城市生活垃圾处理的政策分析与路径选择

叶岚 陈奇星

摘 要： 城市生活垃圾分类减量是破解垃圾围城的重要途径。然而，大陆城市垃圾分类收集试点实施十余年仍然进展缓慢。以上海为例，构建城市生活垃圾处置政策的基本分析框架，核心是以制度创新强化公共政策的合法性，以机制创新夯实公共政策的执行力，以系统思维提升公共政策的有效性。城市生活垃圾处置政策实施存在“政府热、市民冷”、分类实效难以发挥，机制设计存在瑕疵、利益分配不合理，前置环节不到位增加末端处置压力等困境。对此，重点围绕做强源头分类体系、优化清运作业体系、完善末端处置体系、健全资源回收体系和充实国民教育体系等五个方面提出具体的对策建议。

关键词： 生活垃圾；分类；减量；资源化；无害化

生活垃圾是指日常生活产生的固体废弃物。我国垃圾数量和增幅居于世界高位，①1/3以上的城市遭遇垃圾围城危机。②垃圾围城不是单纯的“垃圾问题”，③而是关乎市容环境、污染防治、食品安全、公众健康、社会稳定和经济社会永续发展等多元政策目标，迫切需要公众、企业、公益环保组织、技术专家、媒体和政府协同共治的复杂政策领域。发达国家和地区的经验表明，垃圾减量是破解城市垃圾围城行之有效的政策选择。垃圾减量涵盖源头减量、垃圾分类、资源利用和末端处置等多个政策环节，是专业、综合、系统施策的结果。

为解决我国城市垃圾问题，2000年住建部率先在北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、厦门和桂林八个城市开展生活垃圾分类收集试点工作，要求试点城市在法规、政策、技术和方法等方面先行先试，为在全国实行垃圾分类收集创造条件。④这些试点城市普遍采用加大政府投入，正向激励分类行为和志愿者补充服务为主的措施，但由于种种原因，分类试点收效甚微。⑤2011年国务院转批住建部等16部门⑥《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》，进一步强调城市生活垃圾减量化、资源化和无害化目标，明确规划引导、源头和过程控制、收运网络和设施建设、组织保障和监督考评等具体要求。⑦2014年，住建委、发改委、财政部、环保部和商务部五部委联合发布《关于开展生活垃圾分类示范城市（区）工作的通知》，重点强调生活垃圾分类管理地方性法规建设、多部门分工协作机制建立、分类试点实效和废弃物处置情况，⑧首批确定了26个示范城市（区）。⑨2016年10月，住建部、发改委、国土资源部和环保部四部委联合发布《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》，提出2020年底全国设市城市垃圾清洁焚烧能力占总处理能力的50%以上的目标，对垃圾焚烧处置设施选址、项目标准和配套措施做出要求，推动垃圾焚烧设施从“邻避型”向“邻利型”转型。⑩此外，2016年6月，发改委和住建部联合发布《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》，提出2020年底在直辖市、省会城市、计划单列市和纳入第一批生活垃圾分类示范城市（区）的其他城市，公共机构和相关企业实施强制分类，居民生活垃圾实施鼓励分类的政策思路。{11}上述政策演进过程反映出城市固体废弃物处置制度设计中的三个转变：一是试点示范工作由地方自主为主转向中央地方联动，地方政府垃圾分类试点多面开花，中央政府對城市固体废弃物处理的关切程度不断升温，制度层面的顶层设计趋于完善；二是职能定位上从强调单部门履职转向呼吁、形成、建立和完善多部门分工、协调、联动机制，契合协同治理综合施策的内在规律；三是政策设计上从单纯强调源头分类转向源头减量与末端处置并重，政策导向上突出全链条管理，技术导向上追求以清洁焚烧替代露天堆置和卫生掩埋。

