弗雷德里克森的“公共行政精神”论析

苏春艳

摘 要： “社会公平”是公共行政的“第三支柱”。弗雷德里克森通过对公共行政的领域问题、公共行政的公正问题以及公共行政的伦理问题三个方面的研究，提出 了“公平与公正”问题是公共行政的精神与价值，公共行政应该完成从效率、经济导向向公平正义导向的转变。在公共行政实践中，公共管理者如何去践行这些价值。

关键词： 公共行政；社会公平；行政伦理；公民精神

弗雷德里克森“曾经是传统公共行政领域的权威，新公共行政运动的代表人物。”{1}自从主持第二次明诺布鲁克（the second Minnowbrook Conference）会议以来，弗雷德里克森一直致力于将社会公平与经济、效率一起作为公共行政管理的支柱，推动多层次的系统治理（systems of multi-level governance）。弗雷德里克森的“公共行政的精神”“所关注的是公共管理领域的一些重大问题：如何界定公共的意蕴；如何在民主政治背景和框架内实现有效率的公共行政；如何平衡效率、经济和公平；怎样成为一个讲求伦理的公共行政管理者；公共管理者为什么要成为代表性公民。”{2}弗雷德里克森认为，公共行政领域的这些重大问题往往与公共管理者的信念、价值和习惯有关。弗雷德里克森通过对作为治理的公共行政、公共行政的公平与正义以及公共行政中的伦理与公民精神等问题的深入研究，指出当代公共行政在动荡的变革环境下，必须在政治、价值与伦理方面进行恰当的定位，从而构建公共行政官员所应遵循的价值规范与伦理准则，以建立现代民主政府，并确保政府治理的有效性。弗雷德里克森对这些重大问题的探讨与回答，对于公共管理者公共行政精神的塑造、当代责任政府建设以及公共伦理的建设具有重要的理论参考和实践价值。

一、“公共行政”：公共与治理

弗雷德里克森对公共行政领域问题的探讨是围绕着何为“公共”、何为“治理”这两个概念的重新梳理而展开的，这也是其理论的逻辑起点。

何为“公共”？公共与公共行政领域是什么关系？{3}这是弗雷德里克森提出的一个逻辑在先的问题。弗雷德里克森对“公共”一词的探讨回到了古希腊，在希腊语中，公共一词首先表示一个人在身体上、情感上或智力上已经成熟，它所强调的是，一个人从只关心自我或自我的利益发展到超越自我，能够理解他人的利益；其次公共也有“关心”的意思。两层含义加在一起使得“公共”这个词意味着一个人不仅能与他人合作共事，而且能够为他人着想。“希腊人把政治共同体（城邦）视为公共，所有的公民（即成年男子和自由民）都可以参与这种政治共同体。”{4}亚里士多德认为：“使一个城邦产生的原因可能是经济的原因，但城邦追求的目的是德性的。”{5}弗雷德里克森认为，在现代由于强调效率、经济、官僚体制与技术，使得“公共”一词的本义大多已经丧失了。为了探讨公共行政中的“公共”意蕴，弗雷德里克森批判性地回顾了20世纪哲学领域中的“公共”概念，并讨论了社会科学中人们提出的关于“公共”的五种观点：“公共是利益集团（多元主义的观点）、公共是理性选择者（公共选择理论的观点）、公共是被代表者（立法的观点）、公共是顾客（服务提供的观点）、公共是公民。”{6}弗雷德里克森对这五种观点逐一地进行了批判，指出了它们的缺陷和不足，在此基础上提出了公共行政中的公共的一般性理论。公共行政中的公共的一般性理论的第一个要件是它必须建立在宪法基础上，现代公共行政不仅要与宪法相一致，而且还要实现宪法的愿景；第二个要件是这种理论必须建立在得到强化了的公民精神的理念的基础上，一个好政府必须有一群它所代表的“好公民”{7}，得到强化的公民精神的观念应该成为一种公共行政的承诺；第三个要件是发展和维持一种制度和程序，它能够听到集体的和非集体的公共的利益，并能够对他们的要求作出回应，公共管理者必须平等地对待所有的公民，不仅仅致力于效率和经济，而且致力于社会的公平；第四个要件是这个理论建立在好人的基础上，拥有一种建立在乐善好施基础上的公共观念是公共行政的目的，乐善好施所要体现的是公职人员的服务意识，一种同情心（Compassion），这些长期以来一直与公共行政密切相关。这四层关系是层层递进的逻辑关联：首先就是法理的基础，宪法的基础决定了公共行政的合法性问题；其次是善的理念，公民良好的精神；第三是制度的保障，是对机会主义的规避；第四是乐善好施的服务的意识，根植于公共管理者的职业习惯。

