公共服务协同供给的学理根据与制度基础

2017-04-29谢来位钟裕民

上海行政学院学报 2017年2期

谢来位钟裕民

摘要：根据各类公共服务的社会特性、消费特性、交易因素和人为因素分析其最适宜的组织形式和投资管理模式，为公共服务协同供给寻找学理根据。公共服务协同供给面临保障制度碎片化、主体身份限制、“供给侧”财政投入、制度化标准化程度低、信息资源共享难、监管到位难等障碍，亟需推动公共服务组织结构网络化、建立“钱随人走”的公共财政制度、健全供给主体公平竞争制度、健全公共服务合同及合同监管制度、健全信息资源共享制度。

关键词：公共服务；协同供给；学理根据；制度基础

公共服务协同供给是着力加强供给侧结构性改革、着力提高供給体系质量和效率的客观要求。现实中因城乡间、区域间、政府部门间、各相关主体间在公共服务中的协同供给不足，导致公共服务资金严重短缺而政府部门服务资金大量剩余、服务难到位、资金使用效益不高等现象较为普遍。公共服务面临城乡统筹、城市化、“人户分离”等严峻现实，要实现“以户籍为中心”向“以人为中心”的转变；面临“供需矛盾”的突出问题，要实现“以供给为中心”向“以需求为中心”的转变；面临服务对象“选择权”受限的制约，要实现以“供给侧” 财政投入为主向以“需求侧” 财政投入为主转变；面临“动力不足”的痼疾，要实现以“行政责任约束”为主的“单动力机制”向以“行政责任约束和财产权利激励”为主的“双动力机制”转变。这些转变的实现既需要学理支撑还需要制度保障。

一、国内外研究现状述评

国内外已有研究成果较少开展对公共服务协同供给的深入系统研究。

（一）国外研究现状述评

一是强调公共服务是政府专属职能，突出政府主体责任，具有很强的政治导向价值。以亚当·斯密（Adam Smith）为代表的经济自由主义强调国防、公共工程是政府的职能，市场机制在公共服务供给方面存在缺陷。①而政府在部分公共服务供给中具有诸多缺陷也是不争的事实。二是强调市场的工具价值。早期的微观经济学用效用价值论和边际分析将私人经济的交换原则应用于分析公共服务的供给，新公共管理理论肯定了市场与社会力量在显示个人需求方面的有效性，把市场机制引入到公共服务的供给当中。②这对提高公共服务效率和质量极具价值，但试图在公共服务供给领域完全贯彻私人经济的效率原则是不切实际的。三是将合作治理理念引入公共服务，突出公共服务的合作共治性。③这对公共服务协同供给极具启发意义，但多中心供给要求相应的制度条件和文化传统，急需本土化研究。四是Janet V. Denhardt的新公共服务理论坚持以公民为导向，强调政府在行政过程中不应该是控制、激励，而是服务④，这有助于防止公共服务过度市场化导致公民权的丧失。

国外相关研究尤其是罗纳德·科斯（Ronald Harry Course）的交易费用理论、产权理论以及威廉姆森（Oliver· Williamson）的中间组织理论等新制度经济学思想对于深入研究公共服务协同供给的制度创新及激励机制建构具有很强的启发和借鉴意义。

（二）国内研究现状述评

近年来，有关公共服务的研究成果大量涌现。一是重点围绕基本公共服务均等化展开研究。针对公共服务发展初级阶段的严重不平衡问题⑤，分别从基本权利⑥、最低标准、结果平等⑦、机会均等⑧、公共财政公平⑨等视角研究基本公共服务均等化的内涵和测度等，以建立覆盖全民的公共服务体系⑩。这些研究推动了基本公共服务的广覆盖，但对服务效率、质量和满意度等关注不够。二是强调政府责任和财政投入。围绕公共财政制度{11}、公共服务体制改革{12}等研究公共服务的体制保障，有力地促进了尤其是农村公共服务投入的增加，但对防止政府包揽、高投入的粗放式发展倾向导致公共服务资源总量无限扩大而使用效益不高的困境重视不够。三是逐步加强对提高公共服务质量和效率的实现方式的研究，提出在公共服务供给中引入市场和社会机制{13}。这有助于弥补政府单一供给方式之不足以提高公共服务的效率，促进公共服务从“量变”到“质变”的发展，但对我国大多数农村地区缺乏发达的第三部门和有效的市场竞争主体、文化传统制约的重视不够，缺乏微观和实践基础，尤其是对市场和社会合作机制得以运行的环境、组织载体和制度条件缺乏实践考察、系统论证和理论建构。

总之，公共服务粗放式发展向精细化发展的转型必然要求学界加强对当前公共服务供给方式、财政投入方式、投入重心存在的局限及其转变思路等问题的深入研究。

二、公共服务协同供给的学理根据

不同环境不同类别公共服务的社会特性、消费特性、交易因素和人为因素存在差别，特定公共服务的实际供给方式是在这些特性和因素共同作用下的选择。

（一）公共服务的物品特性及其对供给方式选择的影响

1.公共服务的社会特性决定政府的首要责任

公共服务社会特性的核心是公平性、公共性和政治性。一是公平性。弥补个人能力和发展机会的不平衡，为贫困和低收入群体提供义务教育、基础医疗、最低救济、最低生活保障等，改善其生存状态，扩展其发展机会，缩小城乡区域群体差距，是公共服务公平性的核心要义。二是公共性。公共服务的功能价值、作用效果、影响意义不局限于个人，而是对他人、对整个社会有着重要影响的“公事儿”。三是政治性。马克思指出：“以往国家的特征是什么呢？社会起初用简单分工的办法为自己建立一些特殊的机关来保护自己共同的利益。”{14}中国政府于1997年签署并于2001年批准了《经济、社会及文化权利国际公约》。无疑，公共服务是保障公民经济、社会及文化权利的基本途径。因此，基本公共服务是政府合法性的基本体现，具有鲜明的政治性。