在宏观政策面上，城市生活垃圾分类遵循地方政府自主探索、优势做法和经验提炼、更大范围复制推广的政策扩散路径。上海市是最早一批启动垃圾分类试点工作的城市，经过二十年的探索和尝试，既存在值得提炼的经验，又存在需要进一步优化完善的方面。一方面，上海市具有全国其他城市的一般特点，具有代表性；另一方面，上海市也是大陆城市垃圾分类的示范“窗口”之一，在地方性政策、激励协作机制和技术工艺先进性等方面符合国家总体制度导向，具有典型性。综合上述考虑，本文在实地调研基础上，以上海市城市生活垃圾处理实践为例，对政策过程和执行效果、政策困境和解决方案、政策走向和路径设计进行深入的分析和阐述，以期对进一步加强城市生活垃圾处理有所启迪。

一、城市生活垃圾处理政策的基本框架

上海市对城市生活垃圾处置的相关制度和机制探索走在全国前列，从源头分类到末端处置的政策链条基本形成，在此基础上，结合政策科学的相关理论，构建涵盖制度创新、机制创新和系统思维三要素的城市生活垃圾处置政策的基本框架。

1.以制度创新强化公共政策的合法性

建立完善地方性法规、地方政府规章和地方规范性文件是地方政府深入推进城市生活垃圾处理的重要方面，明确的制度安排将同时提升政治和法律意义上的合法性。在政治意义上，地方性法规、规章和规范性文件的出台意味着政府主导城市生活垃圾处理的职能在不违背“公意”的前提下以制度化的方式被纳入权力范畴和责任体系，公权力在具体领域的行使因其在一定程度上获得认同而具有“正当性”。在法学意义上，相关主体的行为程序及其后果有法律规范可以依循，减少了不确定性情形下蒙受损失的概率。{12}地方性法规、规章和规范性文件既体现了地方政府在制定和实施城市公共政策时相对于中央政府的自主性，明晰事权，因地制宜地以促进公共利益最大化为政策方向；又为国家层面的制度设计提供了示范，为出台区域乃至全国的高位阶制度提供了经验和依据。上海市人大颁布了《上海市市容环境卫生管理条例》（2011年）和《上海市环境保护条例》（2016年）等地方性法规；上海市政府出台了《上海市餐厨垃圾处理管理办法》（2005年制定，2010年和2012年修正）、《上海市城市生活垃圾收运处置管理办法》（2008年制定，2010年修正）、《上海市再生资源回收管理办法》（2012年）和《上海市促进生活垃圾分类减量办法》（2014年）等地方政府规章；市绿化市容局、环保局、质监局、物价局、教委、商委、公安等部门以及各区县政府就垃圾综合治理、焚烧污染物排放标准、垃圾处理收费、焚烧发电上网电价、学校生活垃圾减量和宣传教育以及再生资源回收等出台地方规范性文件逾百项（见图1）。

（数据来源：笔者根据北大法宝收录的信息整理。）

2.以机制创新夯实公共政策的执行力

政策的生命力在于执行。但政策科学界指出，公共政策的执行通常面临无能、两难和失败三大困境；尽管这种困境并不必然导致灾难性的后果，但其带来的挑战超出政策系统的承载能力而使公共利益蒙受损失。{13}为迎接公共政策执行中的各种挑战，必须不断创新机制。在实践中，政策执行部门的政府工作人员也表示，如果说过去办事靠的是“面子+票子”，那么现在办事更多靠的是“面子+机制”。{14}政府制定公共政策的根本目的是为解决市场失灵提供途径，{15}在本文中是指城市生活垃圾不当处置带来的负外部性。然而，公共政策并非解决市场失灵的唯一途径，社会手段、经济手段、法律手段和行政手段等都以特定的逻辑在其中发挥作用。创新政策执行机制强调激励和约束机制并举。政策初创期更多采用激励机制以加强行为引导；政策成熟期则更加突出约束机制以稳定行政成本。

