代化的合理性，在合理性的基础上通过制度的定型化作用巩固其自主性内涵。国家治理体系现代化的独特内涵还来源于中国国家治理体系独特的层级结构。国家治理体系现代化的设计与安排的合理程度，取决于现阶段对中国社会结构情况的清晰认识与合理把握。中国社会结构正在经历着有史以来最为深刻的变迁过程，社会结构由原来的整齐划一状态变为现今的复杂多元状态。在状态转变的过程中，国家治理体系现代化具有区别于一般性概念的特殊内涵，特殊内涵的基础来源就是内在结构裂变过程包含着中国特色的内容。中国特色的内容是相对于西方社会的现代化概念来讲的，工业化社会之后所带来的现代化的一般性概念是一种进化的思想，进化思想的核心内涵就是进步。但是，中国国家治理体系现代化不仅仅是进步的要求，它更为关注的是对于事物功能的合理整合，所以，推进国家治理体系现代化一定要深刻把握中国的社会结构。国家治理体系现代化的自主性概念包含了现代化知识的可能性影响因素，每一个影响因素不仅是国家治理体系现代化的可能性指标，同时也是推进国家治理体系现代化的潜在动力。

二、国家治理体系现代化的特征描述

1.意识结构的转变：更加关注法律意识

推进国家治理体系现代化的重要特征就是意识结构的重大转变和价值重构。意识结构形成的基础是特定的历史传统及社会文化，通过与之相适应的价值情感认同相互配合，最终通过特定规约的形式而定型，构成意识结构的主要方面，具有塑造社會的功能，具体表现为对社会发展方向的引导作用。但是，值得注意的是意识结构的主要方面并不是始终居于不可动摇的地位。随着社会变迁，事务复杂程度加剧，人们的社会认知不断改变，以往的“知识”不足以清晰认识事物的全貌，迫于所处新环境的压力，要对以前的“方法论”概况，进行严格地审视与反思。居于意识结构主体的地位开始发生转变，转变的方向以及程度取决于既定方法的成效。中国社会转型时期的主要特点决定了意识结构矛盾的主要方面，即传统要求与现代需求之间的相互冲突关系。传统总是具有僵硬和正规的特点，③国家治理体系的建立是基于道义层面的传统要求，而道义层面的传统要求是一种原则性指导，无法提供清晰的方案设计，况且构成传统要求的内容要素并不一定能够做到逻辑自洽。在国家治理体系之中，传统要求具有道德色彩浓重的特点，道德要求作为社会运行规则的高限，具有强大的心理威慑作用以及行为塑造功能。但是，当面对现代需求的时候，传统要求并不一定都能够发挥其应有的正向作用，自身存在的不合时宜的负面功能往往无孔不入。因此，国家治理体系现代化进程中所面临的棘手问题是：在传统要求与现代需求之间只能形成脆弱的平衡关系，甚至有时候脆弱的平衡关系都无法维系，打破平衡的混乱局面也难于平复，转型时期的“混乱形态”就是出于此因。所以，在由传统向现代转变过程中，必须从对传统的尊重转变为关注法律意识，把法律意识所形成的规则性要求和公度性尺度作为衡量人们行为的标准。用法律把国家治理的基本内容形成制度安排和规则体系，④让公民养成敬法则、守法则、遵法则的工作习惯和生活方式，实现人们由受限于广泛无度的道义要求转向自觉遵守规则的法律要求，把法治作为实现国家治理体系现代化的核心理念和重要途径。