公共服务的公平性、公共性、政治性决定了政府在公共服务供给中不可推卸的当然义务和首要责任。

2.公共服务的消费特性制约消费者的支付意愿和生产者的提供意愿

不同类别公共服务的消费特性有明显差异，而物品的消费特性制约着消费者的支付意愿和生产者的提供意愿。

根据各类公共服务的排他性和共用性特征的具体分析（见文后表1）表明，公共安全及少数公共卫生防疫项目是典型的集体物品。乡村道路、城市道路及生活、文化、市政基础设施以及公共文化活动等也具有排他成本高、共用性较强的特性，不适宜采用使用者直接付费的支付方式，缺乏成本收益约束的市场激励机制，适宜由政府及相应的公共组织直接提供；即便如此，这类公共服务的生产环节仍然可以采用政府购买服务、PPP的方式来向消费者间接提供，从而提高各方对这类公共服务的投资生产积极性、生产效率和质量。此外的绝大多数公共服务项目都具有个人物品或可收费物品的性质，可以采用使用者付费的支付方式和成本收益约束的市场机制来激励生产和约束消费，但其是否适宜采用市场组织提供，还要视其交易因素、人为因素和社会特性而定。

3.可收费物品和个人物品的交易因素及其对组织形式选择的影响

对表1中可收费物品和个人物品在城市和农村的服务需求的确定性、交易频率、资产专用性和潜在交易对手数量等交易因素的分析比较发现，农村基础教育、医疗卫生、住房保障、养老等公共服务很难形成市场竞争，市场机制难以发挥作用；投入的抗风险能力和规模效益较低，社会或市场投入的积极性不高，科层组织或网络组织是比较适宜的组织形式；城市基础教育、医疗卫生、住房保障、养老在投入、供给环节可以引入市场机制，来提高服务质量和效率，降低服务的成本和价格。无论在农村还是城市，多数人医疗保险服务的交易频率较低，但不确定性高，被保险人与保险服务机构之间形成中长期契约关系的需求较强烈；医疗保险理赔等服务的资产专用性程度较高，具有很强的专业技术性，对中长期关系契约的需求很强烈；且大病保险需要做大保险基数，需要与商业保险加强合作；医疗保险最适宜的组织形式是网络组织形式。城市道路、乡村道路及文化、生活、市政设施宜采用政府或相应公共组织（可政府购买或PPP模式）直接提供；高铁、高速路和高等级公路以及城市轨道交通（地铁、轻轨等）等引入市场机制的可行性较大，适宜采用市场组织或网络组织形式。农村劳动就业服务采用科层组织或网络组织是比较适宜的组织形式；城市劳动就业服务在投入、供给环节可以引入市场机制，采用网络组织形式来提高劳动就业服务的效率和质量，降低劳动就业服务的成本、价格和盲目性。最低生活保障适宜政府兜底给予现金补助，由自由市场提供其基本生活的自主消费是最佳组织形式。

4.公共服务的人为因素及其对政府干预需求的影响

由于人的有限理性、信息的不对称性以及机会主义的存在，不同种类的公共服务契约的签订和实施在充分利用市场所提供的价格机制进行自动协调的同时，不同程度地需要政府及相关公共组织利用直接的等级性权力对公共服务资源进行配置和对交易双方的行为进行监管。公民在知识层次、理性程度、诉求表达能力和监督能力等方面存在明显差异，再加上城乡居住方式、生活方式、生产组织方式的差异，导致农村居民的个体监督能力和社会舆论监督能力与城市居民存在明显差异，这对机会主义行为的监督和抑制能力产生重要影响。由于医疗服务、医疗保险服务的专业技术性最强，无论城市还是农村，患者及其亲属直接监督制约以及社会舆论间接监督制约医疗服务和医疗保险服务的提供者的机会主义行为的能力都很弱，农村比城市更弱。养老服务和公共交通等的信息不对称性程度相对医疗服务要弱一些，基础教育、住房保障和就业服务的信息对称性更强一些，但都不同程度存在着消费者的直接监督能力不足以对服务供给行为的质量和价格等产生有效的监督效力，此时，就需要政府及其相关公共组织采取更加专业、更加有组织保障的集体行动来对相关公共服务交易双方的行为进行规范和监督制约，从而保障交易的公平和有效。为避免恶意消费公共服务资源，对不具有共用性的各类公共服务产品实行使用者付费，可以促进理性消费，节约公共服务资源。低收入和无收入消费者的基本公共服务消费支付能力需要政府提供必要的保障；但当消费者享有公共服务资金的直接支配权时，部分消费者可能发生将医疗健康、教育培训、养老和保险等资金用去吃喝玩乐等非理性消费，只顾及时行乐、不管长远利益。因此，政府对消费者支付能力的保障方式就很重要，既要保障消费者的选择权但又要施加必要的限制约束，以促进理性消费，使公共服务资源使用更有效率。