由于人们对公共行政中的“公共”理解过于狭隘，导致把“公共”当成“政治”和“政府”的同义语。在尝试理解“公共”一词的时候，人们想当然地认为“政府”与“公共”是同一个概念。但实际上这两者不仅不是一回事，而且还有本质的区别。“在公共行政的领域，人们总是用‘政府代‘公共，尽管我们仍然使用公共行政一词，来意指公共行政的理论和实践，而不用政府行政或政府管理，但实际上我们对公共行政中的‘公共的寓意缺乏深刻的理解。”{8}弗雷德里克森认为“公共”与“政府”在词义上是不同的。因此“公共行政”与“政府行政”不同。公共行政研究者和实践者所面临的问题是如何将关注的焦点放在公共行政上，而不是仅仅放在政府行政上。弗雷德里克森认为：“公共既是一种理念也是一种能力。如果我们把公共等同于政府，我们事实上限制了人民参与公共事务的能力。作为一种理念，公共意味着所有的人们，为了公共利益，而不是出于个人的或者家庭的目的才走到一起来；作为一种能力，公共意味着为了公共的利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力。在許多情况下，这样的行动都是通过政府而进行的，但并不是所有的行政都要通过政府。志愿者协会、非营利组织、公司都是公共的表现形式。”{9}这样弗雷德里克森拓展了“公共”的外延，为各类组织和个人参与公共事务提供了一个重要的理论基础。公共行政中的‘公共意味着公共行政的范围包括非营利组织、第三部门、志愿者、契约、公共设施、公共事业管理部门以及大量的政府、准政府和私人—政府合作组织活动。可见，公共行政中的“公共”具有更为广阔的领域。

“治理”是制度层面的概念。治理一词的出现，表明人们对公共行政范围又产生了不同的看法。人们假定治理涵盖了所有的公共活动——政府的、准政府的及非政府的。公共行政的前辈们明智地选择“公共行政”而非“政府行政”一词表明这一领域的性质。公共行政包括国家的活动，的确也根植于国家。但是，其范围更广，并且应该更广，还包括集体的公共行为的行政或执法层面的各种形式与表现。弗雷德里克森在这里将“公共行政”与“治理”联系起来，试图把公共行政定义为一种治理活动，并提出了作为“治理的公共行政”。

治理理论与善治理论是20世纪90年代兴起的一种公共管理理论，认为治理是各种公共的或私人的机构管理共同事务的诸多方式的总和。作为公共行政的治理是指它包括了参与公共活动的各种类型的组织和机构，这些组织之间形成网络，一同参与治理。在治理中，行动的网络包括了全部的公共组织——政府的、非政府的、营利的、非营利的、国家的、超国家的组织。这样，公共行政的领域就大大地拓展了。在这个扩大的领域中，政治事务和行政事务之间的差异也同样变得模糊不清。所以，作为治理的公共行政意味着传统的政治——行政二分法不复存在。治理意味着多元主义，在多元主义的体制中，治理包括了所有有利害关系的利益主体：政党、立法机关及其分支机构、利益集团、中间人、组织、顾客、媒体等等。这样，治理一词是对政策制定和执行过程中所存在的那种十分复杂的关系的最佳描述。治理是为了达到某种公共目的而在横向和纵向的组织网络中所进行的活动，治理活动不同于某一机构内部日常事务的管理活动。在治理的环境下，公共管理者的工作更具有政治性，要承担更大的风险，更具有创造性，更少受层级的控制。治理意味着重要性、合法性，意味着一种为达成公共目的而作出的崇高而积极的贡献，治理是具有创造力和回应力的。弗雷德里克森得出了如下的结论：治理是在公共行政急需积极符号之时出现的一种积极符号；是有关政府改革的流行看法、民选的行政首长政治、严肃的经验学派理论及现代公共行政理论的融合；就像改革一样，在作为治理的公共行政中，迎头出击总比坐以待毙好；用治理代替公共行政，掩盖了非民选的公共官员在民主政体中的正当角色这一基本问题。弗雷德里克森对于治理的探讨，使我们看到治理代表的是一种强有力的、精干的公共行政，治理不仅仅涉及为了实现某种集体的目标如何掌舵的问题，而是更多地涉及如何调整公民和政府之间关系的问题。公共行政一直是关于治理的科学，而不只是关于管理的科学。

