冲突治理视角下的政策过程模型

李亚 刘玲

摘 要： 本文试图将冲突治理这一新视角引入到政策过程研究中，从而更好地理解政策制定。在回顾现有政策过程理论和冲突治理理论的基础上，初步构建一个冲突治理视角下的政策过程模型框架。此框架包括政策过程不同阶段的冲突特征、冲突的演化及冲突的行动者等要素，以及冲突过程与政策过程的互动。然后，以专车政策为例，对该模型进行了阐释与说明。

关键词： 冲突治理；政策过程；专车政策

一、引言

政策过程研究是政策科学的核心主题之一，历经数十年的研究，已经取得了丰硕的成果，涌现了不少相关的理论与模型。①然而，我们看到，从冲突视角来解释和理解公共政策的研究是缺失的。

西方学者关于政策过程理论的研究成果可分为阶段分析论框架、系统论分析框架、制度主义分析框架、行为主义分析框架。②近年来，学界一方面持续关注政策过程经典理论的拓展和案例研究，另一方面，也提出了一些新理论，如集体学习框架（The Collective Learning Framework）、博弈生态学框架（Ecology of Games Framework）等。③

关于中国的政策过程也有不少研究。西方学者对中国政策过程的研究，可先后分为精英研究、派系研究及官僚组织研究，这些研究一定程度上解释了早期的中国政策过程。④本世纪初以来，国内学者更加关注政策过程理论的本土化，提出了一些新见解。例如，王绍光结合中国议程设置现实将中国政策议程设置分为六种模式；⑤陈玲通过对中国1980-2000年间集成电路产业政策的研究，提出“制度-社会”双层政策过程理论；⑥王绍光、樊鹏基于对中国新医改政策的考察提出了“开门”与“磨合”的共识型决策模式等。⑦

在政策科学和政策过程理论发展的同时，关于冲突、冲突解决、冲突治理的研究在另一轨道上展开。学者们对冲突产生的原因、冲突的类型、冲突可能引起的社会后果、应对冲突的可供选择的方式等进行了深入研究。⑧1970年代后期以来，公共冲突解决、冲突转化等研究兴起，⑨冲突治理的理论和实践加速发展。

社会冲突是考察公共政策及其变迁的一个有意义的维度。现有的相关研究包括两个方面。一些受行为主义影响的研究者以政策系统中的个体或团体为研究对象，以“利益”和“压力”为主线进行研究，关注政策过程中个体或团体的权力结构与利益冲突。比如，根据多元主义理论的解释，公共决策是利益集团相互竞争的结果；而按照团体模型的解释，公共政策是众多团体间相互斗争的产物。这些理论关注利益集团因利益的冲突而相互间竞争，进而影响政策结果。近年来影响很大的倡导联盟框架其实遵循的也是这一路径。⑩

另一个方面是关于政策议程的研究，一些学者将冲突视作政策议程设定的影响因素。例如，科布和艾尔德认为影响社会问题进入公共政策议程的因素包括内外部因素，其中内部因素就包括冲突；多源流分析模型分析问题源流时提到一些重大事件或危机事件经常能够导致政策制定者对某个问题的关注；{11}触发机制理论认为如果有一些与问题有关的严重事件发生，就有利于问题更快地进入政策议程，{12}等等。

上述研究不同程度上考察了冲突和政策的关联，但并非深入、系统地从冲突或冲突治理视角探索政策过程。即便是理论精致的倡导联盟框架，关注的也主要是信念、“联盟”以及它们与政策变迁之间的关系，而非冲突和沖突治理如何塑造了政策过程。至于议程设置影响因素的研究，突出了冲突对于社会问题进入政府议程的重要作用，但没有涉及冲突与政策过程其他环节的相互作用。

本文认为，公共冲突的发展演变会引起政治体系的反应，从而推动政策的启动、论辩、形成和执行。目前看，以冲突治理的视角来理解政策过程的相关研究还不充分，本文试图在这一方向上做出努力：将围绕某个政策所发生的冲突视为研究政策过程的切入点，并力图分析与揭示冲突演进与政策过程发展间的关联与作用机制。

接下来，本文将构建一个冲突治理视角下的政策过程模型框架，然后以专车政策为例对框架进行初步阐释，最后讨论下一步的工作方向。

二、基于冲突治理视角的政策过程模型框架

在讨论基于冲突治理视角的政策过程模型框架之前，首先分别界定本文所说的政策过程和冲突。政策过程有广义和狭义之分。广义的政策过程可指将政策问题提上议程、形成方案、做出决定、执行政策、评估、修正或终结等一系列政策循环周期的总和。本文的政策过程采用狭义的界定，主要指从政策议程至政策制定和执行这一核心过程。