在激励机制方面，创新激励机制是上海市实施垃圾分类试点以来的重要政策尝试。“绿色账户”激励机制是较为典型的创新模式，“绿色账户”由市绿化市容局发起，市废弃物管理处、城投公司、老港固废综合开发公司、中国银行上海分行等企业出资，惠众绿色公益发展中心负责日常管理，体现了整合政府、企业和社会资源的政策意识；“绿色账户”的运作本质是以奖励促分类，即为正确进行干湿垃圾分类的市民提供绿色账户积分，市民凭积分在移动终端兑换公园门票、生活用品和环保礼物等实际收益。截至2015年底，“绿色账户”模式已覆盖全上海，发卡家庭超过百万户。{16}

在约束机制方面，借鉴发达国家上市公司的监管经验，{17}提出强化约束机制的五个层次（见图2）。第一个层次是行为主体自律，强调微观行为主体在日常活动中的自我教育、自我提醒、自我管理和自我监督。如市民主动增强环保意识，自觉学习分类知识，科学进行垃圾分类；清运企业自觉实施分类清运，避免运输中的跑冒滴漏；末端处理单位主动进行技术升级，确保污染物达标排放等。第二个层次是同行监督，指属性相同或特质相近的行为主体之间的相互监督。如在北欧，清洁队到小区清运垃圾时，如发现有居民不配合分类，会停止整个小区的清运服务，此举也使住户们成为垃圾分类的命运共同体。同行监督绝非零和博弈，有效的同行监督能够避免同行包庇和集体失范行为。第三个层次是媒体披露，通过开放的舆论场对政策利益相关者的有偏行为施加压力。第四个层次是政府监管，运用行政资源制定标准实施处罚；第五个层次是司法裁判，动用国家暴力对违法行为施以强制禁止。

3.以系统思维提升公共政策的有效性

系统是指各个组成部门相互依赖和相互作用所形成的具有特定功能的有机整体，具有整体性、全局性、动态性、综合性和关联性的特点。{18}系统思维关注系统结构、组成关系、转化过程及其形成的有机整体的发展变化，强调从整体上认识问题并寻找优化方案。{19}城市生活垃圾处置政策链条较长，涵盖分类、收集、运输、回收、处理等诸多环节并且各个环节相互影响，因此政策的有效性取决于整个政策链条综合衔接的效果而非单个环节的政策表现，这就尤其需要强调政策过程中的系统思维。

从整体上看，上海市生活垃圾处理的全政策链条雏形显现，各个政策环节密切关联。如干垃圾焚烧热值和发电量更高，因此源头分类强调干湿分开；又如电池等有害物质进入焚烧厂，会增加污染物处理成本以及排放物不达标的风险，因此源头分类时要求将有害物质单独分离，通过专门渠道进行无害化处理；还如，餐厨废弃物和资源回收物如果得不到资源化和循环化利用，而被当作普通垃圾焚烧，会增加底渣、飞灰、浮尘，并增加过滤液处理、废气排放和土壤污染的负荷；此外，垃圾收运环节的规范性也会影响市民自觉进行垃圾分类的积极性和末端分类处置的有效性。值得重视的是，现阶段垃圾分类、收运、资源回收、有害物处理、干垃圾焚烧和餐厨废弃物处理的指导监督职责分散在街道、绿化市容、环保、商务等多个部门，更需要相关部门从整体、系统、跨部门的视角综合施策。

二、城市生活垃圾处置的政策困境与瓶颈

尽管上海市在生活垃圾处置方面已积累不少经验，但是政策施行中也遇到一些困境和瓶颈，突出表现在“政府热、市民冷”，分类实效有待提升；关键环节的机制设计存在瑕疵，利益分配不够合理；前置分类、运输环节不规范增加末端处置压力等方面。

1.“政府热，市民冷”，分类实效有待提升

上海市自1996年开始探索启动垃圾分类，但至今“政府热，市民冷”现象仍较为突出。自2011年起，上海市连续五年将垃圾分类减量列入市政府实事项目；{20}成立市生活垃圾分类减量推进工作联席会议，由副市长任第一召集人，成员单位包括19个市级部门和全部区县；{21}政府每年用于建设分类设施、支付收运服务、开展宣传培训等实施垃圾分类政策的费用可高达3-4亿元。{22}尽管不少市民表现出垃圾分类意愿，但实际参与度并不高，分类正确率也较低，{23}大多数市民对垃圾分类带来的环境福利的直观感受并不深刻。

