多重逻辑下的制度变迁：十八大以来我国地方治理创新的审视与展望

范逢春

摘 要： 我国地方治理创新具有工具性与价值性双重意义。对十八大以来地方治理的解读需要在“多重逻辑下的制度变迁”分析框架下进行。基于“价值—过程—特性”的三维分析框架，对十八大以来的地方治理创新进行宏观审视与系统分析，可以发现，我国地方治理创新实现了从“生产力政治”到“民生政治”的价值重构，实现了从“政策模仿”到“制度创新”的过程转换，实现了从“制度锁定”到“体制跃迁”的特性建构。未来的地方治理创新会继续沿着民主化、法治化与科学化轨迹前进。

关键词： 地方治理；制度变迁；民生政治；多元治理

地方治理创新研究主题广泛整合了人民主权理论、治理理论、新制度经济学理论、公共选择理论、新公共管理理论、协商民主理论等诸多理论资源。在原初意义上，地方治理创新是地方政府“为提高效率、改善服务质量而进行的创造性改良。它不同于政治体制改革，其工具性意义大于其价值性意义”①。但是在我国，地方治理创新能够在避免政治风险的情况下为政治改革、社会变革、市场发展提供动力，实现单一制国家政治体制下地方经济社会差异化发展，为中国整体性的社会危机提供地方性的化解机制，从而推动超大规模的社会结构实现整体性提升，为顶层政治合法性提供支撑，因而具有其“价值性意义”。十八大以来，我国地方治理在新的政治生态下，在主导价值、发生机制与内在意蕴上都有了诸多新变化，而且这种变化仍在持续深化演变之中。这种大规模的地方性制度变迁涉及多重价值、多重过程、多种特性的组合演进，是“多重逻辑下的制度变迁”②。既往地方政府创新理论模型因其过于追求简约，对于当前中国正在发生的地方治理变迁过程没有令人满意的解释能力。本研究基于“价值—过程—特性”的三维分析框架，力主“突破简约”③，对十八大以来我国地方治理创新做一个阶段性的宏观审视与系统分析，以期对我国地方政府的治道变革作出展望。

一、地方治理创新的价值重构：从“生产力政治”到“民生政治”

吉登斯把“解放政治定义为一种力图将个体和群体从其生活机遇有不良影响的束缚中解放出来”④。建国以后，我国的核心政治是“政权政治”，即通过解构传统政治框架的束缚来建构一个自由平等的新世界，是一种最为典型的“解放政治”。十一届三中全会以后，政治重心从“政权政治”转变为“生产力政治”。“生产力政治”虽然仍然属于吉登斯“解放政治”的范畴，但是这种转变对于当时生产力极度不发达的中国具有重大价值。经济高速增长带来了执政的合法性，但是存在两个问题：第一，经济不可能永恒高速增长，合法性若仅仅建立在经济高速增长基础之上则可能导致政绩困局；第二，经济增长并不意味着民众多元化、多层次的需求能够得到公平的满足，而一个权力系统无法满足民众的需求必然导致合法性危机。十八大以后我国经济进入“新常态”，必然要求核心政治发生变化。这种变化要求国家政治重心再次转移，反映在地方政府治理层面，也就是从“生产力政治”到“民生政治”的转型。“所谓民生政治就是以改善民生为政治目标，以民生问题作为政治决策、政治职能和政治资源配置的重心，以民生为准，把民生的改善、国民的福祉作为衡量发展的最高标准，用民众生活质量指数取代简单的经济发展指数作为考量政治发展的标杆的政治模式。”⑤从地方治理的角度思考民生政治，这不是斗争政治，而是权利政治和利益政治，关系到施政价值的多维重构。

1.地方治理价值准则：从“效率优先”到“公平优先”

从新中国建立一直到改革开放以前，我国在计划经济模式下实行“平均主义”的分配制度，但是过度追求公平带来了巨大的负面效应，导致生产力发展水平低下，地方政府在满足民生需求时缺少物质基础的支撑。改革开放以后，为改变“平均主义”带来的严重后果，确立了“效率优先、兼顾公平”的指导原则。中央层面对这一原则不断作出发展，例如，党的十四届三中全会提出“建立以按劳分配为主体，效率优先、兼顾公平的收入分配制度，鼓励一部分地区和一部分人先富起来，走共同富裕的道路”；党的十五大提出要 “把按劳分配和按生产要素分配结合起来，坚持效率优先、兼顾公平”，“允许和鼓励资本、技术等生产要素按贡献参与分配”；十六大在继续坚持“效率优先，兼顾公平”的分配原则的基础上，进一步提出了“初次分配注重效率，发挥市场的作用，再分配注重公平，调节收入差距”；十七大提出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”。“效率优先、兼顾公平”这一准则对克服“平均主义”起到重要作用，带动了地方治理中“生产力政治”深入发展，但是也带来了巨大的社会不公，导致地方治理层面压力巨大。