2.权力中心的转变：发生权力位移

权力中心是推进国家治理体系现代化的“生命线”。在推进国家治理体系现代化过程中，国家权力中心会发生一定程度的位移，发生位移的方向是权力中心逐步向下延伸。国家权力中心发生位移的原因，是政治制度与经济发展之间的关系转变。这种关系转变主要经历了三个历史阶段：第一阶段，是政治制度设计居于国家治理体系格局中的主要地位。经济发展要以政治制度设计安排作为主要依据，并受政治领域的保护才能够得以运行。此种安排的主要意图是利用政治制度设计的突出优势，带动起初薄弱的经济基础逐步走向正常的轨道，使其能够促成经济发展的常态化；第二阶段，是经济社会发展成为国家治理体系的首要目标。政治制度设计作为经济发展的参考变量，使经济发展成为社会关注的首要问题，一切政治制度设计安排都应该为经济社会发展服务，国家治理体系格局随之发生相应程度的改变；第三阶段，是经济社会发展与政治制度设计协调发展的国家治理体系格局。经济社会发展与政治制度创新具有同等程度的目标，并且二者在相互配合的过程中寻求稳定的平衡。在不同的发展阶段，权力中心的位置会发生位移，位移的程度是从相对意义上来讲的，反映了国家治理体系格局的不断调整，在调整的过程中不断调试各个变量的权重，使国家治理体系逐步走向现代化的发展目标。权力中心位置的变化也带来权力作用效能的改变，权力中心的位移使得固有的权力结构发生变化，其权力势能相比较于原来的固有结果具有削弱作用，这样就能够为政治制度设计的创新提供机会，进一步加快国家治理体系现代化的步伐。

3.治理模式的转变：转向“混合合作制”

国家治理体系的模式由科层制治理模式转向“混合合作制”治理模式。国家治理体系在本质上是对国家治理的结构性安排和制度设计。国家治理体系结构性转变的缘由是居于权力中心的主导性力量在逐步发生改变。科层制治理模式的主导力量是居于垂直方向上的权力中心，该强制性力量的作用方向决定了国家治理的基本结构。科层制治理模式的实质是现代社会对公共事务所进行的理性选择，它以理性化的制度安排作为指导公共事务运行的基本规则。科层制治理模式的首要特点就是对公共程序的遵守，并且迫使对程序正义的遵守成为所有参与者的第一要务，该强制性力量对国家治理体系的模式选择具有决定性作用。科层制的国家治理体系模式是一种线性的发展模式，它主要依靠权力中心的强制性力量推动国家治理体系现代化活动的开展。因此所形成的国家治理体系现代化样态是层级分布，权力中心结构所形成的作用势能范围，由权力中心到权力中心外围势能是逐渐递减的，所形成的国家治理体系现代化程度由上到下逐步减弱。随着国家治理体系中主导性权力中心发生改变，社会力量就会参与到国家治理中来，并发挥其不可忽视的作用，多中心治理也会应运而生。顶层权力中心的制度设计与社会中成熟的合作机制的生成，使得国家治理体系模式由单一方向转变为多维立体的构架，最终形成混合合作制的国家治理体系模式，混合合作制的国家治理体系模式是当代政治生态演进的逻辑结果。对社会力量的尊重是现代社会发展的文明成果，也必然成为国家治理体系现代化模式选择的重要参考变量。

三、国家治理体系现代化的基础条件

1.意识基础：基本的社会合作共识

基本的社会合作共识是国家治理体系现代化的前提。专业化分工使得社会体系相互依赖程度加强，人们处于安全保障的考虑，以及自身生存发展的需要，彼此之间必须建立社会联系。其联系的主要表现方式有两种：第一，作为自然人存在的物质需要。由于每个人的专长领域不同，都需要他人为自身提供必要的生存基础，同时以自身的劳动成果作为交换条件。必要的物质需要联系在工业化时代得到了极大程度的巩固，是因为工业化时代的生产方式特点——专业化分工。专业化分工是出于对生产效率的关注，它所带来的必然结果是专业化生产水平的不断提升，对专业领域技能的精益求精使得物质需要满足程度得到提高，每个人都在努力提高自身提供交换物品的技术水平，使原始阶段个体之间关系结合的脆弱性与短暂性得到很大程度的缓解，每位个体必须参与到社会交换体系之中，只有这样才能够满足自身的生存和安全需要。社会体系中个体之间的相互依赖关系具有普遍性意义，全球化社会交换体系的形成就是其重要性的有力证明。第二，作为社会人存在的情感需要。作为社会人存在的情感需要是一种心理需求，它是相对于作为自然人存在的物质需要来讲的。情感表达是人参与社会活动自然而然流露出来的，也就是说不存在不带有情感表达的社会行动。人类社会的绝大多数行动都是出于对情感表达的需要，尤其是当在同一情感层次产生共鸣的时候，情感发出主体因被理解而心情愉悦，理性行为由于受各种因素的影响而受到限制，更多的社会行动产生是出于对情感交流的需要，情感交流的需要能够构成社会合作共识达成的心理基础，社会共识基础的达成不仅需要物质生存基础，而且需要共通的感情沟通渠道。国家治理体系现代化所需要依靠的两大基础就是作为自然人存在的物质需求，以及作为社会人存在的情感需求。对于二者需求的有效关怀是形成社会共识基础的前提条件，也是达成国家治理体系现代化的意识基础和价值观念的根本前提。