弗雷德里克森通过对“公共”与“治理”两个概念的重新梳理与探讨，提出了治理的公共行政{10}，表明公共行政的范围大大扩展了，表明公共行政的主体的多元，表明在公共行政领域政府组织、非政府组织、准政府组织及志愿组织等内在的互动和网络，共同参与公共事务的治理是一种趋势。

二、“公共行政”：公平正义

“正义”一词在西方政治思想中历史悠久。柏拉图认为，一个理想的国家应该是“公正”（正义）国家。在亚里士多德那里正义主要用来约束人们的行为。在近代思想家那里，“正义”成为评判一个社会制度的价值标准，被看作社会制度的首要价值。罗尔斯继承了康德先天综合判断的方法，正义既是形式，又是内容。正义的对象是社会的基本结构，从不平等的现实中寻求平等。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。”{11}

“公共行政的精神”主要任务或根本目的是探讨“公平与公正”问题，探讨公共行政从效率、经济向公平正义的精神理念的转变。弗雷德里克森提出公共行政的任务在于高效、经济及公平地组织和管理所有具有公共性质的（政府、准政府及非政府）机构。当公共行政强调政策执行、管理及公共组织的日常运作时，公共行政的作用才能得到充分的体现，在政策执行过程中，公共管理者有责任确保该政策“高效”“经济”及“公平”地实施。公共管理者有责任本着乐善好施的爱国主义精神执行政策。在社会公平理论的价值诉求下，当公共管理者不得不执行有瑕疵的公共政策时，必须努力强化政策中存在的积极的和正义的因素。同时，要尽力改善其弱点、矛盾和过分的目标。公共管理者必须努力使其所执行的政策尽可能地公平、合理。弗雷德里克森在此提出了社会公平应该成为公共行政理论和实践的第三个支柱的观点。“将公平作为公共行政的第三个规范性支柱要求公务员致力于更合理地分配公共物品和服务，更代表那些没有渠道参与公共政策的人，要追求公共利益和更大的善，要尊重个人（公共雇员以及其他公民）的尊严并且不遗余力地维护他们的权利。”{12}为了保证公共行政的社会公平，公共行政的官员应该有更多的自由裁量权，这是社会公平得以成为公共行政精神之必要成分的重要前提。

在对社会公平进行哲学与理论上的探讨后，弗雷德里克森提出了社会公平复合理论，并对公共行政实践领域中的公平问题进行了探讨，提出社会公平在一般的公共行政实践中被视为理所当然。社会公平的复合理论将公正、正义和平等概念整合到一起，在社会公平的复合理论中，公正、正义和平等概念是交互使用的。社会公平理论不仅应用于当代，而且涉及代际之间的公平问题。公务员是否应对后代负责？如果要承擔责任，那么应承担什么样的责任？公共行政的研究是否提供了指导我们思考下一代问题的理论和伦理？不同代际人之间是否存在着社会公平问题？根据社会公平的复合理论的逻辑，弗雷德里克森提出公共官员应该竭力地采取和实施那些有利于代际之间社会公平的政策。公务员要为代际之间的社会公平承担责任，必须在自己所知的基础上尽可能地做得更好，不仅仅要提供服务，而且要公平地提供服务。公正、平等是指导行动的共识，公共行政人员要致力于实践社会公平。

