浅论行政事业单位的多层次人员管理——以深圳行政事业单位为例

赖照容

浅论行政事业单位的多层次人员管理
——以深圳行政事业单位为例

赖照容

随着国家行政事业单位担负任务的日趋繁重，其人员结构也越来越多样化，这就对政事业单位的人员管理提出了新的要求。本文以深圳市行政事业单位为例，从人力资源管理压力主要来源、人员管理层次等几方面研讨多层次人员管理对于缓解管理压力的必要性。

行政事业单位；管理层次；人员结构；比例

行政事业单位，是指非盈利，依靠国家财政拨款、行使国家管理职能的单位。随改革开放和社会经济的发展，行政事业单位的人力资源管理工作担负的责任越来越重要，越来越多样化。作为改革开放前沿阵地的深圳，历来是工作高效率的典范，机关事业单位也不例外；"五加二"、"白加黑"都是行政事业单位工作效率和工作压力巨大的准确表述；工作量大，人员不够用是深圳多数行政事业单位都存在的普遍情况。多年的实践经验告诉我们：作为一个技术执法单位聘用大量的专业技术人员和机构，以协助完成巨量的工作任务是切实可行的，因此必须对行政事业单位人力资源实行多层次的管理来缓解人员管理压力。

一、人力资源管理压力主要来源

深圳由一个边陲小镇起步，一边充当着改革开放各种先行先试的排头兵，是各种改革的试验田，一边又一步跨入国际大都市的行列。如此大的担当和步伐，必然形成社会管理部门巨大的工作量，进而分解和细化到每一个下属的行政事业单位。

由于多年来"小政府，大社会"的改革思路，政府机构改革，行政事业编制控制越来越严，形成编制逐年减少，工作量逐年增加的局面。

一段时间以来，深圳的行政事业单位编制沿用本市户籍人口为编制行政事业单位管理人员定额的基数，而深圳外来人口数庞大，且逐年递增，常住人口往往是户籍人口的多倍，所以管理压力立现。同时，大量的外聘人员形成了单位复杂的人事结构。

二、行政事业单位人力资源管理的管理层次

(一)在编人员管理(第一层次)

行政事业单位在编人员的管理有法可依，细节有据可查，国家和地区制定的人事管理制度思路清晰、细节明确。不逾规矩，是基层行政事业单位人力资源管理的基本的管理要求、也是最终要求。这是基层行政事业单位人力资源管理的核心内容，也是行政事业单位人力资源管理的第一个层级。

我国的行政事业单位，是代表国家行使公权力的管理机构，是国家权利的体现者。我国行政事业单位的人员管理有一套成熟可行的管理体系，这就是以《中华人民共和国公务员法》为基础的管理体系。虽然至改革开放以来，我国行政事业单位的人事改革一直处于进行时，但《中华人民共和国公务员法》的颁布，给我国前半段的行政事业单位人事改革进行了集大成的总结。虽然《中华人民共和国公务员法》颁布后我国的行政事业单位的人事改革继续在深化，但《中华人民共和国公务员法》作为我国的行政事业单位的人事管理基本法的地位不变。

《中华人民共和国公务员法》于2005年4月27日通过，并于2006年1月1日起实施。《中华人民共和国公务员法》对公务员的任职条件、义务与权利、职务于级别、录用、考核等作了详细的说明。所以，对于事业单位在编人员的管理所应做的就是照章办事，不逾规、不逾矩，一切均需严格按照《中华人民共和国公务员法》条规执行单位的人员录用、考核、培训、薪酬福利、退休等等。不能擅自发挥影响国家管理的大局。

(二)编制外聘用人员管理(第二层次)

随着国家对行政事业单位编制的逐渐收紧，编制的固定性和管理任务的不断扩大之间的矛盾成为了行政事业单位必须应对的一个问题，就深圳市而言，主要表现在两个方面：一方面政府机关逐年减少行政事业管理的范围，把若干非社会管理核心的单位改制为企业，同时对留存在体制内的管理机构人员编制也采取严控的办法，在这样编制严控的大局下，用增加编制来解决行政事业单位用工矛盾是不可能的；另一方面的压力来源于深圳历史遗留问题，深圳的机关事业单位编制定员多年沿用的是深圳户籍人口的计算方法。由于深圳经济特区的特殊情况导致户籍和非户籍人口的比差非常大，往往是1:4或1:5左右，也就是说，深圳行政事业单位的在编人员是缺口比较大的，一个人要干几个人的活，运行效率高过很多私人企业。因此，为了缓解深圳行政事业单位的用人问题，大量的非编制内技术人员进入行政事业单位，协助开展技术执法工作。

为了留住这些人才，深圳行政事业单位的人力资源管理对于编制外聘用人员进行了一定的分层管理，没有在聘用人员时一味求高或一味求低，而是明确对引进人才分层管理的原则，高有高的待遇，低有低的维护。用真诚的原则为每一个聘用人员设计上升通道，让他们对单位有归属感，保证业务队伍的稳定以确保行政管理的顺利实施。具体做法：

1. 资质较高的优秀外聘人员

对于外聘人员中有工作经验、有技术专长、学历高、从业资格水平高的优秀人员，在薪资不足的情况下给予这部分人以足够的其他待遇以补偿，如培训、优先考虑参加本单位公务员考试、转正等让这部分人员稳定下来，专心做事，同时不在工程的灰色地带发生不应该发生的事，保证廉洁，保证工程质量和安全。