当事各方之间感知到利益或价值分歧，并有采取对抗措施的意愿或行动，这样的局面就是冲突。{13}关于冲突的阶段划分，有多种提法。在前人研究的基础上，本文将冲突的发展演进简化为四阶段，包括：紧张关系、冲突显现、冲突升级、冲突僵持/冲突解决。冲突得到全部或部分解决后，新的矛盾可能产生，进入一个新的冲突循环。

冲突在社会空间中产生、发展。一般而言，社会冲突的当事方是有着不同利益或价值诉求的群体，他们在追求各自目标的过程中产生冲突。冲突发展到一定程度后带来不适、紧张，冲击既有的社会秩序，从而很可能会引发主动或被动的干预。公共冲突的干预者，可以是社会组织，但多数时候是承担社会治理职能的政府部门。

政策则酝酿于政策空间中。在一个现代社会，政策空间很难是完全封闭的，政策制定者通过和利益群体代表/代言人的互动来酝酿政策。这种互动当然程度不一，有时参与较具实质性，来自群体的诉求能被整合到出台的政策中，有时参与更多地具有形式意义，政策制定者对各方意见只是“听听而已”。在很多情况下，政策制定系统直接或间接地感受到冲突的压力，从而将相关的政策提上议程。政策出台后，将对冲突的处置有规范性的指导价值。冲突当事方和干预者不再一事一议，而是不得不遵循新的政策精神来处理冲突。

冲突和政策的关联，可透过社会空间与政策空间的互动来反映（见图1）。至于社会空间中的冲突对政策空间中的政策制定产生多大的影响，有三个关键变量：冲突耐受阀、政治系统的参与程度以及行动者的策略和行为。

社会冲突无处不在，未必都会引发政府的干预；即便政府干预，也未必引发政策系统的反应。冲突耐受阀决定了政策系统对社会冲突的敏感程度。冲突耐受阀越低，一个政策系统对冲突的容忍程度越低，其对冲突做出的反应就越迅速，冲突越可能在其发展的早期阶段触发政策议程。

利益群体参与政策制定的程度、行动者（即公共冲突涉及的直接当事方/相关利益群体）的策略和行为是另外两个重要的影响因素，它们与冲突耐受阀三者之间有复杂的联动效应。根据三个变量的组合，我们可以初步做出如下假设。

若存在正式有效的参与渠道，且政策系统对冲突的耐受阀较高，基于理性，行动者将选择正式渠道参与政策，而较少地致力于以冲突表达诉求，选择主动将冲突升级从而引发政策制定者关注的可能性会降低。

若缺乏正式有效的参与渠道，且政策系统对冲突的耐受阀较低，行动者倾向于以冲突作为利益表达的策略，冲突将较快地升级，因为行动者试图使冲突烈度超越政策制定者的忍受阀值，给政策制定者施加压力，进而“迫使”政策制定者做出对己方有利的政策安排。

若缺乏正式有效的参与渠道，且政策系统对冲突容忍程度较高，行动者的策略与行为将表现出复杂性，很可能出现分化：有些行动者试图使冲突升级，促使政策系统做出反应，而另一些行动者则可能对具有普遍指导意义的政策出台不抱希望，专注于在冲突个案中获得有利于自己的解决。

政策过程与冲突过程的互动如图2所示。政策议程受媒体议程、公众议程的影响，同时冲突的发展也起着决定性的作用。在前述的三个关键变量的作用下，冲突可能在不同发展阶段影响到政策议程：若冲突耐受阀低或者行动者（冲突当事方）有参与渠道，在冲突发展的早期阶段——冲突刚开始显现，相关问题就触发了政策议程；若条件不具备，可能在冲突显著升级后，才能唤起政策制定者的关注。

政策议程启动后，各方常常要进行复杂的、多轮的、持续较长时间的政策博弈。政策系统中的博弈一般与社会空间中的冲突升级与冲突僵局交互作用。行动者通过“场外”的冲突升级与僵持来试图影响政策空间中的政策博弈，而各方的政策博弈导致政策不能及时出台，有可能导致社会空间中的冲突升级或僵局。

政策的出台意味着新的、权威性的冲突处置规范的产生，对冲突当事方和干预者的行为也将产生重要影响，冲突的处置将以新的政策为依据。如果政策有效，冲突可望得到较好的解决，反之，则可能无济于事，或引发新的冲突、进入新的冲突循环。