全市2400多万常住人口中，被垃圾分类政策覆盖的有400多万户，约1200万人，但2015年底生活垃圾末端处置量仅比2011年降低13%，实际政策效果與政策覆盖规模相比还存在很大的提升空间。{24}分类不彻底现象普遍存在，大多数市民认为只要将有害物质和可回收物分离出来即可，对干湿分类的意识还相对薄弱。{25}全市参与垃圾分类的市民每天产生剩菜剩饭、瓜果皮等湿垃圾约4320吨，但其中只有2400吨被分类出来并运往专门的湿垃圾处理中心；换言之，在参与垃圾分类试点的市民中间，仅有55%的湿垃圾被正确分类。{26}干湿混杂导致进入垃圾焚烧厂处理的生活垃圾的平均含水量高达20%-30%，夏天还会更高，这不仅影响了垃圾焚烧发电的效率，还增加了排放污染物的不确定性。{27}

相比于全球范围内实施垃圾分类减量较为成功的城市，现阶段上海市垃圾分类政策的影响力和实效性依然有限，全市生活垃圾总量仍呈现上升趋势，导致末端处置压力较大，试点小区对全市其他小区的示范带动作用还不够明显。

2.机制设计存在瑕疵，利益分配不够合理

生活垃圾分类从长远看是市民对建设美好城市的共同追求，从近期看是政策相关者利益分配机制的优化和调整。但目前上海市生活垃圾处置的激励和约束机制存在缺陷，利益分配不够合理。

首先，在源头分类环节，根据污染者付费的原则（Polluter Pays Principle， PPP），制造环境污染的人应当补偿其污染行为造成的社会损失，向排污者征收费用也能限制其排污行为。但是目前生活垃圾处理费仅覆盖到国家机关、企事业单位、社会团体和个体经营者，居民家庭生活中产生的垃圾不需要缴纳生活垃圾费或以物业费的形式支出，这也意味着家庭倾倒生活垃圾没有可见成本，经济杠杆未能在引导垃圾分类行为中发挥作用。

其次，分类收运要求干垃圾和湿垃圾用不同的车辆装储，并分别运往不同的末端处理点，这就要求更换环卫作业车；但上海市采用环卫作业养护预算定额制，政府按定额采购环卫作业养护服务，环卫公司主动增加成本更换车辆的动力不足。无论对于环卫公司还是环卫作业人员而言，混装收运都比分装收运成本更低，导致生活垃圾分类运输推进缓慢。这一方面慢慢消磨着市民垃圾分类的积极性；另一方面也造成小区干湿垃圾收集器中的垃圾没有明显差异，导致环卫作业人员更加没有分类收运的理由。

其三，被动依赖补贴导致政府负担较重。在垃圾分类政策实施的各个环节，政府实际上都发挥着主导作用，全能型政府的身影并没有退却。其结果是一旦离开政府的补贴，各个环节都面临着停滞或倒退的几率。政府投入在短期内能够起到一定作用，但长期来看，各个试点城市都面临着财政投入后劲不足的问题。一方面，随着分类试点小区的不断扩大和政策精细化程度的不断提高，政府投入也会水涨船高；另一方面，为正确分类者提供奖励的做法并非长久之策，分类参与者可能出于奖励收益而非自觉，一旦奖励撤销，其行为可能会反弹；换言之，如果未来垃圾分类政策趋于强制，以罚代奖的政策转型成本将非常高昂。

最后，基于生产者责任的资源循环利用体系尚未形成。在不少垃圾分类较为成功的城市，厂商在销售产品前都需要向基金会等第三方组织缴纳资源回收处理费，有些城市还要求厂商在产品包装上写明资源回收的途径和方式以提醒和引导消费者将可回收的包装物投掷到指定回收点。第三方组织会根据厂商实际回收资源物的情况退还相应的资金。但在国内，厂商主动加压回收资源类包装物的意识薄弱，政府、企业和社会组织联动以约束厂商自发进行资源回收的机制尚未形成，部分厂商仍存在过度包装现象。