正义对柏拉图而言，是人性中的美德和纽带，它使得人们结成社会。正义是灵魂的秩序和责任，它对灵魂的重要性，就相当于健康对于人体的价值。{13}亚里士多德认为，在实际生活中，官员如何作出最符合正义的决定，这属于实践性问题，而非不切实际的和理论性问题。管理者从来不可能中立地适用法律。政府作为责任主体要对自身的决策和行为负责，同样，政府的公务员要对其所执行的公共管理活动负责，而不是滥用其所占用的公共权力。一方面要维护公共利益，不能将个人利益凌驾于公共利益之上；另一方面，要尊重公民个人的权利，不得假借公共之名侵犯个人的权利。所以，公共行政的精神不仅仅是作为一个公共行政组织（无论是政府的，还是非政府的或者是准政府的）所应遵循的价值，而且是从事这项工作的管理者们的职业伦理要求。如果我们用品质这个概念，公共行政精神既是个人的品质，又是组织或者制度的品质。公共行政的精神就是要在公共行政的实践领域维护和追求公正与社会公平的价值。社会正义与公平“推动政治权力以及经济福利向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势地位的人们。”{14}立足于广义的自由主义传统，哈耶克与罗尔斯应该在原则上都会认同：“个体应该自由地追求他们自己的美好生活的观念，而政府的职能就是提供便利者。”{15}

三、“公共行政”：伦理与道德

伦理是一个哲学、价值和道德准则的世界，行政则是决策和行动的世界。伦理寻求对与错，行政则涉及政策的执行。但是伦理与公共行政是密切相关的。公共行政的理论和实践绝不仅仅是技术或者管理的问题，那种把行政视为单纯技术和价值中立的政策执行的做法是错误的。公共行政的研究一定涉及价值的问题，因为价值是公共行政灵魂，任何从事行政实务的人，实际上都在进行价值的分配。社会公平是公共行政的基本的价值和道德准则，公共行政的实践中公共管理者如何去信守对这些价值和道德准则的承诺使得公共行政中的伦理问题凸显出来，公共行政中的伦理与公共管理者的道德责任至关重要。

第一，公共管理者要作出符合道德的决策。弗雷德里克森提出在一个特定的决策、一组决策或决策的方式是对还是错以及为什么对还是错的问题上有两种哲学传统，一种是以基本原则为基础的决策义务论传统，另一个是基于决策可能产生的结果或后果进行计算的决策目的论的传统。决策义务论认为决策是建立在正确或者错误的义务或原则基础上的，决策的结果同道德判断无关。决策的目的论传统认为决策的后果，即人们想要实现的最大化后果，比如安全、快乐、尊严等等，是判断决策的标准。弗雷德里克森认为判断决策对与错的判断标准要基于宪法、法律、规章制度。作为一系列的强制性规范，它们很大程度上是界定“对与错”，它们把价值以及对与错的原则法典化。但是，只有法律的规定是不够的，“政权的合法性是公正、平等以及法律执行过程中官员善行的表现。无论腐败规模大小，都会损毁公正、平等以及官员的善行。因此腐败会削弱政权的合法性。在此，最重要的道义性问题是把公正、平等和善行确认为最高的道德准则。”{16}威尔逊以及古德诺的时代，人们认为政治家在价值领域工作，他们要制定法律和预算，行政是执行法律和贯彻立法者的意图因而是中立的，不涉及价值判断。但是，随着政治与行政二分法的打破，从公共政策议程的制定到公共政策的执行，价值和政治权力都在积极地发挥作用。因此，公共管理者的价值和道德思考行为变得和政治家一样重要，公共管理者在政策的制定和执行上都要符合这些最高的道德准则。

第二，公共管理者应该向公民负责。德国古典哲学家康德提出“要把人当作目的看待，绝不要把人当作手段使用”{17}。公共行政实践要追求公共利益的最大化，公共管理者必须向公民负责，而践行行政责任凸显了公共行政中的伦理。但是在公共行政的实践中，人们普遍感觉到公共官僚制缺乏控制和不负责任。公共管理者最终应向公民负责。此外，弗雷德里克森还提出有责任建立一种为公民承担道德责任的机关，也许我们不了解公民全部的意见、态度、需求以及偏好，但我们知道最终对人民负责的重要性。