三、 冲突治理视角下的专车政策制定

下面我们以网络约租汽车（以下简称“专车”）政策制定为例，考察冲突过程和政策过程的互动，初步评估冲突治理视角下政策过程模型的解释力。

1.专车发展及专车政策相关背景

在“互联网+”和共享经济的浪潮下，我国涌现了大量依托于互联网平台的新经济形态。专车正是“互联网+出行”的新生事物。“专车”的官方定义为“网络预约出租汽车”，是指以互联网技术为依托构建服务平台，接入符合条件的车辆和驾驶员，通过整合供需信息，提供非巡游的预约出租汽车服务。{14}

2012年国内开始出现打车软件，提供传统出租车打车预约服务。2014年2月优步（Uber）进军中国，通过招募社会车辆加入平台，带来了与以往不同的“轻资产”专车模式。2014年8月滴滴打车宣布在北京和上海推出专车业务。之后短短几个月，各种互联网专车业务风生水起，一时间，滴滴专车、一号专车、优步专车、易到用车在国内大中城市流行起来。各專车业务虽发展迅速，但其一推出就陷入了争议漩涡，屡屡遭出租车司机抵制，甚至在多地被叫停，被当地政府定性为“黑车”。为规范专车的运行，交通运输部于2015年10月10 日公布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》和《网络预约出租车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》，并通过各种渠道征求公众意见。2016年3月，住房城乡建设部和公安部联合废止了《城市出租汽车管理办法》，这一举动被各界普遍解读为为专车新政扫除障碍。2016年各地有关的出租车与专车的冲突还在持续，但媒体报道及公众关注度持续减弱。2016年7月28日，交通运输部联合公安部等七个部门公布《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》以及《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，新政策将于2016年11月1日起实施。

2.专车发展中的冲突与政策反应

我们对专车政策案例的研究主要通过收集新闻报道、分析相关文件资料以及深入访谈的方法进行。访谈的相关人员包括：曾在相关政府部门工作过的某专车运营商的政策研究员，为出租车司机发声的某微信公众号负责人与运营人员，非常熟悉专车政策制定过程的某知名媒体的交通政策记者，以及数位出租车司机、专车司机。

通过综合新闻报道及已有的访谈资料，笔者对围绕专车发生的冲突进行了梳理与分析（见表1）。表中加引号的句子均来源于访谈。

通过表2我们可以看出，冲突发展演变确与政策过程有紧密的关联，一些关键的事件呈交叉演进的态势。从访谈中获得的信息表明，2015年初，主要的政策制定者——交通运输部——已经清晰地感受到冲突的冲击，此时要求出台规范、明确执法标准的呼声开始在体制内出现。在此案例中，政策制定者对冲突是比较敏感的，冲突刚开始显现，政策实际上就被提上议事日程——新政开始调研。政策制定过程中，实际上保持了较强的开放性，相关各方都有正式的渠道参与意见表达。在行动者方面，由于具有地域分割性的行业特点，各地的出租车一方基本上是分散行动，很难说有统一的、事先谋算的策略，但实际上多地都采取了将冲突持续升级的行为方式，希望通过群体性事件对本地政府（冲突干预者）和上级政府（中央部委的政策制定者）施加压力；而在专车平台一方，更多地希望控制冲突，并积极向政策制定者陈情，希望政策向有利于己方的方向发展。

从2015年4月的专车新政形成初稿，到2015年10月征求意见，再到2016年7月底的正式出台，政策制定经过了漫长的博弈，其中立法的思路和方向发生了较大的变化。这其中有冲突各方、相关部委、乃至国务院领导各种意见、力量的相互作用，此处我们不再展开。政策博弈期间，冲突实际上也是处于僵持状态，各地围绕专车的冲突仍此起彼伏，但总体上并未进一步升级，各方在苦苦等待政策的出台，这也给政策制定施加了压力。

截止本文定稿之时，新的政策还未开始执行，其效果还有待评估。中央出台的专车新政只是给出了指导性的框架方案，为地方政府保留了一些自由裁量权，地方政府的政策实施细节还在拟议中。从媒体报道看，地方上关于专车总量控制和价格管制的政策思路又有引发新一轮争议之势。

综合以上分析，我们认为至少在专车政策过程中，从冲突治理的视角考察政策过程是初步可行的。

四、 进一步的讨论

如何理解冲突、冲突的演变与政策制定的相互影响，本文就此构建了一个初步的框架，期望能够增进和丰富学界对政策过程的理解。我们的研究当然存在很多不足。一方面，该分析框架还比较粗略，相关核心概念、变量间的界定与关系阐释还不很明晰，一些假设需要更多的检验；另一方面，就专车案例来说，受制于访谈的有限以及专车政策仍在推进过程中，更多的政策过程细节还有待挖掘，还需要大量丰富的资料来支撑相关分析。

此外需要看到，专车问题本身具有一定的特殊性：利益相关方、冲突当事方是动态的而非固定不变的，冲突方甚至可以相互转化，今天的出租车司机，明天可能摇身一变成为专车司机，一些地方政府在管制专车的同时，也试图推进官办或半官办的专车平台。这些都进一步导致了案例分析的复杂性。