3.前置环节压力传导，末端处置负荷沉重

生活垃圾末端处置主要采用掩埋、焚烧、生化处理和临时堆放。长期以来，掩埋占上海生活垃圾总处理量的50%以上，但掩埋占用土地面积较大，渗滤液和填埋气会对周围环境和公众健康造成影响，此外还可能出现燃烧、滑坡、爆炸等事故。垃圾焚烧是垃圾减容的有效措施，焚烧后垃圾容量将减少90%，重量减少80%，污染物排放相对可以控制，焚烧发电还能够补充能源。{28}

“十二五”期间，上海市提出“一主多点、就近消纳、区域共享”的生活垃圾处置体系。{29}“一主”即老港固体废弃物综合利用基地，集成了垃圾焚烧、垃圾填埋、沼气发电、焚烧发电、风力发电和渗滤液处理等多种功能，主要负责处理中心城区的固体废弃物；2016年日处理1万吨生活垃圾，其中30%用于焚烧发电，70%直接掩埋。{30}“多点”即在多个区县建立生活垃圾掩埋场或焚烧厂，主要负责处理本辖区内的生活垃圾。松江、崇明、金山、江桥、御桥等地均建有生活垃圾末端处理设施，还有多座垃圾焚烧厂在建设或规划中。

然而，垃圾焚烧厂是典型的邻避设施，加之前端分类不彻底以及污染物排放可能带来的健康危害，垃圾焚烧厂规划和建设极易引起周围市民的不满，导致焚烧厂选址问题频出；建成的焚烧厂即便处理能力富余，辖区政府也不愿接受邻近辖区的垃圾，区域共享障碍重重。人才断层和流失也是垃圾焚烧发电厂面临的挑战，一方面，焚烧专业的人才匮乏，大部分焚烧工人来自电厂或填埋场；另一方面，全国还有大量焚烧厂在建，这也加剧了人员的流动。

此外，湿垃圾的处置也面临尴尬。上海市目前唯一的湿垃圾处理设施规模仅为日处理2500吨，这也意味着一旦干湿分类扩面或分类正确率提高，现有的处理能力将无法满足处理需求。更为突出的矛盾是，湿垃圾处置成本高昂，单位处置成本高达1640元/吨，但处理后的产品缺乏市场归宿，成本收益严重倒挂也成为湿垃圾再利用渠道的最大瓶颈。

三、 上海市进一步完善城市生活垃圾处理体系的路径选择

进一步完善城市生活垃圾处理体系，就是要查找问题，补齐“短板”，主要举措包括做强源头分类体系、优化清运作业体系、完善末端处置体系、健全资源回收体系和充实国民教育体系等五个方面。

1.构建多层次激励约束机制，做强源头分类体系

做实城市生活垃圾源头分类减量的核心内容是构建多层次激励约束机制。第一，进一步发挥生活垃圾分类减量联席会议在顶层设计、区域协调和行业协调中的作用，发挥经济政策、产业政策、环境政策和社会政策的综合作用，营造政府、企业和社会共同参与生活垃圾“减量化、资源化和无害化”的政策空間。第二，完善垃圾分类的多种举措，增强市民对垃圾分类减量收益的“获得感”。率先在别墅区、高档小区和新建住宅区探索试点垃圾不落地和定时定点回收机制，从源头上清除小区垃圾房、垃圾箱和垃圾桶造成的蚊蝇滋生、污水横流和恶臭等顽疾，整体提升小区卫生状况和清洁水平，增强居民对环境收益的切实感知；试点地区居住环境的改善和小区空间利用率的增加，也会给其他小区带来示范效应。拓展优化“绿色账户”的功能，市民正确分类、自觉减量、资源回收情况以及参与垃圾分类相关的环保公益事业的行为均可以折算成积分，未来逐步建立“绿色账户”积分与公共设施使用优先权、金融信贷资质等挂钩的机制，在给予个体认可与回报的同时，更好地发挥“绿色账户”的社会效应。第三，鼓励专家学者、大众媒体科学讲解和报道垃圾分类减量与末端处置的环保知识，发挥专业人士和媒体的舆论监督作用。