（二）各主要类别公共服务的组织形式

根据各类公共服务的排他性、非竞争性、交易的确定性程度、交易频率、资产的专用性程度、双方信息的完备程度、人的理性消费能力、监督能力等因素，简要总结各类公共服务与科层组织形式、网络组织形式和市场组织形式的适宜程度。本文将我国当前基础教育、公共卫生、医疗服务等公共服务项目的主要组织形式归为科层组织形式，主要是基于这些公共服务机构的建设、运营的投资及其领导干部、管理者、专业技术人员、普通职工的录用、选拔、培训和职称职务晋升、薪资报酬以及各项重大事项的决策等都是由相关主管部门、人事部门甚至是党委的相关部门直接控制和管理，可以认为，这些直接提供公共服务项目的国有企事业单位相当于是党委行政主管部门的下属单位。故不将这种组织形式归类为网络组织形式，而归类为科层组织形式。

当前基础教育、公共卫生无论城市还是农村都以科层组织为主，尤其城市和较发达农村地区应逐步向网络组织发展。当前医疗服务无论城市还是农村都以科层组织和市场组织为主，应逐步向网络组织发展。当前住房保障在农村是以自给自足的市场组织为主，城市以科层组织和市场组织为主，都应该逐步向网络组织发展。当前无论农村还是城市的养老服务都是以自给自足的市场组织和少量科层组织为主，应逐步向网络组织发展。当前无论农村还是城市的公共安全服务都是科层组织，有极个别地方在探索网络组织，科层组织和网络组织是最适宜的组织形式。當前无论农村还是城市的公共设施、交通、文化服务根据具体服务项目分别采用科层组织、网络组织和市场组织，应该逐步减少科层组织形式，增加网络组织和市场组织形式。劳动就业培训和信息服务主要采用科层组织和市场组织形式，应该逐步减少科层和市场组织形式，增加网络组织形式。（见文后表2）

（三）公共服务投资管理的六种基本模式

根据公共服务投资主体、公共服务生产主体和直接管理主体以及公共服务的消费主体、消费方式之间的不同关系组合，可以将公共服务投资管理分为六种基本模式（见文后表2）。

1.行政模式——政府投入，政府管理，公民无偿消费

我国目前绝大多数的基础教育、公共卫生、少数医疗服务、公共安全以及部分的住房保障、部分公共文化、部分公共生活设施、部分就业服务、少数的养老服务等采用政府直接投入、由政府直接管理和控制的事业单位或国有企业直接管理和生产、公民基本无偿消费的“行政模式”，是典型的公共财政“供给侧”投入，通过行政权力进行资源配置，缺乏市场竞争。服务对象基本是无偿消费（或者付费远低于市场价格），基本没有选择权，服务机构成本约束及效率提升的动力缺乏。某市65岁以上老人免费健康体检，区县卫生局、疾病预防控制中心负责组织实施、业务指导和监督考核，乡镇卫生院、社区卫生服务中心实施体检，区县财政局根据其上报的参加免费健康体检的老人人数向其划拨相应经费，虚报免费体检人数套取财政资金的现象十分普遍。究其根源，这种行政模式的免费体检没有留给老人们必要的对体检医院、体检项目以及其他更急需的医疗服务项目的自主选择余地。

2.半行政模式——政府投入，政府管理，公民有偿消费

我国目前的多数公办医疗服务、少数的基础教育、部分的住房保障（经济适用房、公租房等）、绝大部分公共交通、部分养老服务、部分公共文化、部分就业服务等采用政府直接投入、由政府直接管理和控制的事业单位或国有企业直接管理和生产、公民有偿消费的“半行政模式”，仍是典型的公共财政“供给侧”投入，是通过行政权力进行资源配置，消费者有一定的选择权，存在有限的市场竞争。服务机构成本约束及效率提升的动力不足，对职工和医务工作者的内部激励力不强。

3.政府购买模式——民间投入，民间管理，政府购买，公民无偿消费

公共服务项目的建设、生产、运营可由民间或社会资金投入，由私营企业、国有企事业单位、社会组织等社会力量自负盈亏、自主经营管理提供公共服务，由政府根据合同约定向其支付费用为社会或公民无偿提供公共服务，属于公共财政“需求侧”投入方式。一般来讲，适用于政府购买模式的公共服务项目应该是具有排他困难或排他成本高昂的特征，否则，应该采用社会模式，让消费者直接付费消费。对于消费者可能存在非理性消费风险的具有排他性的服务项目，也需要通过政府购买来“约束”消费，但应尽可能保证消费者一定的自主选择权。

4.PPP模式——公私合作，受托管理，政府特许，公民有偿消费

PPP模式的基本结构是政府与特殊目的公司（SPV）签定特许合同，实现项目和投融资主体之间的风险隔离，控制隐性债务风险，同时实现向私人资本的风险分散；可以减轻政府财政压力、平滑年度间财政支出波动；并有效借助私人部门的专业能力，有效解决财政直接投资效率方面先天劣势，规避私人部门道德风险；有效减轻公共财政“供给侧”投入的压力，为增加“需求侧”投入创造条件。