十八大强调“实现发展成果由人民共享”的发展理念，中共十八届三中全会中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，表明公平原則处于优先地位。从“平等优先”到“效率优先”再到“公平优先”，是否定之否定的过程，也意味着国家治理价值准则的重大调整，这必然促使地方治理产生重大而深刻的变化。十八大以后，我国在不同领域都进入深度转型阶段。在地方治理层面，由于民生改善的程度明显滞后于GDP增长的速度，造成了民众对改革缺乏“获得感”，社会公平日益失衡造成的社会问题呈现多样化、复杂化与综合化的特征。地方政府要解决社会公平匮乏带来的社会问题，首先需要进行政府“治理价值观念再设计”，通过这种价值理念设计，集中、准确地宏观表达“治理愿景”。地方治理创新始终要以“公共性”作为本质特征，要更加关注公民权利、公共利益和公共价值等主题。目前地方政府在“共享发展”口号下进行民生改善，这与“生产力政治”的内容明显不同，这是“公平优先”主导下的“民生政治”。十八大以后，“民生政治”成为地方政府的一种政治运行模式。地方政府从政策制定、政策执行、工作规划、资金投入等行政层面更多地将“民生政治”的理念贯彻到实处，形成了重视民生问题的良好治理氛围。

2.地方治理价值取向：从“供给导向”到“需求导向”

“中国历来是一个行政主导的国家”⑥，在“生产力政治”的大框架下，地方治理创新的主要目标是为经济发展提供要素供给与支持保障。虽然十八大之前，地方服务型政府建设改革已经开展，但在现实政治生活中，地方政府“供给导向”仍然是主流。在地方政府治理实践中，提供公共服务的过程往往利用并大量集聚公共资源，建设一些“盆景式”的创新项目，提供与社会公众实际需求相去甚远的“政绩工程”“面子工程”“形象工程”。美国政治学家威廉姆·A.尼斯坎南在《官僚制与公共经济学》中对官僚机构行为的特点进行了深入分析，“当个人由市场中买者或卖者转为政治过程中的投票者、纳税人、受益者、政治家或官员时，他们的品性不会发生变化”⑦，官僚并不总是代表着“公共利益”，官僚机构行为的普遍追求是公共预算的最大化，官僚的行为驱动力实际是个人利益，设租与寻租是一种普遍的行为模式⑧。地方政府治理中“供给导向”的价值取向带来一系列治理行为失范问题，例如服务责任缺失、服务过程封闭、服务供给低效、服务成本过高等。

西方新公共管理理论、新公共服务理论乃至公共治理理论均强调政府“顾客导向”“公民导向”，都强调政府对于社会需求应有的回应。“民生政治”与上述观点有内在的一致性。“民生政治”对“生产力政治”的超越之一是抛弃把经济增长当成政治合法性的主要甚至唯一来源的做法，而是把民众生活质量指数和满意指数作为政治合法性的主要来源。我国地方治理创新奠基于人民主权理论之上的中国特色实践，但是仍然是全球化背景下的行政管理改革，必然会借鉴西方政府改革中的合理因子。“我们也必须看到，民生问题并不是单纯的经济问题，也不仅仅是人们的物质需求，其实质是政治问题。”⑨“在现代社会，民生和民主、民权相互倚重。”⑩“民生政府”以民生改善为追求导向，其实质是民主政治与社会民生的耦合。“政治”是对社会利益的权威性分配，而在“民生政治”范式下，民生持续、公平、协调地改善，必须建立在了解民情、尊重民意、集中民智的基础上。因此“需求导向”的“民主行政”是解决民生问题的体制基础。十八大以来，我国地方政府治理价值取向从“供给导向”到“需求导向”的调整，促进了地方政府“民主行政”的创新发展，地方政府在完善公民参与动力机制、群众利益表达机制、政府有效回应机制、治理过程监督机制、政务信息公开机制等方面有了较大的进展。

3.地方治理价值依归：从“社会控制”到“社会治理”

在国家与社会的关系问题上，西方有多种理论范式。洛克主张的“社会相对于国家的外在性”与黑格尔“国家层次高于社会层次”是两种旨趣迥异的观点。从20世纪中后期开始，西方学者开始在政治权力系统与社会力量系统之间的互动平衡中设计政治秩序，诞生了多边互动的理论分析模型，比如新自由主义、公民社会理论、多元主义、社群主义、法团主义、治理理论等等。从国家与社会关系视角入手，可以分析我国地方治理创新中的价值重构。在改革开放前，我国国家与社会之间的互动关系体现了计划经济高度控制的特点，单位是资源分配的主要渠道，这与当时经济社会结构是相适应的。随着“生产力政治”的发展，中国社会结构发生转型、分化，社会不稳定状况开始出现，群体性事件（一些学者用“集体行动”“集体抗争”等词语）大量出现。为保证“生产力政治”的继续发展，为经济发展提供稳定的社会环境，地方治理必然出现“社会控制”的思维。为了更好地维护社会秩序，十八大之前，地方政府开展了大量关于“社会管理”的地方政府创新。这些“社会管理”创新，主要任务是“社会治安”，虽然或多或少地提出要引进一些社会多元力量“辅助”政府进行秩序维护，但是始终强调政府要控制和支配整个社会系统。