2.优化清运作业体系，补齐“中部塌陷”短板

城市生活垃圾分类清运既有助于实现末端分流处置，又会对前端分类情况产生影响，是生活垃圾减量中的关键环节。探索分阶段推进分类清运工作机制，补齐“中部塌陷”短板的具体举措包括：第一阶段，率先在干湿垃圾分类比率较高的区域实施干湿垃圾分类清运，根据人口密度、道路状况等因素科学配置清运车辆并规划清运车行经路线，尽可能最大限度地实现干湿垃圾分类清运的效率并减少对社会车辆和周围环境的影响。第二阶段，在全市生活区同时设置干垃圾暂存设施和湿垃圾暂存设施，指定垃圾投掷设施开放时间段，如早晚各开放一次，每次两小时；安排志愿者在开放时间段内进行监督指导和“绿色账户”积扣分；对实施干湿分类的给予“绿色账户”积分，未实施垃圾分类的给予“绿色账户”扣分，“绿色账户”情况与市民社会信用相挂钩；小区物业按月度、季度和年度公布分类减量优秀家庭红榜和后进家庭黑榜，加强小区业主之间的相互监督。第三阶段，待政策稳定成熟之后，逐步引入“不分类、拒收运”机制，倒逼居住小区100%实现干湿分类。

3.完善末端处置体系，强化科学规划与社会参与

完善以无害化处理厂、干垃圾焚烧发电厂和湿垃圾利用设施等为主体的末端处置体系，实现资源回收最大化，垃圾废弃最小化，无害化处理率100%的目标。在技术和环保标准达标的前提下，逐步实现垃圾掩埋向焚烧发电过渡，减少垃圾掩埋对环境造成的更大破坏。未来，通过焚烧发电逐步消纳掩埋场的垃圾，减少坡体掩埋场数量及其带来的事故安全风险，加大生态复育力度，打造环保生态园区。加大对垃圾焚烧发电厂规划、选址、建设、运营和社会补偿等的规范和标准建设；引进最先进的焚烧技术和污染物处理技术，通过源头分类减量加大进场垃圾的分拣水平，设置远程监控、环保监测、LED大屏显示、企业网站、手机APP等进行污染物排放数据的实时更新；利用垃圾焚烧发电产生的热能和电能建设游泳馆、健身房、环保展厅等，供市民免费使用；借鉴开放办厂的做法，定期不定期组织环保讲座，开展环保DIY课堂等，鼓励市民、社会组织和第三方检测机构进厂进行学习、参观和监督；实现末端处置、环保教育和休闲健身等多种功能，减轻市民对垃圾焚烧发电厂之间的不解、隔阂与厌恶感，逐步朝着从“邻避”到“邻利”的方向转型。

4.加强部门协同与精细化服务，健全资源回收体系

建立完善资源物回收利用体系是提高资源回收率的基本前提。加强部门协作、跨部门协同以及提供精细化的资源回收服务体系，是应对资源回收渠道不畅通、体系不完整和政策碎片化等现实问题的重要方面。一方面，克服废旧报纸、餐厨废弃物、电子垃圾、医疗废弃物、建筑垃圾和生活垃圾分属不同部门管理甚至找不到管理部门的问题，加强政府部门、金融部门、生产厂商、环保组织、志愿组织和普通公众在资源物分类回收、分类收运、分类处理、修复和再利用中的协同作用。具体而言，可以从酒类饮料生产企业、纸质包装生产厂商开始，探索以建立资源回收基金等形式发挥厂商资源回收生产主体责任的经济调节机制；鼓励环保公益类社会组织在旧衣服、旧书和旧家具回收修复捐赠方面发挥作用，让资源充分循环利用起来；政府在组织企业和社会力量协同建立健全资源回收体系的同时，还要为拾荒者提供托底保障或转变其身份，让其在资源回收体系中重新就业。另一方面，为市民资源回收提供精细化服务。具体措施如：规范废旧报纸杂志等平面类纸张回收渠道，打造线上线下旧书循环平台，免费为学生、低收入群体和贫困地区的儿童提供赠阅和寄送服务；在超市、小区、菜场门口等地设立自动退瓶器，回收饮料瓶并给予现金或者代金券返还；加快研究推进湿垃圾资源化利用产品在农业和林业等领域的应用，餐厨废弃物堆肥产品可免费提供给市民或用于公共绿地的绿化等。