弗雷德里克森认为，当我们提出公共管理者应该向公民负责时，这种表述可能导致我们对责任的理解太模糊，因为这种表述比较抽象、不精确。因此弗雷德里克森进一步提出：“依据当代公共行政的精神，我们负有使公共行政公平、公正及平等对待的责任。努力达到这些特质是民主政府，特别是在市场资本主义环境下的一项重要目标。无论是在政府组织，还是在第三部门中，在竞争性市场中维持机会均等及提供公共安全网络，均是公共管理者的责任所在。”{18}弗雷德里克森认为，在公共行政领域，由于行政自由裁量权的存在，由于充满模糊、矛盾的法律的存在，公共管理者作出决策的空间是很大的。若没有一种对公众的广泛的责任，缺乏公共行政的精神，我们就会缺乏明确的指导原则。而依据公共行政的精神，坚持以公平与平等的标准来管理公共事务，就会形成工作伦理。“如果我们认为自己是为人民而工作，我们是代表性的公民或者公民的代表，那么，我们在工作中将不会失去方向。这种对公共行政精神的看法会使我们的工作更显崇高。”{19}

第三，公共管理者要有一种乐善好施的爱国主义精神。“要想充分地体现公共行政的精神，公共管理者必须真诚地关爱公民与公民一道工作；我们必须关爱和相信宪法与法律；我们既要对良好的管理充满激情，也要对正义充满激情。”{20}公共管理者的工作要做到这一点必须接受深层次的道德取向的指导，必须培养乐善好施的爱国主义的精神。乐善好施意味着一种对公民的广泛的和问心无愧的热爱，乐善好施也意味着一种服务于更大的公共利益、公平地照顾公民的需要的承诺。在今天，要想使乐善好施的爱国主义在公共行政的精神中体现出来，人们必须抛弃理想主义在官僚组织中没有立足之地的传统观念，公共管理者要在公共服务中展现道义和道德的英雄主义。公务员必须既是道德的思考者，又是道德的实践者，一方面要理解和相信国家政体的价值，另一方面要有对国家和人民的广泛的乐善好施的意识。因此，乐善好施构成了公共行政的基石，是公共行政工作的支撑点，公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的。弗雷德里克森认为，没有这種高尚的伦理，公共行政的精神就会消亡。

四、几点讨论

弗雷德里克森讨论了公共行政的领域问题、公共行政的公正与公平问题以及公共行政的伦理与道德问题，公共行政的精神体现了现代国家在公共行政领域内在的价值诉求和理念。弗雷德里克森认为，如果我们能够做到这些，现代公共行政就可以实现雅典护民官的抱负，我们的城市与国家会更加美好。

通过对“公共”与“治理”的探讨提出了“作为治理的公共行政”，这种公共行政的精神与价值是实现从“效率”“经济”向“公平”与“正义”的转变，为当代的公共行政本身和管理者指明了方向，要使得行政活动不偏离这一方向，作为代表性公民的公共管理者必须具备公共行政的精神，建立责任意识、努力达到乐善好施的精神境界并信守对公共行政精神和价值的承诺。

1.时代呼吁公共行政精神

经济学用委托代理理论解释公民和官员的关系。从公民与公共职业者的关系来看，如果政府管理部门的决策与大多数公民的意愿相悖，那么，代理肯定是失败的。有关委托代理理论的一个核心问题是：（1）委托人和代理人的目标和意愿存在冲突；（2）委托人对代理人的实际工作无法确定或者确定过程的成本过高。问题的根本就是，委托人不能确认代理人是否忠于自己，诚实地工作。“当人们觉得，由于他们所欺骗的人不知情或难以察觉他们能机会主义地行事而不受惩罚时，就会沦入‘道德败坏（moral hazard）。”{21}那些委托人完全无法控制其代理人，更无法监控代理人的行为，最终由于无法克服委托代理问题，整个体制陷于崩溃。