今天，“多一些治理，少一些统治”已经成为 21 世纪世界主要国家政治社会变革的重要特征。{11}马克思主义“社会决定国家”的基本观点奠定了“社会本位”，有重大的理论价值与实践意义。在马克思主义国家与社会关系理论基础上，在“民生政治”实践基础上，十八大以后中央以“社会治理”代替原来的“社会管理”，2013 年十八届三中全会强调要“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”{12}，明确了在党的领导下，扩大社会力量参与、推动多元协商共治的改革趋势，反映出中央顺应全球治理潮流的创新意识与开阔视野。中央层面的话语变化，带来了地方治理价值依归从“社会控制”到“社会治理”的变迁。随着“民生政治”的发展，地方政府面对民众多样性的权利需求、多元化的利益诉求以及多维度的服务要求，需要在“社会治理”的思维下推动社会建设。近年来，地方治理创新实践中，出现大量培育发展社会组织、构建多元共治体制、推动社会协商的改革，这些改革推动了社会秩序维护从强制性“命令—服从”模式向非强制性“服务—认同”模式转变。

二、地方治理创新的过程转换：从“政策模仿”到“制度創新”

我国地方治理创新不是一种完全理性主义基础上的政策设计，而是一种有限理性基础上的实践发生，地方政府“利用各种形式的实践和实验进行学习获取必要的经验教训，进而调整政策目标和政策工具以回应不断变化的社会环境”{13}。在十八大以前，我国地方治理创新的实践过程具有典型的“政策模仿”性质。当某一地区推出某一创制性政策之后，其他地区基于非理性的逻辑与投机预期也纷纷效仿该政策，期望将成功经验复制于本地区，整个过程缺少理性的“成本—收益”分析。在十八大以后，地方治理创新虽然仍有“政策模仿”的成分，但是基于“成本—收益”分析的“制度创新”特征明显增加。“制度创新”可以理解为制度变迁、制度发展，用以表达“制度创立、变更及随着时间变化”{14}的动态过程。从“简单化跟风”的“政策模仿”到“创造性转换”的“制度创新”，既是中央政府顶层设计引导下的结果，也是地方治理主体逐步理性化的一种必然。地方治理创新的这种“过程转换”体现在地方治理创新的动力、推进与路径三个方面。

1.地方治理创新的动力：从“晋升激励—绩效竞争”到“问题倒逼—主动发展”

在十八大以前，经济增长是政治系统最为关注的中心议题，经济增长速度是上级政府考核下级政府最为重要的指标。在此背景下，经济增长速度是地方治理创新的核心目标。在巨大的“晋升激励”下，地方官员们为经济增长而展开大规模的“政策模仿”。我国作为中央集权国家，各行政区域之间都有比较相似的地方，他们的绩效很容易进行相互比较，导致地方政府之间也存在着非常激烈的“绩效竞争”关系，特别是同一行政区域内层级相同的政府单元，“绩效竞争”往往达到白热化的程度。当上级政府就经济发展作出指标设计时，下级政府就会层层加码，竞相提出更高的发展指标。同时，各地方政府面临的问题往往都是社会发展中的共同问题。这就给“政策模仿”提供了巨大的市场空间。当然这种“政策模仿”一般都会通过一些名词包装来进行掩饰，以免替别人宣传“政绩”而对自己不利。“政策模仿”即是以“换汤不换药”的方式进行政策复制。贯穿在地方治理创新实践过程中的一条清晰路线是：晋升激励—绩效竞争—政策创新—政策模仿。如此循环往复，地方治理创新实践逐渐得到强化。

十八大以后我国经济进入“新常态”，经济“新常态”有三个规定性：第一是速度从高速增长转为中高速增长，第二是经济结构不断优化升级，第三是经济发展动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。很明显，上级政府对经济增长速度的强调已经明显弱化。由于经济结构优化、创新驱动这两个规定性都属于“一些模糊和主观的标准”，不属于“从委托人和代理人的角度看都可衡量的、客观的竞赛指标”{15}，因而晋升锦标赛模式已经无法有效实施。同时，之前的晋升锦标赛作为地方治理创新的强力激励，在实践中已经产生诸多的扭曲性后果，例如环境快速恶化、经济粗放型增长、收入严重不公、市场秩序混乱、地方保护主义、政府职能严重错位、经济社会发展不协调等问题，这些问题表明中国已迈进“风险社会”。沃特·阿赫特贝格指出：“风险社会不是一种可以选择或拒绝的选择。它产生于不考虑后果的自发性现代化的势不可挡的运动中。”{16}一些地方政府在“问题倒逼”之下，针对这些风险因素，开展地方治理创新。由于这种地方治理创新，根基于本地的社会问题，属于全面深化改革阶段实现地方治理体系和治理能力现代化的能动性回应，因而具有“主动发展”的动力性。