2.内容基础：稳定的政治结构组成

稳定的政治结构组成是国家治理体系现代化的内容基础。国家治理体系现代化的实质是对政治结构进行调整以及完善的活动，该活动开展的前提条件是需要稳定的政治结构组成，政治结构的稳定性取决于政治权力关系的粘合程度。⑤所謂稳定的政治结构组成，指与一成不变的政治结构设计安排相区别，是一种具有自我调整功能的政治进化产物。稳定的政治结构组成所强调的内容是其调节功能的长久性、自我更新的时效性和政治结构框架的稳定性。第一，调节功能的长久性。政治结构具有与时俱进的调节功能，主要体现为能够适应政治生态的演化进程，能够自动润滑政治结构之间的连接关系，使其能够顺利进行“调档”与“转换”，减少不必要的政治成本付出。在推进国家治理体系现代化的进程中，对国家治理体系构成要素的调整过程，其实就是对政治结构组成要素的调整。在调整政治结构组成要素的过程中，具有极强稳定性的政治结构安排是格外重要的，因为具有极强稳定性的政治结构安排是发挥其调节功能的重要基础。第二，自我更新的时效性。稳定的政治结构组成是建立在系统完善的政治结构框架之中的，只有依托系统完善的政治结构组成，才能够及时地调动政治结构组成要素，保持警觉快速的反应速度，完成自我更新的活动。完善的政治结构组成要素，能够避免由于单个要素的暂时性缺位，发生政治结构要素混乱的局面。相反，如果政治结构具有极强的稳定性，能够消化和吸收自我更新过程中的功能性缺位，以整体性的功能补全个体单位的暂时性失效，从而保障政治结构整体的系统性更新。第三，政治结构框架的稳定性。政治结构框架的制度设计是对一个国家政治体制安排的说明，它关乎一个国家对内稳定功能的发挥，以及对外的安全保障。稳定性的政治结构安排，以及配套的公开化程序说明，能够使民众掌握基本的政治生活资讯，带来有序化的政治参与结果。实质性内容的政治对话方式，使人们的政治心理构成内容具有稳定性和连续性。反之，处于飘忽不定的政治结构框架设计之中，人们对其政治参与的自信力以及行为活动的说服力没有来源，这有悖于政治结构框架设计的一般性要求。