5.社会模式——民间投入，民间管理，政府建公共服务个人专用账户，公民有偿消费

对于具备排他性特征的公共服务项目都可以采用民间或社会资金投入，由私营企业、国有企事业、社会组织等社会力量自负盈亏、自主经营管理提供公共服务，由公民直接有偿消费，而公民的消费能力由政府投入逐步建立公共服务资金个人专用账户，由个人自主选择服务机构通过转账支付消费，是典型的公共财政“需求侧”投入。但这种方式的采用必须充分考量消费者可能存在的非理性消费风险、生产者的可得性、服务所容许的竞争程度、服务规模、收益和成本的关联度、服务对消费者的回应性、服务对政府指导的回应性等一系列因素来决定能否采用这种模式，或对这种模式进行必要的补充。当前社会模式运用不广泛。

6.市场模式——民间投入，民间管理，公民有偿消费，政府不承担经费保障

在一些不发达或欠发达国家或地区，公共服务保障水平低下，对于具备排他性特征的公共服务项目，采用民间投入、民间管理、公民有偿消费、政府不承担公共经费投入和保障责任的“市场模式”。这对政府合法性是巨大挑战，是政治经济社会发展水平较低阶段不得已而采用的模式。基本公共服务“市场模式”难以满足公共服务的政治性、公共性、公平性等基本要求。这种模式在逐步消失。

三、公共服务协同供给面临的制度障碍

调查发现，当前我国公共服务在协同供给的主要维度上不同地区不同程度面临着一些制度障碍。

（一）公共服务保障制度碎片化阻碍区域城乡协同供给

公共服务统筹层次低、保障制度碎片化阻碍区域、城乡协同供给。一是流动人口公共服务协同供给亟需建立“钱随人走”的公共财政制度。重庆市九龙坡区民安华福公租房社区2015年入住居民4.1万人，本地户籍仅8人，“人户分离”现象十分突出。按规定低保、临时困难救助、大病救助只能在户籍地申请，而户籍地政府难以实时掌握流动人口困难状况，居住地政府更无积极性，难以获得及时救助，亟需完善地区统筹以及“钱随人走”的公共财政制度。二是社会保险协同供给亟需建立全国统收统支社保基金制度。除北京、上海、天津、重庆等7省（市、区）实现了养老金省级统收统支，其他省（市、区）都只在县（市）级统筹。{15}统筹区域过于分散，抗风险能力弱；无法集中管理运营，投资回报率低、严重缩水，缴费基数逐年上升，企业及个人负担加重，导致保险金收缴困难，陷入扩大覆盖面越来越难、费率越来越高的恶性循环。同理，医疗保险也亟需提高统筹层次。三是部分流动人口學龄子女仍面临入学障碍。尽管各地减少了流动人口学龄子女入学障碍，但入学程序仍然极其繁琐、障碍重重。“户口所在地乡镇政府出具的在当地没有监护条件的证明”客观上为户口所在地乡镇政府“吃拿卡要”创造有利条件，“务工就业证明”会给很多灵活就业人员、不稳定就业人员子女入学造成困难。

（二）公共服务协同供给亟需身份社会向契约社会转变

传统“身份社会”制约公共服务的公平享有和充分供给。一是需求主体因身份不同而差别享有公共服务。因农业户口还是城市户口、公有企业还是私营企业、正式工还是临时工、行政编制还是事业编制，享受公共服务的范围和标准有很大差别。农业与城市户口职工失业保险缴费额度相同，但失业后领取失业保险金额度不同。二是供给主体公平竞争亟需破除行政性垄断。非法营运现状十分严峻，表明客运服务行政垄断方式已难以满足客运服务市场需求。网络专车与传统出租车协同供给要求破除出租汽车“专营”的总量控制，取消高额的“出租车专营权”有偿使用费和行业垄断利润，按统一标准收取网络专车与传统出租车的相关税费。政府购买服务中，很多主管部门定向委托下属事业单位提供服务，难以破除行政垄断格局，社会力量难以进入。PPP模式运用中，行政部门自己控制的企业直接提供服务，经常以不适当的行政指令和计划代替合同契约。{16}要求打破地域垄断和所有制限制，把所有符合资质标准的服务机构全部纳入公平竞争。

（三）公共服务“供给侧”财政投入方式缺乏竞争激励效力

由于公共服务场地、设施设备、建设资金等公共产权性质，公共服务“供给侧”财政投入方式缺乏竞争激励效力，仅靠行政责任约束，“反公地悲剧”现象时有发生，造成有限的公共服务资源浪费、投资及收益减少，亟需建立行政责任约束和产权激励的“双动力机制”。一是公办教育资源使用效率不高。2014年某县民办中等职业学校学生比公办职业学校学生要多交4200元/人·年的学费为民办职业学校教职工提供工资待遇和绩效奖金。民办学校教师的工资、奖金、社会保险待遇比公办学校教师低，且在教师职称评定方面也不及公办职业教育学校组织有力。这要求民办中等职业教育学校及其教师以比公办中等职业教育学校及其教师更低的待遇提供更优质的教育，在本质上，就是公办教育资源的低效率和浪费。二是公立医院财政投入方式亟需从粗放型向集约型转变。当前多数地方的公立医院、区县级医院、乡镇卫生院、社区卫生服务中心、村卫生室的工资和运行费用按职工人数拨付，公共卫生经费按服务人口数拨付，专项经费按项目预算拨付，医疗资源重复投入、盲目投入，缺乏市场针对性，缺乏公平竞争激励机制，导致优质医疗资源增长缓慢、低层次医疗资源增长快、闲置与不足并存、民营医院发展难。2014年重庆市三甲医院只占4.06%，还有部分区县尚无二级以上医院；民营医院数占医院总数的51.06%，但其床位数只占15%。江津区西湖卫生院业务量不足，就诊人数占本辖区诊疗人数的四分之一左右，病床利用率不到30%。农民就医不去乡镇而是去区县级医院，更不要说村卫生室。三是农村闲置校舍开发利用率低，而建设互助养老公寓需求强烈。一所地处人口较为密集的浅邱地区的绿树成荫的农村小学闲置后，无人维护，待校舍和设施设备被破坏殆尽之后，村集体在原场地上利用县民政部门拨付的15万元项目经费新建了一座“五保家园”，供该村的5名“五保”人员居住使用。重庆全市仅村校闲置建筑面积达171万平方米，若按每人10平方米计算，可改造入住17万老人。村校不仅闲置，而且每年付出看管费和维修费。调查显示，65%的老人有意愿集体生活。有效利用闲置村校改建养老公寓，比新征地新建养老公寓节约80%左右的资金，重庆市可节约20亿元。四是公办养老机构供需错位现象严重，闲置与不足并存。截至2015年11月底，北京全市公办养老机构中的158家街道乡镇级机构床位严重空置，部分机构入住率甚至还不足1%。公办机构限于事业单位收支两条线，财政统发工资，管理层经营动力不足。{17}