2.地方治理创新的推进：从“领导倡议—试点推广”到“请示报告—经验扩散”

地方治理创新面临着双重挑战：一方面，基于创新性的要求，地方政府必须探索差异化的治理方案；另一方面，基于合法性的要求，地方政府所有治理变革尝试，都必须在既有的政治框架与行政体制内运作。这就造成了地方政府在治理中面临双重风险：不创新，将会引起上级政府的批评与社会公众的责难；一旦引起风险，尤其是导致群体性事件，将会断送创新发起者的政治前途。如何在确保政治安全的前提下审慎地推动地方治理创新，是“政治企业家”们认真思考的问题。所谓“政治企业家”，是指具有企业家精神的治理变革和制度创新的地方政府主政者。这些“政治企业家”对于地方治理创新具有敏锐的直觉、果断的判断力和较强的领导力，善于运用治理的新知识，善于吸收治理的新技术，善于寻找到解决实际问题的突破口，既长于“政策模仿”，也精于“制度创新”。“政治企业家”基于各种原因在地方治理创新中扮演了关键的发动者角色，“站到了改革的前列，成为追求稳定的官员文化中的非循规蹈矩者，官员中的企业家” {17}。

在十八大以前，“政治企业家”在地方治理创新中的推进策略是“领导倡议—试点推广”，这是一种风险性略微偏大的创新策略。在我国现行的地方政府组织体系中，其决策模式实际上是以领导为中心的，地方上的一把手在重大问题上具有决定性的作用。在地方治理创新问题上，如果“政治企业家”利用上级政府赋予的有限权力，进行了“领导倡议”，决定推动某一项创新，将会动用全部行政资源进行推进。在推进过程中，为了控制风险，一般会采取先试点、后推广的策略。先试点、后推广能在可控的范围内进行“试错”，一旦试验失败，可以随时终止，将决策失误的成本降到最低限度，不至于对“政治企业家”的政治前途产生重大负面影响。而一旦试点推广取得成绩，这些“政治企业家”会不断寻求上级领导来进行实地视察、批示、题词或者表扬等，并不断向上级领导建议将其地方探索性实践上升为更大范围内甚至是全国性的制度安排，以此作为自己的政绩。其他地区也会在此基础上将之移植复制到本地区进行重新包装，以“政策模仿”方式推动政策扩散。

在十八大以后，地方治理创新中的“政治企业家”们普遍作出调整，超越既有的运作方式，改为“请示报告—经验扩散”的推进策略。相比较而言，这种策略是一种风险性偏小的创新策略。之所以出现这种改变，主要有两个原因：第一是中央政府对现阶段的改革作出了整体部署，十八届三中全会出台了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，十八届四中全会出台了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对我国改革大业做出了全面部署，地方治理创新不能游离于国家的整体制度安排之外；第二，与之前相比，十八大以后地方治理面临的问题也发生了深刻的变化，个案化、具体化、即时性的问题方案往往不能解决问题，社会问题需要系统性、普遍性、持续性的解决方案。这样的问题解决方案离不开中央政府、上级政府的资源支持。為了避免政治风险，也为了更大的资源支持，先向上级进行请示报告，然后在取得成绩的情况下争取进行经验扩散，是比较可行的推进策略。作为“将强制性制度变迁与诱致性制度变迁相结合的改革策略”{18}，这种推进策略使地方政府获得的正式政治支持更强，其“制度化”水平也更高，更有利于实现地方治理全面、持续、有效的创新。例如十八大以后各地在农业转移人口公共服务体系构建上的创新，仅仅靠某一地方、某一部门都无法完成。

3.地方治理创新的路径：从“机构改革—行为规范”到“多元协同—多化联动”

1949年以后，我国通过“总体性国家”建构推动了“总体性社会”形成。国家通过权力、机会、威望的高度集中，建构了“总体性国家”，通过政府系统实现对生产资料、资金等稀缺资源的全面控制和高度垄断，辅之以意识形态的强化，从而形成了“总体性社会”。改革开放 30 多年来，尤其是实施社会主义市场经济体制改革以来，由于社会结构的深刻变动和利益群体的深度分化，我国社会结构正逐步由“总体性社会”向“多元化社会”发展{19}，这就对政府治理提出了挑战。在整个改革开放过程中，历届中央政府都把“简政放权”作为行政体制改革的核心任务，以应对“多元化社会”充满差异性的问题。