3.制度基础：定型的政治制度设计

定型的政治制度设计安排为国家治理体系现代化提供制度保障。第一，政治制度设计对国家治理体系具有规约作用。政治制度设计安排是对国家政治生活运行规则的明确说明，必须具有权威性，并且以法律规范的方式示人，目的是给人们参加政治活动提供行为预期。因此，现代的政治制度设计必须从传统的以道义为出发点转变到以法律为依归上来，才能发挥政治权力对社会系统的强大渗透作用。中国社会长期以传统主义作为底层社会运行的强大力量，形成了以道义为基本内容的社会指导方案，并构成了社会运行的主要规则。以道义内容作为社会运行的根本力量，因公度性较差可以进行多样化的解释，而且被曲解的空间很大，也无法形成清晰明确的法律文本和具体细化的国家治理规则，虽然，它发挥了道德要求的精神塑造功能，但是在具体的国家治理方案规划上显得力量不足，甚至某些传统的制度设计安排对国家治理体系的合理化起到某种程度的阻碍作用。因此，定型化的制度设计安排就成了政治制度设计的重要任务，也是推进国家治理体系现代化需要解决的首要问题。第二，政治制度设计安排对国家治理体系现代化具有塑造功能。好的制度设计安排是目前国家治理体系现代化紧缺的制度资源，它能够使得在规则运行中的人们拥有舒畅的心情，获得公平参与机会，以及具有尊严的成果回报，能够极大地激发人们的奋斗热情。对良好制度设计安排的不懈追求，是推进国家治理体系现代化的重要目标。良好的政治制度设计能够形成健康的政治生态环境，健康的政治生态环境为人们参与政治生活提供制度保障。国家治理体系现代化在实质上是一种政治活动过程，人们对参与政治生活的行为结果有心理预期，政治参与程序的公正性为其行为提供合法性基础，对政治行为标准的确定是实现国家治理体系现代化的重要前提条件之一，政治心理的塑造过程是脱胎于政治制度所产生的政治文化，定型化的政治制度设计安排是国家治理体系现代化的重要内容。

四、国家治理体系现代化的路径设计

1.前提基础：凝聚社会合作共识

凝聚社会合作共识是实现国家治理体系现代化的前提和基础。社会合作的治理模式是现代社会发展的必然趋势，共同协作关系的建立成为应对复杂多变情景的必然选择。尽管现代社会的突出特点之一是个性特质得到充分释放，分离主义趋势的价值观念充斥于各色的社会质地之中。但是，不管个体主义倾向如何进行个人权利的宣示，社会协作的客观要求是其不可脱离的承载实体，也就是说，国家治理体系在根源上存在走向价值趋同的可能性。很显然，个体的发展离不开相关的社会条件支持，不存在脱离以社会关系为连接纽带的人的发展。基本的价值认同和利益趋同是凝聚社会合作共识的基础。个人命运与社会条件是紧密结合在一起的，并且互相为对方提供平台与机遇，成为事物发展过程中一体化的两个方面。无论是出于何种目的考量，个体与社会之间的关系在很大程度上是由趋同利益结构组成的，以趋同利益结构组成要素作为个体与社会之间的连接结点，是推进国家治理体系现代化的重要动力源泉。在推进国家治理体系现代化的进程中，对共同利益结构组成要素的有效识别是关键环节。以共同利益结构组成作为解释原点，能够有效化解国家治理体系现代化过程中所出现的暂时性的利益冲突。暂时性矛盾冲突的本质是以共同利益结构组成基础所衍生出来的利益关系暂时性的混杂状况，这种混杂状况会掩盖住实质性的共同利益结构组成，利益关系的暂时性混杂状况在经过寻找行为目的和出发原点的共同利益结构之后，会自然而然地得到化解。在现代社会高度专业化分工存在的形态下，人们无论是出于自我保全的需要，还是出于社会化交往情感的需要，都决定了社会合作共识达成的可能性。在推进国家治理体系现代化过程中，如何能够有效识别这一共同利益结构组成要素，并且有效地处理由此产生的混杂关系，将是推进国家治理体系现代化的思想基础。