（四）公共服务标准化制度化程度低信息资源共享难

公共服务规范化、制度化、标准化建设任重而道远。一是医保管理标准化程度低，制约大病保险服务外包。大病保险大部分地区统筹层次在县级，且城乡居民合作医疗保险和城镇职工基本医疗保险的政策标准、管理机构、管理职责等不统一，承担大病保险的商业保险机构需要跟众多的统筹区对接，增加异地结报、转诊管理难度；药品、医疗器械和诊疗项目缺乏统一编码，数据处理难，异地结报效率低、难度大；保险机构诊疗质量评价、诊疗项目比价难。二是人口管理服务标准化信息化程度低，信息资源共享难。人口信息、金融信息、不动产登记信息、收入信息、社保信息、失业信息、用工信息等的信息化程度低、共享程度低。最低生活保障审核时，家庭成员、收入、财产、消费支出难核定，民主评议和三榜公示极不利于困难群体人格尊严的保护，不利于提高最低生活保障政策执行的有效性和公平性。如果相关信息能被相关公共机构查询，公共服务主体资格认定时所开具的虚假失业证明、用工协议就很容易被证伪。三是突发事件风险管理标准化制度化程度低，风险防范协同难。尚未健全突发事件风险评估科学标准，难以对风险危害性产生足够充分的认识，造成思想松懈麻痹、防范处置失当。信息不透明，导致社会公众对突发事件和存在的各类风险缺乏正确客观认识，难以及时有效防范突发事件。

（五）公共服务市场亟需构建多元化立体监管体系

公共服务主体的有限理性和机会主义要求加强公共服务市场监管。一是提高公共服务项目实效性亟待加强项目监管。以政府补贴的职业技能培训项目为例，各级政府人力资源与社会保障局、就业局、移民局、扶贫办、妇联、民政局、工会等相关部门从不同行业系统需求出发，设立并开展了各级各类的职业技能培训项目，在不同部门分散重复、缺乏部门间的政策协同，造成培训资源浪费。培训机构通过虚报培训人数或者以在校生冒充培训农民等方式套取职业技能培训项目资金，资金使用效益低下。二是医疗机构骗取医疗保险基金亟待加大监管力度。近年来，有关医院骗取医疗保险基金的报道屡见不鲜，一些地方从县级医院到乡镇卫生院、村卫生室再到私立医院均查出存在套取、骗取新农合资金的行为，通过农民“被住院”、信息造假、无病当有病治、虚增患者住院天数、假用药、假手术、过度检查，小病大治、把医保外收费转为医保内收费、重复收费、未提供服务而收费等种种手段，诱骗农民"合谋"新农合资金。究其原因，医疗卫生主管部门对医疗机构主动检查监督少，新农合行政主管部门对套取骗取资金的行为睁只眼闭只眼，甚至形成利益联盟；部分醫疗机构管理运行不规范，普遍存在病历不齐的问题；政策宣传不到位、群众知晓率低。{18}三是养老保险政策执行亟待加强监管力度。养老保险政策的执行和实施同样面临参保人员及相关主体采用弄虚作假、欺骗隐瞒的方式对养老保险金、政策补贴的套取盗用、重复领取等，亟需加强监管，以促进公共服务相关主体的协同供给。

四、公共服务协同供给的制度创新思路

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，为公共服务协同供给的制度创新指明了方向。公共服务协同供给的制度创新应注重克服科层组织和市场组织各自的不足，充分发挥网络组织比市场组织稳定、比科层组织灵活的优势，以网络组织构建为依归创新相关制度，激发公共服务各相关主体的积极性、责任感和创造力，提高公共服务供给效率、质量和公众满意度。