在“简政放权”问题上，存在两种不同的运作思路。十八大以前，地方政府主要是通过“机构改革—行为规范”的主导思路来实现地方政府治理架构的调整。我国政府间关系的总特征是“职责同构”，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度统一、一致，在机构设置与职能配置上表现为“上下对口，左右对齐”。“职责同构”试图把有利于计划经济的“条条”与有利于市场经济的“块块”整合起来，是一种“特殊”政府治理模式。实践中，“职责同构”下的地方治理“一统就死，一分就乱”，形成“集分反复”的怪圈。为适应社会发展，我国政府一直在推动机构改革，但是由于“职责同构”，这种改革一直未取得真正成效。从建国初的“精兵简政”到2013年的“简政放权”，政府机构的增设和精简长期处于循环往复之中。同时，“总体性社会”的逐步解构与“多元化社会”的雏形渐出，政府行为失范现象大为增加，主要有“寻租”行政、部门垄断、地方保护等等。为了对政府行为进行规范，地方政府在“行为规范”上推进了诸多创新，例如针对“街头官僚”，很多地方政府出台了行政过错责任追究办法。这种“机构改革—行为规范”的创新路径充满着“政策模仿”痕迹。

十八大以后地方治理创新的路径明显发生了新变化，体现在从单纯的政府内部改革，变为“体制内—体制外”双向互动，从单纯的行为管理变为“多化联动”，“制度创新”的深度与广度明显增加。如前所述，市场化改革带来了重大的社会结构变迁，“总体性社会”的解构要求政府作出回应。在“分税制”改革背景下，中央政府仍然可以维持“总体性国家”的资源供给地位，但是地方政府没有办法享有这种优势。在这种现实挑战面前，地方政府寻求“体制外”资源的支持，几乎就成了应对传统治理模式危机的必然选择。同时，“体制外”资源的大量涌现也为政府整合资源、创新地方治理模式提供了可能性与自主性空间，地方公共服务“社会化”成为必然，“多元协同”治理汇成时代潮流，例如，地方治理中对“PPP”模式的大量采用。同时，为提高公共服务效率，借鉴西方新公共管理运动的思潮，将公共行政的传统规范与工商企业管理方法融合，将私营部门的管理策略应用于公共部门，地方治理的“市场化”也蓬勃发生，例如地方政府在“绩效管理”方面的大量创新。随着地方治理难度不断增大，传统治理理念、治理体制、治理机制中存在的问题日益突出，这些治理问题的解决，既依赖于理念、体制、机制的变革，同时也依赖于新的技术手段尤其是信息技术的使用。传统技术手段很显然已经难以实施科学有效的地方治理。近年来，全国各地纷纷尝试发挥信息化手段在地方治理中的作用，把移动互联网、云计算、大数据、物联网等与地方治理相结合，明显加快了地方治理的“信息化”进程。地方治理中“互联网+政务服务”的实施创新了服务模式，整合了服务信息，拓宽了服务渠道，提升了服务水平，全面改善了地方治理质量。“社会化”“市场化”与“信息化”的“多化联动”为地方治理的“制度创新”提供了坚实支撑。

三、地方治理创新的特性建构：从“制度锁定”到“体制跃迁”

“我们研究制度变迁的目的是为了改变我们思考生活的方式，也是使政治理论更贴近于生活”。{20}对十八大以来的地方治理创新进行多重逻辑分析，需要对特性变化进行总结，以期使未来的治理创新更好地服务于“民生政治”，真正实现“制度创新”。十八大以来的地方治理创新有其特有的背景， 因此也决定了地方治理创新有其自身的独特性。如果我们对中国地方治理创新的内在逻辑进行清理，可以发现一条清晰的路线，那就是十八大以来地方治理创新实现了从“制度锁定”到“体制跃迁”的超越。我国地方治理创新是政治、经济、社会、文化、技术等方面的制度在中国情境的变迁，基于此，我们可以对这种超越从内在性、时间性与空间性三个维度进行思考。

1.地方治理创新的内在性特征：从“内卷化”到“开放性”

在我国地方治理创新研究中，存在着为数不多的几个使用频次较高、影响较为广泛的概念，“内卷化”{21}是其中之一。学者们认为在十八大以前，基于价值约束、政治约束、结构约束，我国地方治理创新陷入了“无变革的改革”的泥潭{22}，“内卷化”特征非常明显，表现在动机、过程与结果三个方面。第一，地方治理创新的“低风险”倾向。基于政治安全的考量，在地方治理創新中倾向于回避治理过程中体制改革的重大命题，缺乏对真实问题的解决方案和回应能力，只是对地方治理中微观运行机制进行微调。第二，地方治理的“路径依赖”问题。诺斯教授将技术演变过程中的自我强化机制和“路径依赖”性质扩展到制度变迁理论，他指出制度变迁是渐进的并且是“路径依赖”的，“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”{23}。我国地方治理诸多制度变迁沿着自我循环的发展轨迹，进入“制度锁定”局面。第三，地方治理的“伪创新”问题。地方政府在治理创新中玩变换表述的“文字游戏”，打造无推广性的“盆景式”创新样板，流于形式主义和表面文章，创新产出的“真实价值”很低。总之，我国地方治理创新广泛存在这样一种现象：地方治理确实赋予了一些新的要素，但是这些要素很难构成地方治理质量实质上的提升。地方治理创新陷入“内卷化”，除了其自身考量以外，还同顶层的制度供给能力不足有关。一些有较高“含金量”的地方治理创新，面临着突破既有的宏观制度框架、运行模式及法律边界的问题，具有较强的敏感性和较大的风险性，如果没有政治顶层的制度保障，很难真正得到推进。