现代行政体系面临的最大挑战在于对公共行政“公共精神”的忽视乃至衰微。公共行政一度以“行政”代替“公共行政”，忽视公共行政的公共性。公共行政的价值取向存在偏差，相当一部分行政实务者都将"效率"视为公共行政的最终目标和目的，在他们看来，公共行政的出发点是效率，终极目标也是效率。公共行政的这种价值上偏差把公共行政简约成技术与量化的方法，缺乏对公共生活的根本价值、目的和伦理的反思。由于缺乏对公共生活根本价值的反思，行政体系始终受到两种力量的侵蚀，一是行政生活的逐步扩大的商品化和物化，二是组织体系的官僚化。前者最主要的表现在市场等价交换的法则侵入公共行政生活之中，公共權力成为少部分人谋取私利的工具和手段，因而使得公共行政的公正原则受到损害；后者主要表现在借以实现公认的最高目的的手段变成了目的，如公共行政体系中为了实现公共目的而赋予的权力、职位，被一些人变成了自己实际追求的目的，变成了只关心自己的地位，而对整个公共行政的目的表现出消极的态度和行为。现实公共行政价值的偏差，呼吁公共行政精神的重塑。现代公共行政的基本精神应该是民主的精神、法治的精神、公正的精神、公共服务的精神、乐善好施的精神。这种精神塑造着一个行政体系中的行政人格，影响着行政人的公共行为，可以净化社会的风气、提升公民的品格。崇高的官员与崇高的社会是相互联系在一起的，一个民族的领导者和官员善于引导人民竞相砥砺品德，并且以自己崇高的品德示范公民，那么这些崇高的品德便会为越来越多的人所具有。

2.建设责任政府以实现社会公正

公共行政的公正追求源于权力的公共性质，政府的公共权力来自人民主权的让渡，所以政府的行为要向人民负责。一个对公民负责的政府势必是以公众为中心、服务于民的政府。政府行政机关行使公共权力的目的在于使社会公共利益实现最大化，使公共利益进行公平、合理的分配以实现社会的公平和正义。公正是指向公民的分配过程及其结果的，要保证实现这一点，政府行政的过程必须是负责的，也就是说，责任是指向政府过程自身的。政府必须树立责任意识，培养责任精神，做有责任和负责任的政府。具体说，一方面政府要承担来自宪法和法律所规定责任，向所有的公民负责，并通过制度化的途径保证政府向公民负责；另一方面政府还要履行自身的伦理责任，承诺和履行政府的公正与廉洁。只有在根本上建设法治政府、德性政府，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求行使权力、履行职责，才能保证公共行政的公正与社会公平的实现。

3.通过公民社会孕育公民精神

公民社会是指介于“国家和家庭或个人之间的一个相互作用的领域及与之相关的价值或原则”{22}。公民社会是公民权利自主与人格独立的社会，是公民积极参与社会公共生活的社会。目前公民社会处于生发阶段，还需要来自外部力量的培育，帮助其走上一条逐步理性化的道路。公民精神孕育于公民社会中，包含民主、平等、自由、公正、参与、法制、责任等一系列最基本的价值命题。那些具有公民精神倾向的人通常对政府有兴趣并尊重政府，具有公民精神倾向的人才有更大的善或者公共利益的观念，具有公民精神倾向的人才能对公共服务有兴趣。由于公民精神对公共行政具有重要的意义和影响，现代公共行政必须致力于培养具有公民精神的好公民，这是公共行政实现其基本价值的必然要求。

4.公共管理者的价值追求

公共管理者作为代表性的公民，应具有更高的道德追求，不仅要承担有效行政的义务，而且要对正义充满激情，要有乐善好施的爱国主义精神。公共管理者不仅能够问心无愧地忠实履行维护社会公平的理念，而且最终在自己的主观价值信仰上树立这一原则。中国正处在快速现代化与社会转型发展期，从世界各国的经验来看，这个时期属于腐败多发易发期。从执政党的建设出发，中国共产党提出了党要管党，从严治党，提出把权力关进制度的笼子里。十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。推进国家治理体系和治理能力现代化的根本在于推进国家公共行政的现代化。推进公共行政的现代化一方面要逐步推进制度建设，但是制度的完善需要一个过程，同时，还存在一个制度的执行层面的问题，好的制度还需要一批好人来落实。弗雷德里克森指出，公平与正义的价值诉求为当代的公共行政和公共管理者指明了行政活动的基本方向，要使得行政活动不偏离这一方向，作为代表性公民的公共管理者必须具备公共行政的精神、建立责任意识、信守对公共行政价值和信念的承诺。