（一）推动公共服务组织结构网络化

一是全面构建公共服务网络组织体系。公共服务的组织形式应是以网络组织形式为主体、以科层组织形式和市场组织形式为补充的网络组织体系。国有企事业单位同民办企业、民办非企业、社会团体等各种主体在公共服务的生产供给中享有平等地位，以其生产某项公共服务的能力、资质及“质优价廉”的产品公平竞争而获得生产供给资格，公共服务需求主体是因其切实的服务需求而平等享有公共服务，各主体间以中长期的相对稳定的关系契约为纽带，以弥补市场一次性短期契约和行政等级性权力配置之不足，从而以双方甚至多方持续的、平等的协商互动方式为基本手段实现公共服务的协同供给。二是分类采用投资管理模式。基础教育、中等职业教育和部分就业培训在农村可以采用以“行政模式”为主，“社会模式”为辅；城市可以以“社会模式”为主、以“行政模式”为辅。公共卫生服务在农村应该以“政府购买模式”为主、半行政模式和社会模式为辅，在城市应该以“政府购买模式”为主、社会模式为辅。医疗服务无论在城市还是农村都应该逐步减少“市场模式”，增加“社会模式”，既要给予患者自主选择权，鼓励较充分的竞争，又要由政府来承担主要的投入保障责任。中低收入群体的住房保障在城市应由行政、半行政模式向社会模式转变，在农村应该逐步增加社会模式。社会模式的逐步推广要求加大住房公积金的推广力度，扩大住房公积金覆盖面，加大政府对中低收入群体住房公积金的补贴力度。养老服务无论在农村还是在城市应该逐步向社会模式转变，采用以社会模式为主、以行政模式、政府购买模式和市场模式为辅的投资管理模式。社会保险基金的投资管理模式属于社会模式，社会保险机构的建设管理具有半行政模式的性质，也应该向社会模式转变。国防、警察、消防等公共安全服务主要是行政模式，但部分公共安全服务可以采用政府购买服务的方式。高速路、铁路、城市道路、乡村道路与公共文化、体育、生活、市政等公共设施建设项目分别主要采用行政模式、半行政模式、PPP模式和政府购买模式。客运货运公共交通服务以市场模式為主，半行政模式和社会模式为辅。公共文化服务分地区和高中低不同层次分别采用行政模式、半行政模式、政府购买模式、社会模式和市场模式。不同地区劳动就业的信息中介服务、职业介绍、就业创业培训和就业安置等服务应该更多地采用政府购买和社会模式。三是完善公共服务分层供给体系。中央政府首要责任是保基本，包括最重要、最基本的公共服务项目及其最基本、最起码的一个保障水平。最重要最基本的公共服务项目包括每一个人都会面临的基础教育、基本医疗、公共卫生、医疗保险和养老保险。这就要求中央政府统一建立个人教育账户、医疗保险、养老保险账户。资金来源和构成需要合理配置。个人教育账户资金投入应该是以政府为主，医疗保险和养老保险账户的投入是以个人和用人单位为主，中央政府对困难群体给予财政补助，从而保障每一个人在中国的任何地方都有一个基本的教育、医疗卫生和养老保障。中央政府承担公共服务个人账户投入责任可以避免行政层级众多的效率损耗。一旦公民有了个人账户的保障，其消费的自主性和选择权就有了一定保障，公共服务供给的直接主体的竞争机制就有可能得以形成。在基础教育、医疗卫生、公共交通等公共基础设施地区发展严重不平衡的阶段，中央政府要承担欠发达地区这些基础设施建设项目的规划和投入责任。但当这些建设项目在各地区发展基本平衡的情况下，应加大一般性转移支付比重，增大地方和基层政府因地制宜地使用财政资金建设基础设施项目的自主性和决策权，避免专项转移支付资金的低效率。下放具体服务项目决策权力给基层，增强针对性和适应性。四是扩大基层选举差额比例，增强民主监督效力。为防止事权、财权下放重蹈“一收就死、一放就乱”的怪圈，必须完善群众监督基层政府的有效机制。十八届三中全会的决定要求，“畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。”核心是落实基层的差额选举、加大差额比例，在一定程度上实现基层党政领导干部既对上负责，又对下负责。五是上收法律监督权于中央，增强统一性和权威性。为保证事权、财权的下放不被基层政府滥用，在加强民主监督的同时，将司法、纪律检查、审计、监察、市场监管、资源环境保护等方面的权力独立于地方政府，由中央政府及相关部门实行垂直领导，增强法律监督监管权力的独立性、统一性和权威性。