十八大以后，中央对改革工作提出新的要求。十八届三中全会报告指出 “改革进入攻坚期和深水区”，提出要“敢于啃硬骨头，敢于涉险滩”，明确“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”{24}。这为地方政府治理创新破解“内卷化”提供了政治动力。中央加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，以顶层设计的方式保证了地方治理创新的“创新质量”，推动了地方治理创新从“内卷化”到“开放性”发展。这种“开放性”首先体现为治理创新思维视角从“国内”到“全球”的转变，地方治理开始从“全球—国家—地方”整体互动视角思考，在分权化改革、市场化运作、社会化服务、网络化治理以及跨域化合作等方面积极探索，确保地方治理的正确方向与质量。“开放性”其次体现为治理创新主体从“精英”到“大众”的转变，地方治理创新除由政府少数精英积极推动外，更多的社会公众介入到治理创新过程。再次，“开放性”体现为地方治理创新目标的包容性，摒弃了对单纯经济增长速度的追求，增加了社会发展质量的要求，强调民众对地方治理创新的“获得感”。在新型城镇化、农村扶贫等地方治理创新中，这种“开放性”得到了充分体现。

2.地方治理创新的时间性特征：从“短期化”到“持续性”

“如果缺乏基本的社会结构发展所带来的内生动力，制度的学习就缺乏持续性，反而成为社会发展成本。”{25}从整体上观察，十八大以前地方治理创新中“不可持续”和“人走政息”是一个常态。地方治理创新“短期化”的原因很多。首先，由于中央政策赋予的“腾挪”空间有限，地方治理创新中的诸多制度设计本身不具备长期合法性；第二，由于地方经济社会形势变化迅速，地方治理创新中的诸多举措缺少长期合理性；第三，由于缺少相关制度的支持与配合，地方治理创新中的诸多安排缺少长期适应性。由于中国政治体制的特殊性，任何一项地方治理的制度创新都需要相关制度的跟进和调整，需要将创新的制度镶嵌在上级、同级、下级的整体性制度创新当中，才能获得持续的内在动力。我国地方治理创新往往是正式政治和非正式政治耦合的产物，而非正式政治往往在地方治理创新过程中起到支配性的作用，非正式政治为地方治理创新的后续发展带来高度的不确定性。{26}

十八大以后，中央强调用富有前瞻性、长远性、纲领性的“顶层设计”来代替“短期化”政策安排，这为地方治理创新的“持续性”提供了保证。十八大之后，中央以“民生政治”理念，总揽全局，主动谋划，坚持以“顶层设计”推动“制度跃迁”，形成了一系列治国理政的新理念、新思想、新战略和新成果，确保了中国地方治理创新在现行宪法所确立的基本政治制度与政治框架内推进，确保了坚持党的领导、依法治国和人民当家作主的统一。同时，“从严治党”也对一些“大跃进式”的“伪创新”进行了约束，促使创新项目具有现实基础，走出了“制度锁定”的陷阱。地方治理创新项目能无缝地嵌入社会政治框架内，同时又具备很好的现实基础，就能实现从“短期化”的“政策创新”向“持续性”的“制度创新”转变。

3.地方治理创新的空间性特征：从“碎片化”到“整体性”

“碎片化”是十八大以前地方治理创新的主要特征之一。纵然有执政党和中央政府的动员和号召，地方治理创新大多是零碎的、局部的、短暂的。由于我国财税体制改革以后，实际上存在的“中国特色的财政联邦主义”，地方政府拥有相对的决策权与独立的地方利益，导致地方治理创新各自为战的“碎片化”现象非常严重。地方治理创新的“碎片化”原因来自两个方面：第一，在知识政治学的视角，地方治理创新往往都是“地方性知识”的运用，而“地方性知识”是特定时空下的情境知识，具有高度个人化、充分地方化和特殊情境化的特点，基于这种知识系统的创新必然缺少“整体性”关怀。第二，“碎片化”的深层次原因在于地方政府之间的利益博弈。皮埃尔·卡蓝默在《破碎的民主：试论治理的革命》一书中谈到：“眼下的治理与科学生产体系一样，基于分割、隔离、区别。职权要分割，每一级的治理都以排他的方式实施其职权。”{27}地方政府的“随意处置权、垄断和监督问题使得驱使政府提供良好的公共服务变得困难”{28}，这使地方治理创新的“碎片化”成为必然。地方政府与上级政府属于“非对等性”，它无力协调上级政府，唯一能做的是在“制度缝隙”中寻求“主观能动性”的发挥空间；由于地方政府晋升锦标赛的激励机制，“造成政府在功能和地域上的交叉与重叠以及资源浪费”{29}，“公用地灾难”“囚徒博弈困境”以及“集体行动困境”成为地方治理中的顽疾。