2. 普通外聘人员

普通外聘人员主要为刚毕业的大学生，他们是单位基层人员的重要补充。这部分人刚走出校门，没有实际工作经验，不熟悉行业规范，只能做基本的、辅助性的工作，本身流动性不强。对他们主要注重培养，在正常的管理之下以老带新，经2-3年培养，熟悉行业规范后，他们会成为单位工作的基础力量。单位在有限的薪资管理下，也为他们提供经常性的技术培训，让他们在工作中不断地提高业务能力和积累自身价值，让他们觉得在工作中有所收获，有所提高，能长时间在工作岗位上奉献，同时能逐渐成长为更高级别的人才，在行业内获得更好的发展前途。

编制外聘用人员在经过多年的工作后，全方位掌握了工作规范、技术。基本上都能成为单位的老员工，对单位的业务热情程度不输在编员工，他们是单位工作人员的稳定补充部分，基本的稳定度在90%以上，少见主动辞职离岗的。

(三)人才服务机构的支持(第三层次)

行政事业单位采取在人才服务公司寻求服务，向人才服务公司间接聘用人才的办法来应对人员的突发性需求。这一部分人员的管理方式有异于直接聘用，他们不与本单位直接签聘用合同，而是与人才服务公司订立合同，社会医疗保险等也是放在人才服务公司。用人单位只需与人才服务公司订立整体的用人合同即可，且中途发现不合用人员，还可以退换。这样行政事业单位的人力资源管理压力较小。同时这一部分人员的灵活性较强，新开工项目多，可多聘，项目少则可少聘，不聘，是单位基层员工的很好的补充。

对于这一部分员工，单位应也本着真诚对待的原则，给予适当的培训，争取长用，即在这一部分人员中发现人才，争取由短聘转为长聘，让他们有归属感，对工作更具热情。实际上，这一部份员工在上岗后也能很快地融入单位，积极工作，不少人因工作表现优良转为单位直接聘用，可以争取到更好的职业前途。

在与人才服务公司的往来中，应注重原则，保证基本的用人准则，要择优录用，不要一拥而上。同时应注重合约条款的订立，以免产生不必要麻烦。

(四)寻求业务外包解决其他用人局限(第四个层级)

行政事业单位业务量的增加，一些非核心的业务用外包的方式来解决，把基础工作打包给专业咨询公司，以利于工作任务完成。实际上这也是一种人才的借用，只是方法更为简单。在外包中要讲择优原则，需认真核实承包机构的从业时间、从业资格、业务能力和行业口碑，查询具体业务上有权签字人的真实资格和服务单位，防止假的职业资格和假借他人资格的情况出现，同时认真复核外包业务的结果，适当按比例抽检、审核验证。

三、提高技术性执法行政事业单位的技术人员比例和结构

与此同时，还必须做的一个工作就是技术性执法的行政事业单位人员结构优化，主要就是要提高技术性执法行政事业单位的技术人员比例和结构。由于历史原因，单位的后勤行政人员在在编人员中占比过高，为保证单位技术人员的占比逐年增加，在固定编制下，首先对应退的后勤人员及时办理退休，空出编制来让技术人员入编，同时不再继续新增后勤、行政人员入编。这样可保证在编人员中技术人员占比达到合理比例(技术人员占比至少70%)，保证单位技术执法工作能够更好地开展。

行政事业单位在编人员管理、行政事业单位直接聘用人员管理、行政事业单位单位借人力资源服务公司间接聘用人员管理、借业务外包利用社会机构人力资源。这是应行政事业单位单位用人机制的改革而催生出的行政事业单位人力资源管理的四个层级。

在现阶段，行政事业单位只有有效地采用多层级的人力资源聘用管理方法才能应对日益增长社会管理需求，执行好社会管理任务、充当好社会管理的角色。反之，则不可能完成规定的工作任务，影响社会经济发展，影响民生，进而有可能造成不好的政治影响。所以，在这一过程中，行政事业单位从事人力资源管理的人员，必须面对形势、理清思路，在《中华人民共和国公务员法》的管控和要求下，在管理好单位在编人员的基础上，在单位编制管理的约束下，做好行政事业单位所需其他人员的聘用和管理工作。多层次、高效、节俭地做好人才的挖掘、稳定、培养、使用和约束、激励、发展工作；同时又采用多种方法灵活地利用社会机构人才，避免单位包袱过重、财政压力过大等困扰。

多层级的人力资源管理，带给行政事业单位的是源源不断的人才和随之而来的业务效益和社会效益。

[责任编辑：曾雪玫]

On the Personnel Management Hierarchy in Public Institutions: Taking Shenzhen City as an Example

LAI Zhaorong

The staff structure of public institutions is characterized by diversity due to the heavy tasks increasingly distributed to the public institutions, which calls for the optimization of personnel management in those institutions. Thus this paper, taking Shenzhen City as an example is to illustrate the necessities to deal with management pressures from the following perspectives: the main sources of management pressures, management hierarchy, and others.

public institutions； management hierarchy； staff structure；proportion

C936

A

1674-8824(2017)04-0055-03

赖照容，深圳市交通工程质量监督站。(广东深圳，邮编：518000)