（二）建立“钱随人走”的公共财政制度

一是从“供给侧”投入为主向“需求侧”投入为主转变，建立公共服务个人专用账户。党中央也提出了“供给侧”改革的发展方向，要求生产供给要提质增效，公共服务领域也不例外。现在教育、医疗卫生、道路等公共交通、公共文化等公共服务软硬件的生产供给基本能满足公共需求，甚至有些公共服务项目逐步出现供大于求的局面。推动公共服务领域提质增效的根本动力，是通过竞争压力激发市场活力，通过消费者的自主选择来推动存量公共服务优化生产供给、增量公共服务对社会投资的吸引力。这就必然要求公共财政对公共服务的投入从直接保障生产供给的“供给侧”投入方式逐步向保障公民消费需求的“需求侧”投入方式转变。当然因为农村与城市、发达地区与欠发达地区在市场成熟度、供求关系上存在一定的差别，在“供给侧”和“需求侧”投入程度上应有一定的差异。二是分项目分群体建立公共服务需求保障标准。公共财政要平等保障义务教育和公共卫生专用资金个人账户的资金投入责任。医疗和养老服务需求保障的财政投入应融入到医疗保险和养老保险机制之中。对于劳动能力较强和收入水平较高的中高收入群体而言，其医疗和养老等保险的投入责任主要在其本人；对于低收入、无收入群体而言，政府对其基本医疗和养老保险应承担需求保障责任。为低收入无收入群体建立最低生活保障、劳动就业、基本文化、基本信息、交通出行和住房保障专用资金个人账户，对其最低生活保障、劳动就业、基本文化、基本信息、交通出行和住房保障的资金需求提供财政补助。具体的投入或补助标准应该根据当年的平均工资水平、低收入群体的工资收入水平、政府的财政收入水平和相关行业领域的消费水平综合确定、动态调整。为了保障公平，基本公共服务项目的基本需求投入保障责任主要由中央政府承担，地方政府可以根据自身财力保障水平和当地消费水平，提高需求保障水平。三是分项目分区域建立公共服务供给标准。中央政府各行业主管部门要为基础教育、医疗卫生、养老服务、交通文化生活等公共基础设施或机构建设制定公共服务供给标准，包括各具体的公共服务机构的设施设备、人员配备以及运营经费等行业性标准。对各公共服务项目的供给达不到相应供给标准的地区，政府要承担生产建设的投入或组织保障责任，中央政府要加大转移支付力度，保障公共服务达到国家最低标准。四是建立公共财政资金横向转移支付制度。网络组织形式的发展要求建立公共财政资金横向转移支付制度，各地区之间建立不通过上级政府中心节点的公共服务指标、公共服务资源转移制度和结算信息系统。建立全国统一的人口公共服务信息系统，为每个公民配发包含各种公共服务项目的保障卡，保障卡既有身份认证功能，又是消费和支付转移的凭证。各地区政府通过公共服务信息系统内部结算，实现各地区公共财政之间的消费补偿平衡，实现公共服务资源随着公共服务对象自由流转。五是建立公共财政资金个人转移支付制度。适用于公共财政“需求侧”投入方式的公共服务专项资金直接划拨到每个公民的公共服务保障卡个人账户中（可以是消费指标，也可以是资金额度），公民持公共服务保障卡在相应的公共服务机构确认身份并依法消费。公共服务个人账户资金根据各主要公共服务类别分设多个相应的专用资金账户，中央政府为每一专用资金的使用制定相应的条件和规则，专款专用，避免随意将公共服务资金挪作他用。因为地区发展差异、消费水平差距、时间差异和物价波动等因素的客观存在，公共服务个人账户资金额度可以采用非现金计价的方式。非现金计价可以采用根据特定公共服务项目的构成特点将消费一定公共服务的资源、环节或时间确定为若干全国通用的公共服务标准单位，公共服务机构再根据特定时期特定地区的标准单位与货币换算的标准单价将消费者消费的标准单位从公共财政获得资金补偿。

（三）健全公共服务供给主体公平竞争制度

一是公共服务主体身份平等制度。在公共服务的政府购买、特许经营、合同委托、服务外包、土地出让协议配建等各种投资管理模式和组织形式中，要分公共服务领域、分公共服务行业制定准入标准、资质认定、登记审批、招投标、服务监管、奖励惩罚及退出等操作规则和管理办法，确保公共服务民办机构在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面与公办的企事业单位享有平等待遇，而又确保公共服务的质量和安全。采用“老人老办法、新人新办法”和自然减员等方式探索取消行政、事业单位编制管理模式，逐步实行全员合同聘任制。二是破除垄断建立公共服务公平竞争制度。通过减少基本公共服务“供给侧”投入，增加基本公共服务“需求侧”投入，逐步转变对这些传统公共服务公办机构直接补助、直接拨款的方式，为公办机构与民办机构之间公平竞争创造更加平等的条件。建立PPP模式和政府购买模式公开公平择优招标的制度。建立以公共服务对象（受众）为主的甄选考核评价制度，确保服务机构对政府的相对独立性。三是建立公共服务主体同等的税费、监管制度。公共服务生产供给主体的选择确定不应该以其是否营利作为身份限制，即使是营利性的企业，也可以同等的参与公共服务竞争，只要其在具体的公共服务项目的生产供给中质量更好、价格更优，或者与非营利组织是同等的利润率，政府就应该按照与非营利组织同等的标准收取相关税费。