十八大是我国政府改革的一个新起点，十八届三中全会、四中全会、五中全会、六中全会针对我国政府改革“碎片化”现象作出重大调整，以“整体性治理”思路为改革绘制蓝图，为地方治理创新的“碎片化”提供了制度化解决路径。“整体性治理”成为地方治理的理论支撑和实践指南。从发生学上看，整体性治理是20世纪90年代中后期由英国学者佩里·希克斯和帕却克·登力维提出的，其理论主旨在于回应和解决新公共管理改革导致的治理“破碎化”问题。“整体性治理是新公共服务学派在对新公共管理的批判反思中提出来的，也称为整体治理。”{30}竺乾威认为整体性治理理论产生主要有两个背景：第一个背景是新公共管理“碎片化”导致服务质量差，第二个背景是信息技术成为公共管理系统理性运行的工具。克利斯托弗·波利特认为，整体性治理能够“排除相互破坏、腐蚀的各種政策情境，更好地共享稀缺性资源，促使某一公共政策领域中不同的利益主体间的团结协作，为公民提供无缝隙而非分离的公共服务”{31}。很显然，“整体性治理”致力于构建一种“协同、合作和整合的治理框架”。构建以功能整合为突出特征的整合型治理体系和治理框架，承担公共责任、回应公共需求、追求公共利益是整体性治理的价值内核。十八大以后，诸多地方政府按照中央要求保持战略定力，从全局高度推进地方治理体系和治理能力现代化过程，实行地方治理创新的“战略性管理”，以“无缝隙政府”建设以及“跨域治理”为抓手，破解地方治理创新的“碎片化”，推动了地方治理创新从“制度锁定”向“体制跃迁”的演变。例如，在京津冀合作、长江经济带区域合作、各大城市群公共服务协作上都充分展现了地方治理创新的“整体性”的特点。

四、我国地方治理创新的未来展望：一个多维的思考

“历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必需的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。”{32}在中国改革开放三十多年后的今天，地方治理创新承担了“价值理性”与“工具理性”的整合性功能，厘清地方治理创新下一步的方向，对于更好地推进地方治理创新、实现国家治理体系与治理能力现代化具有重要价值。

1.地方治理创新将更加突出“民主化”

民主是“善治”的本质要求，地方治理创新需要发展“基层民主”。发展“基层民主”的任务在上个世纪80年代初就提出了{33}。“国家要在基层建构有效的民主发展，就需要将自身逻辑与民主成长的社会逻辑有机结合，建构更为合理有效的基层民主建设与发展战略。”{34}党的十八大提出要“完善基层民主制度”，并指出“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式”{35}。下一步需要在实践中树立民主政治理念，扩大民众实质性政治参与，促进“还政于民”，实现政府权力和社会权力的平衡发展，使政治从“少数人的垄断、少数人的活动”真正转变为“大多数人参与、大多数人从事”的活动，使大多数人而不是少数精英介入地方治理过程。当然，这种民主不是西方意义上的民主。我们需要创建中国的民主话语体系以及培育中国特色民主自信，推进中国特色的地方治理民主化进程。

2.地方治理創新将更加凸显“法治化”

任何治理创新都不应该仅仅依靠权力意志，尤其不能依靠个别人的权力意志恣意妄为。地方治理创新应该是政府与社会之间达成共识情况的制度演变，应该是地方治理法治化的结果。十八届四中全会提出，要“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”{36}。地方治理的法治化程度，关系到整个国家的法治化程度，地方治理的法治化必将成为未来制度创新的重点。在当前“权力清单”“责任清单”以及“负面清单”等创新基础上，进一步从民主立法、透明执法、司法公正等方面推进“善治”。

3.地方治理创新将更加强调“科学化”

地方治理“现代化”有三个要素，即治理体系的现代化、治理过程的现代化和治理能力的现代化。要想通过地方治理创新来提升治理现代化水平，就必须从地方治理的治理结构科学化、治理机制科学化、治理手段科学化等层面入手。就结构科学化而言，不应过多地寄希望于地方政府组织结构的变革，而应重在构建协商合作型的地方治理结构，从而实现政府的自我解放和社会的自我修复的互进，实现政府的行政功能和社会的自治功能的互补，实现政府的管理力量和社会的调解力量的互动。就治理机制科学化而言，需要告别传统的“集权—管制”型机制，在政府与个体之间培育一个“宽、厚、专”的“社会自我管理层”，建设“分权—合作”模式；就治理手段现代化而言，智慧化决策、信息化实施、现代化保障无疑是重点。

中国改革“已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头”{37}。十八大以来，我国地方治理创新已经取得了巨大的成绩。未来需要树立和践行“五大发展理念”，在“民生政治”价值理念指引下，按照“制度创新”的路径，推动“体制跃迁”，进一步深化地方治理创新，促进地方治理的整体改进。

注释：

①俞可平：《中美两国“政府创新”之比较——基于中国和美国的“政府创新奖”的分析》，《学术月刊》2012年第3期。

②周雪光、艾云：《多重逻辑下的制度变迁：一个分析框架》，《中国社会科学》2010年第4期。

③Albert O. Hirschman， Rival Views of Market Society and Other Recent Essays， Cambridge： Harvard University Press， 1992.