制度和能力共同决定了一国治理效能的高低，以决策自主性（Policy-making Autonomy）和制度执行能力（Implementation Capacity）协同提升国家治理的效能。推进国家治理体系和治理能力现代化，在强化制度建设的同时，要大力培育和弘扬核心价值体系和核心价值观，通过价值体系的培育来升华公共行政的精神，通过精神来感召公民社会，呼唤执政者内心的良知。“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”正是体现了公共行政的精神境界。

注释：

{1} 杨开峰.实证公共管理研究为什么重要.钟杨主编.实证社会科学[M].上海：上海交通大学出版社，2016年。

{2} [美]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福等译.北京：中国人民大学出版社，2013年，第1页。

{3} 现代公共行政中，公共总是相对于私有而言。哈丁那里，公共物品的概念在外延上是除了私人物品之外的所有公共物品，即包括纯粹的公益物品、收费物品以及公共池塘物品。亚当斯密认为，个体可以通过追逐私利达到社会整体的进步；而福利国家思想则追求公共利益的最大化。林则徐主张：“苟利国家生死以，岂因祸福避趋之。”孙中山提出“天下为公”的思想，试图追求将个人的利益与公共利益结合起来。弗雷德里克森认为：“公共既是一种理念也是一种能力。如果我们把公共等同于政府，我们事实上限制了人民参与公共事务的能力。作为一种理念，公共意味着所有的人们，为了公共利益，而不是出于个人的或者家庭的目的才走到一起来；作为一种能力，公共意味着为了公共的利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力。”

{4} [美]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福等译.北京：中国人民大学出版社，2013年，第14-15页。

{5} [英] 约翰·麦克里兰.西方政治思想史[M].彭淮栋译.北京：中信出版社，2014年，第58页。

{6} [美]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福等译.北京：中国人民大學出版社，2013年，第21页。

{7} 按照柏拉图的理解，所谓正义的人一是指这种人是正义的，二是这种人知道什么是正义。

{8} [美]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福等译.北京：中国人民大学出版社，2013年，第14页。

{9} [美]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福等译.北京：中国人民大学出版社，2013年，第35页。

{10} 威尔逊 （ Thomas Woodrow Wilson）最早提出“政治—行政”二分理论，后来演变为“行政价值中立”理论，作为治理的公共行政就意味着传统的政治—行政二分法不复存在。

{11}[美]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏等译.北京：中国社会科学出版社，1988年版第3页。John Rawls， A Theory of Justice （1971） 4， "the principles of social justice： they provide a way of assigning rights and duties in the basic institutions of society and they define the appropriate distribution of benefits and burdens of social co-operation."

{12} [美]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福译.北京：中国人民大学出版社，2013年，第77页。

{13} D.R. Bhandari，Plato's Concept Of Justice： An Analysis[J]， Ancient Philosophy. https：//www.bu.edu/wcp/MainAnci.htm.

{14} Frederickson，H.G. The New Public Administration.[M]. Tuscaloosa： The university of Alabama Press，1980，P6-P7.

{15} 周濂.哈耶克与罗尔斯的社会正义[J].哲学研究，2014，（10）：99.

{16} [美]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福译.北京：中国人民大学出版社，2013年，第114页。

{17} 北京大学哲学系编译.西方哲学原著选读[M].北京：商务印书馆，1982年，第317页。

{18} [美]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福译.北京：中国人民大学出版社，2013年，第156页。

{19} [美]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福译.北京：中国人民大学出版社，2013年，第156页。

{20} [美]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福译.北京：中国人民大学出版社，2013年，第156页。

{21} [德]柯武刚·史漫飞.制度经济学——社会秩序与公共政策[M]. 北京：商务印书馆，2000年，第78页。

{22} 何增科.公民社会与第三部门[M].北京：社会科学文献出版社，2000年，第3页。