展望未来，冲突治理视角下的政策过程模型还有较大的发展空间。今后可能的工作包括：进一步完善框架结构与假设，明晰并验证相关假设，并注重与已有理论模型的联系；另外，需要大量丰富严谨的实证研究，进一步收集更多的案例，以便将理论模型与实际的政策过程有机地联系起来，从而对框架进行修正与完善。

注释：

① [美]保罗·A·萨巴蒂尔（Paul A.Sabatier）编，彭宗超，钟开斌等译：《政策过程理论》，生活·读书·新知三联书店， 2004年。Petridou E， Theories of the policy process： contemporary scholarship and future directions. Policy studies journal， vol.42，no.s1（2014），pp.S12-S32.

② 陈玲：《制度、精英与共识：寻求中国政策过程的解释框架》，清华大学出版社，2011年，第11页至21页。

③ 对新理论的详细了解可参考Nowlin M C，Theories of the policy process： State of the research and emerging trends.Policy Studies Journal， vol.39，no.s1（2011），pp.41-60.Schlager E， Weible C M. New theories of the policy process. Policy Studies Journal， vol.41，no.3（2013），pp.389-396.以及Petridou E， Theories of the policy process： contemporary scholarship and future directions. Policy studies journal， vol.42，no.s1（2014），pp.S12-S32.

④ 薛澜，陈玲：《中国公共政策过程的研究：西方学者的视角及其启示》，《中国行政管理》2005年第7期。

⑤ 王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，《中国社会科学》2006年第5期。

⑥ 陈玲：《制度、精英与共识：寻求中国政策过程的解释框架》，清华大学出版社，2011年。

⑦ 王绍光，樊鹏著：《中国式共识型决策 “开门”与“磨合”》，中国人民大学出版社，2013年。

⑧ 例如：[美]狄恩·普鲁特，[美]金盛熙著，王凡妹译：《社会冲突--升级、僵局及解决（第3版）》，人民邮电出版社，2013年。罗大文：《社会冲突研究综述》，《前沿》，2011年第16期。

⑨ 李亚：《创造性地解决公共冲突》，人民出版社，2015年，第191页至198页。

⑩ 保罗·A·萨巴蒂尔，汉克·C·简金斯-史密斯：《支持联盟框架：一项评价》，[美]保罗·A·萨巴蒂尔编，彭宗超，钟开斌等译：《政策过程理论》，生活·读书·新知三联书店，2004年，第150至221页。

{11} 尼古拉斯·扎哈里尔迪斯：《模糊性、时间与多源流分析》，[美]保罗·A·萨巴蒂尔编，彭宗超，钟开斌等译：《政策过程理论》，生活·读书·新知三联书店，2004年，第92至122页。

{12} 刘伟：《政策议程研究的代表理论及其评析》，《湖北社会科学》，2011年第10期。

{13} 李婷婷，李亚：《中国公共冲突解决研究述评》，《中国行政管理》，2015年第2期。

{14}中国交通运输部：《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，http：//zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/bnssj/zcfgs/201607/t20160728_2068633.html，2016-07-28/2016-09-01.

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[9][美]狄恩·普鲁特，[美]金盛熙著；王凡妹译.社会冲突——升级、僵局及解决（第3版）[M]. 北京：人民邮电出版社， 2013.

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[11]李亚. 创造性地解决公共冲突[M]. 北京：人民出版社， 2015.

[12]保罗·A·萨巴蒂尔，汉克·C·简金斯-史密斯.支持联盟框架：一项评价[A].北京：生活·读书·新知三联书店， 2004：150-221.[美] 保罗·A·萨巴蒂尔（Paul A.Sabatier）编；彭宗超，钟开斌等译.政策过程理论[M]. 北京：生活·读书·新知三联书店， 2004.

[13]尼古拉斯·扎哈里尔迪斯. 模糊性、时间与多源流分析[A]. 北京：生活·读书·新知三联书店， 2004：92-122. [美] 保罗·A·萨巴蒂尔（Paul A.Sabatier）编；彭宗超，钟开斌等译.政策过程理论[M]. 北京：生活·读书·新知三联书店， 2004.

[14]刘伟. 政策议程研究的代表理论及其评析[J]. 湖北社会科学，2011，（10）：30-32.

[15]李婷婷，李亚. 中国公共冲突解决研究述评[J].中国行政管理，2015，（02）：129-134.

[16]中国交通运输部.网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法[EB/OL]. http：//zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/bnssj/zcfgs/201607/t20160728_2068633.html， 2016-07-28/2016-09-01.