④安东尼· 吉登斯：《现代性与自我认同》，赵旭东译，三联书店，1998年。

⑤姜纪垒、任阿娟：《民生政治： 改革开放 30 年政治发展的新视野》，《昌吉学院学报》2009年第1期。

⑥燕继荣：《从“行政主导”到“有限政府”——中国政府改革的方向与路径》，《学海》2011年第3期。

⑦[美]布坎南：《宪法经济学》，载刘军宁等编：《市场社会与公共秩序》，三联书店，1996年。

⑧[美]威廉姆·A.尼斯坎南：《官僚制与公共经济学》，王浦劬等译，中国青年出版社，2004年。

⑨曹文宏：《民生问题的政治学解读：一种民生政治观》，《唯实》2008年第2期。

⑩徐勇、项继权：《民生问题的实质是政治问题》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2008年第3期。

{11}俞可平：《论国家治理现代化》，社会科学文献出版社，2014年。

{12}{24}《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。

{13}王绍光：《学习机制与适应能力：中国农村合作医疗体制变迁的启示》，《中国社会科学》2008年第6期。

{14}[美]诺斯：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平等译，上海三联书店、上海人民出版社，1994年。

{15}{28}周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。

{16}[荷]沃特·阿赫特贝格：《民主、正义与风险社会：生态民主政治的形态与意义》，《马克思主义与现实》2003年第3期。

{17}杨雪冬：《简论中国地方政府创新研究的十个问题》，《公共管理学报》2008年第1期。

{18}蒋立山：《中国法治道路初探（上）》，《中外法学》1998年第3期。

{19}文军：《创设耦合型大城市社会治理新模式》，《中国社会科学报》2013年10月21日。

{20}James G. March， Johan P. Olsen， Rediscovering institutions： The Organizational Basis of Politics，New York： The Free Press， A Division of Macmillan， Inc. 1989.

{21}“内卷化”一词源于美国人类学家吉尔茨《农业内卷化》。根据吉尔茨的定义，“内卷化”是指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象。黄宗智在《长江三角洲小农家庭与乡村发展》中，把内卷化这一概念用于中国经济发展与社会变迁的研究。杜赞奇在《文化、权力与国家——1900～1949年的华北》中提出了国家政权“内卷化”的概念。中国学者孙远东在《“内卷化”的中国历史》中，进一步扩展了杜赞奇“政权内卷化”的适用范围，用它来描述中国封建社会专制政体不断“精致化”的历史过程。孙远东认为，中国封建社会的政治尤其以王权为中轴的社会结构模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后便停滞不前或无法转化为另一种高级模式，相反，却使这一模式不断得到复制、延伸和精致化，从而这一社会也逐渐丧失容纳新成长因素和制度创新的内部机制。

{22}何艷玲：《“无变革的改革”：中国地方行政改革的限度》，《学海》2016年第1期。

{23}诺思：《制度变迁理论纲要》，《中国社会科学季刊》（香港）1995年（夏季号）。

{25}韩福国：《地方政府创新 ：困境与抉择》，《人民论坛》2013年01期（下）。

{26}陈贵梧：《地方政府创新过程中正式与非正式政治耦合研究——以公安微博为例》， 《公共管理学报》2014年第2期。

{27}皮埃尔·卡蓝默：《破碎的民主：试论治理的革命》，高凌瀚译，上海三联书店，2005年。

{29}R.A.W. Rhodes. The Governance Narrative： Key Findings and Lessons from the ESRCs，Whitehall Programme，Public Administration，2000（2）.

{30}刘波、王力立、姚引良：《整体性治理与网络治理的比较研究》，《经济社会体制比较》2011年第5期。

{31}Christoppher Pollit. Joined-up Government： a Survey， Political Studies Review，2003（1）.

{32}世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社，1997年。

{33}1981年6月，中国共产党第十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》提出，要“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主，特别要着重努力发展各城乡企业中劳动群众对于企业事务的民主管理”。1982年，党的十二大强调，“发展各个企业事业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治。” 1982年宪法第一次将城市的居民委员会和农村的村民委员会作为基层群众自治组织写入宪法。

{34}林尚立：《基层民主：国家建构民主的中国实践》，《江苏行政学院学报》2010年第4期。

{35}胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2012年11月18日。

{36}《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。

{37}习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社，2014年。