5.将垃圾分类知识纳入国民教育体系，提高分类知晓率和准确率

保护环境是每个公民的基本义务，实施垃圾分类减量是建设绿色家园的重要方面。北欧等国的实践表明，让垃圾分类成为生活习惯需要一代人甚至几代人的时间，将垃圾分类知识纳入国民教育体系，是普及垃圾分类意识的有效途径。具体实施方案包括：第一，在明确各地垃圾分类标准的基础上，从校本课程建设开始逐步向地方课程和国家课程建设过渡，使垃圾分类知识成为幼儿园、中小学和社区学校等的必修知识模块，提高垃圾分类知识在各个年龄段、不同群体之间的普及率和知晓率。第二，建立环保教育从娃娃抓起的工作体系，将垃圾分类知识纳入义务教育的德育教育环节，帮助适龄儿童和少年从小树立正确的环保理念，形成积极的环保意识和公德意识，掌握正确分类的基本知识和能力，并以“小手拉大手”的形式，带动家庭成员和身边的人群自觉参与垃圾分类。第三，通过公益广告、知识竞赛、志愿服务和公益演出等多种途径，寓教于乐地开展垃圾分类知识的推广和普及；借助环保手袋、环保日历、环保文件夹和环保手工艺等市民经常会使用的轻便载体，将垃圾分类知识以潜移默化的方式渗透到市民的日常生活当中，以无缝隙服务的方式逐步提高市民对生活垃圾进行正确分类的意识和能力。

注释：

① 世界银行2005年的一份报告显示：“世界上没有一个国家曾经经历过像中国现在正在面临的固体废弃物数量如此之大或如此之快的增长。”资料来源：《垃圾猛增已成中国之困 多措并举方为解决之道》，中国环保在线 http：//www.hbzhan.com/news/Detail/108973.html，2016年7月25日，最后訪问日期：2016年11月17日。

② 《我国超1/3城市遭垃圾围城 侵占土地75万亩》，新华网http：//news.xinhuanet.com/yuqing/2013-07/19/c_125032720.htm，2013年7月19日，最后访问日期：2016年11月17日。

③ 全国人大常委会副委员长陈昌智表示：“垃圾处理现在看来绝对不是我们发展中的单纯的“垃圾问题”，应当放到整个经济社会发展的全局，放到子孙后代永续发展的高度上去认真面对。”资料来源：《我国超1/3城市遭垃圾围城 侵占土地75万亩》，新华网http：//news.xinhuanet.com/yuqing/2013-07/19/c_125032720.htm，2013年7月19日，最后访问日期：2016年11月17日。

④ 《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》，住房和建设部政府网站http：//www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjcsjs/200611/t20061101_156932.html，2000年6月1日，最后访问日期：2016年11月17日。

⑤ 《我国8城市试点垃圾分类14年效果不明显》，新华网http：//news.xinhuanet.com/gongyi/2014-06/11/c_126605085.htm，2014年6月11日，最后访问日期：2016年11月17日。

⑥ 住房城乡建设部、环境保护部、发展改革委、教育部、科技部、工业和信息化部、监察部、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、农业部、商务部、卫生部、税务总局、广电总局、中央宣传部

⑦ 《国务院批转住建部等部门关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》，2011年4月19日。