（四）健全公共服务合同及合同监管制度

一是分类别制定公共服务合同样本。各主管部门邀请相关领域的专家和具有丰富实践经验的实际工作者研究制定各类公共服务项目招标采购、PPP合作以及消费者个体在公共服务生产供给机构消费等公共服务合同样本，供各实际操作部门参考采用。以公共服务生产供给合同为基础，完善服务承包商的遴选机制、签约流程、协商谈判机制、风险控制机制和合同的日常管理制度。二是公共服务绩效评价及奖励惩罚制度。建立公共服务绩效问责制，对财政资金的使用要進行切实的绩效考核；对于达不到绩效评价标准的公共服务机构，给予降低服务价格等经济惩罚；对于连续达不到绩效标准的公共服务机构，取消其公共服务生产供给资格；对于绩效优良的公共服务机构可以给予一定的奖励，给予更多的服务项目承接任务，鼓励优胜劣汰。对于公共服务机构达不到绩效考核标准而相关政府部门又懒政怠政不正常履行其监督监管职责，或者出现工作差错，工作失职者，要通过建立政府问责制，追究政府相关部门及其领导和直接责任人的责任。三是公共服务合同监管及退出制度。构建多元一体的监管主体体系，包括财政预决算、行政监察、审计核算、民政、工商等职能部门的行政监督和同行竞争者、消费者、新闻媒体和社会公众的社会监督，及时公开回应公民的建议、申诉、控告和检举，强化协同监管，充分发挥委托监督、同行竞争者监督、专家协助监督、社会公众、公民代表的监督优势，以期更客观、公正和及时地完成对服务质量等技术检查或鉴定的协助监管任务，创建以“发包人监督和消费者监督”为常态的协同监督机制。对公共服务项目绩效考核不达标者，要给予经济、信用记录的惩戒，如果一定期限连续不达标者，要建立严格的退出机制，重新招标，并对不达标者建立不良信用记录，在未来的公共服务招标或委托中视情节轻重扣减量化分值。四是亟待健全医疗保险资金监管制度。制定城镇职工医疗保险、新农合（或城乡合作医疗保险）资金监管、巡查、抽查等制度。制定医疗保险等定点医疗机构和基金监管及责任追究办法，实行黑名单管理制度。加大对定点医疗机构的监督检查力度和频率，对严重违反医疗保险等相关政策和医疗常规套取医疗保险资金的，视情节轻重给予暂停报销业务、直至取消其定点医疗机构资格，纳入黑名单。加大对定点医疗机构负责人或主要责任人骗保的法律惩罚力度。建立公共服务各行业领域的诚信信息库，对药品、器械等各种公共服务产品不按要求配送或配送数量严重不足或存在行贿行为的经销商列入诚信黑名单，取消其供货资格。建立完善的药品供应销售全链条追溯机制，推进医院药品库存信息、供应商信息和销售信息系统对接，建立临床医生处方分析信息系统，为完善医疗服务监管机制、评价机制和工作考核等提供坚实的信息基础。

（五）健全公共服务信息资源共享制度

一是进一步完善全国公民身份信息系统服务功能。亟需加大公民身份信息系统拓展教育、医疗卫生、健康状况、社会保障、住房收入财产状况等基本公共服务信息功能及其与相关信息系统的协同联动功能，增加公民居住地变更实时记载功能，为公共服务提供更加完备的人口信息，变有偿服务为无偿服务。二是建立全国统一的个人收入、财产和消费信息共享系统。建立全国统一的个人收入、财产和消费信息共享系统组织机构，利用大数据整合开发信息资源，供公共服务主体资格审核确认时使用。全面采集个人的收入、存款、有价证券、不动产、社会保障、公积金、纳税数额、车辆等贵重物品消费等信息。全国统一的个人收入、财产和消费信息共享系统未经相关机构或本人同意不得随意公开或供他人查询使用。三是分层级分地区建立专门的公共服务项目招投标信息系统。公共服务项目招投标信息系统要从政策法规、招投标信息、用户管理、公共信息管理、项目管理、社会公众监督投诉、招投标公司管理、数据库管理、在线招投标、评标管理等方面为公共服务项目招投标及社会公众搭建全面系统、功能齐备的信息服务平台，为用户在线查看招投标信息、重要通知、国家及省部级政策法规和规章，通过查看竞标项目，竞标的公共服务生产供给机构可以实现在线竞标活动，评审专家对申请竞标的公司进行在线评审。经过公开的开标、评标和定标，最终将竞标结果公布在互联网上。四是分行业建立全国统一的公共服务资金转移结算信息系统。公共服务需求主体异地消费的身份信息、消费明细等信息经过公共服务结算平台，实现流动人口公共服务异地消费的及时结算。公共服务异地消费结算可以采用电子资金划拨方式结算，也可以采用符合公共服务项目特性的公共服务结算单位的指标结算，从而实现公共服务资金的横向转移支付、个人转移支付。五是建立公共服务项目绩效评价、监督、诚信信息系统。各地区分行业系统建立公共服务项目数据库，以公共服务项目数据库为基础，建立公共服务项目绩效评价、公共服务项目监督信息系统，供公共服务对象、公共服务项目主管部门、公共服务项目生产供给竞争单位、第三方专业评估单位和评估专家、新闻媒体和社会公众对相关公共服务项目的决策、执行过程和效果进行评价和投诉举报，评价结果将进行量化计分，作为公共服务生产供给主体续约续标、获取服务报酬、核算服务单价、不良信用记录的依据；也是公共服务对象反馈需求信息、公共服务生产供给主体改善公共服务流程、提高公共服务质量和效率的依据。

注释：

① [英]亚当·斯密著，郭大力，王亚南译：《国富论》，上海：上海三联书店，2009：579-606.

② [美]E. S.萨瓦斯，周志忍等译：《民营化与公私部门的伙伴关系》，北京：中国人民大学出版社，2002. 5.

③ [美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》，上海：上海三联书店，2000.

④ [美]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特著，丁煌译：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，北京：中国人民大学出版社，2010：6-10.

⑤ 肖文涛，唐国清：《基本公共服务均等化：共享改革发展成果的关键》，《科学社会主义》2008（5）：105.

⑥ 楼继伟：《完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化》，《中国财政》2006（3）：6.

⑦ 迟福林：《公共服务均等化：构建新型中央地方关系》，《廉政瞭望》2006（12）：41.

⑧ 刘尚希：《实现基本公共服务均等化的政策路径和方案选择》，《经济研究参考》2007（60）：12.

⑨ 贾康：《关于建立公共财政框架的探讨》，《国家行政学院学报》2005（3）：39.

⑩ 丁元竹：《推进我国基本公共服务均等化》，《理论参考》2011（1）：10.

{11} 安体富：《完善公共财政政策制度：逐步实现公共服务的均等化》，《东北师范大学学报》2007（3）：88.