2.战略基点：稳定政治结构组成要素

稳定政治结构组成要素是实现国家治理体系现代化的重要战略基点。政治结构组成要素是国家治理体系现代化的内容基础，是推进国家治理体系现代化的核心制度力量。政治结构组成要素以政治结构作为承载主体，政治結构为其提供框架性的运行场所，对居于其中的政治结构组成要素具有塑造功能。社会系统在运行变化的过程中，要达到有序状态，或者是动态平衡状态。其特点是社会结构的相对稳定和各种社会规范的正常实施及维护。⑥政治结构的稳定性为政治结构组成要素运行提供安全井然的秩序场所，政治结构组成要素各居其位，各行其责，发挥各自的功能。在国家治理体系现代化推进的过程中，作为主要参与力量的政治结构组成要素，应该在具有稳定性特质的政治结构框架内运行。具有稳定性特质的政治结构运行框架所形成的规约作用，能够强有力地整合政治结构组成要素，充分发挥每一个政治结构组成要素的作用。纵观中国政治结构变迁的历程，特定的历史流变过程，以及所形成的文化气质使得政治结构内核中含有稳定性的特质。政治结构组成所具有的稳定性特质，为推进国家治理体系现代化提供减震功能，防止推进国家治理体系现代化过程中，出现超出承受范围的分离主义倾向，力求在安全稳定的政治生态演进过程中稳步前行，避免政治结构组成要素失控局面的发生。稳定的政治生态环境所形成的保护功能，能够使改革创新在可控的范围内展开，防止改革创新过热过激的危险情况发生。

3.制度保障：创新政治制度设计安排

创新政治制度设计安排是实现国家治理体系现代化的重要制度保障。推进国家治理体系现代化需要稳定定型的政治制度设计安排，稳定定型的政治制度设计安排为其提供运行规则。在政治制度设计安排的框架内，要有勇气和信心对相关政治制度设计安排进行更新，在稳定与创新之间寻求政治制度设计安排的平衡点。需要说明的是，原有的政治制度设计安排不一定对国家治理体系现代化具有阻碍作用，因为政治技术手段与政治生态发展速度有时候不同步。但是，当面对政治制度设计对国家治理体系现代化产生阻碍作用时，要不失时宜地大胆进行政治制度设计创新。在推进国家治理体系现代化的过程中，政治制度设计安排创新主要应该从以下两个方面突破：第一，终结过剩的政治制度设计安排。过剩的政治制度设计安排是指已经不适合当前社会发展需要，甚至对社会发展产生阻碍作用的一些制度安排。过剩的政治制度设计安排在国家治理过程中时有发生，尤其是在中国社会的治理语境下，以道德义务为主要内容的非理性化政治制度设计安排数量较大。某些以道德义务为主要内容的非理性化政治制度设计安排，在当今国家治理体系现代化的语境下，已经无法适应现代社会的发展要求，甚至在某种程度上对国家治理体系现代化的实现产生背向作用。过时的政治制度设计安排所带来的结果是抑制新生力量的生命力，所形成的政治生态氛围是混沌不堪的，令人憋闷的，因此，要通过法定程序及时地对过剩的政治制度设计安排进行终结。第二，补全短缺的政治制度设计安排。国家治理体系现代化的制度保障作用要依靠完善和健全的政治制度设计安排，当政治制度设计安排出现短缺时，要及时通过制度创新的方式进行更新或补充。政治制度设计安排应该是以法律和法规作为主要规约内容，以公开化的程序安排作为制度操作形式，以具有公度性的标准作为制度执行依据。政治制度设计安排是以理性化内容作为基础，区别于以道义要求作为内容的非制度性形式，政治制度设计安排所表达的内容是理性化设计的结果。除此之外，政治制度设计安排的创新速度应该与政治生态演进程度保持动态性平衡，或者要略前于政治生态的演进程度。

注释：

①[美]菲利克斯·格罗斯：《公民与国家：民族、部族和族属身》，王建娥，魏强译，新华出版社，2002年，第13页。

②[英]吉尔伯特·罗兹曼：《中国的现代化》，陶骅译，上海人们出版社，1989年，第11页。

③[美]安东尼·吉登斯：《现代性与自我认同：现代晚期的自我与社会》，赵旭东，方文译，北京：生活·读书·新知三联书店，1998年，第169页。

④张磊：《国家治理现代化的马克思主义理论渊源》，《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》，2015年，第5期。

⑤顾爱华，吴子靖：《国家治理现代化的前提与基础：政治稳定与制度创新》，《行政论坛》，2016年，第2期。

⑥邓伟志：《变革社会中的政治稳定》，上海人民出版社，1997年，第246页。