⑧ 《住房城乡建设部等部门关于开展生活垃圾分类示范城市（区）工作的通知》，2014年3月14日。

⑨ 《松江区被评为全国第一批生活垃圾分类示范城市》，上海市经济和信息化委员会http：//www.sheitc.gov.cn/qxjjdt/666758.htm，2015年5月28日，最后訪问日期：2016年11月17日。

⑩ 《住建部等部门关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》，2016年11月7日。

{11} 《国家发展改革委办公厅 住房城乡建设部办公厅关于征求对<垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）>意见的函》，2016年6月15日。

{12} 《王岐山：中共合法性源自于历史 是人民的选择》，中国网http：//www.china.com.cn/guoqing/2015-09/11/content_36562944.htm，2015年9月11日，最后访问日期：2016年11月17日。

{13} [以]叶海卡·德罗尔：《逆境中的政策制定》，王满传等译，上海远东出版社1996年版，第242页。

{14} 上海市徐汇区城市网格化综合管理中心（上海市徐汇区行政服务中心、上海市徐汇区城市综合管理服务联动中心）调研访谈资料，2016年10月12日。

{15} [美]戴维·L·韦默、[加]艾丹·R·瓦伊宁：《公共政策分析：理论与实践》（第四版），中国人民大学出版社2013年版，第72页。

{16} 《垃圾分类的“上海模式”——“绿色账户”引发全国关注》，中国上海http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2315/nw5827/u21aw1097675.html，2016年1月 20日，最后访问日期：2016年11月17日。

{17} 陈志武、周年洋：《安然：华尔街完美案例》，中国城市出版社2002年版。

{18} 钱学森：《社会主义现代化建设的科学和系统工程》，中共中央党校出版社1987年版，第221页。

{19} 乌杰：《系统辩证论》，人民出版社1997年版，第3页。

{20} 《项目名称：2015年“百家家庭低碳行，垃圾分类要先行”》，上海市绿化和市容管理局政府网站，http：//lhsr.sh.gov.cn/sites/wuzhangai_lhsr/shishigongcheng2015.aspx？ctgid=a87ef24a-d9cb-43f2-baf3-dc01db327c11，2015年2月13日；最后访问日期：2016年11月17日。

{21} 《垃圾分类试点增1050个场所 沪成立减量推进工作联系会议》，解放日报，http：//sh.eastday.com/m/20120412/u1a6481524.html，2012年4月12日，最后访问日期：2016年11月17日。

{22} 《上海垃圾分类补贴去向成迷 每年4亿经费成糊涂账》，人民网http：//politics.people.com.cn/n/2013/0728/c70731-22351140.html，2013年7月28日；最后访问日期：2016年11月17日。

{23} 上海市统计局：《上海市生活垃圾分类减量状况调查报告》，上海社会建设http：//www.shshjs.gov.cn/shjs/node5/node34/u1a21763.html，2013年12月4日，最后访问日期：2016年11月17日。

{24} 上海市绿化市容局：《生活垃圾分类成效调查报告》，环卫科技网http：//www.cn-hw.net/html/china/201604/52885.html，2016年4月18日，最后访问日期：2016年11月17日。

{25} 上海市统计局：《上海市生活垃圾分类减量状况调查报告》，上海社会建设http：//www.shshjs.gov.cn/shjs/node5/node34/u1a21763.html，2013年12月4日，最后访问日期：2016年11月17日。

{26} 上海市绿化市容管理局调研访谈资料，2016年11月9日。

{27} 上海天马生活垃圾末端处理综合利用中心、上海老港固体废弃物综合利用基地调研访谈资料，2016年11月15日。

{28} 上海天马生活垃圾末端处理综合利用中心调研资料，2016年11月15日。

{29} 《减量化 资源化 无害化 上海“一主多点”处置生活垃圾》，人民网http：//sh.people.com.cn/n/2014/0826/c357908-22103411.html，2014年8月26日，最后访问日期：2016年11月17日。

{30} 上海天马生活垃圾末端处理综合利用中心、上海老港固体废弃物综合利用基地调研访谈资料，2016年11月15日。