事业单位参照公务员法管理工作存在问题浅探

摘要:计划经济时期的“身份”问题至今仍象一道坚固的壁垒,“工勤人员”究竟以岗位还是身份来界定,直接影响到部分参照公务员法管理的事业单位工作人员能否挤身于“参照管理人员”行列,由此引发的问题比较尖锐。此外上述单位的专业技术人员套取的行政级别偏低等问题,应同时引起相关部门的关注和尽快得到解决。

关键词:参照 公务员法 管理 问题 分析

中图分类号:U692.2 文献标识码:A 文章编号:1673-8209(2009)5-0144-02

依照《公务员法》第106条规定及中组部、人事部《关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见》(以下称《参照管理意见》),将具管理监督职能的事业单位转为参照公务员管理事业单位(以下称参照管理单位),全国各地由此出现了一批前所未有的具有中国特色的参照管理单位。参照管理单位依照一定的程序审批,问题并不复杂。但随之而来的参照管理人员的问题却不简单,各地的反响不小,而且有的问题还比较棘手。

1关于工人身份与工勤岗位问题的探讨

《公务员法》第106条规定,法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员,经批准参照本法进行管理。《参照管理意见》规定,参照单位中除工勤人员以外的工作人员按照规定的管理权限和程序进行,实行逐级负责,由组织确定登记对象,登记对象必须是该单位中在编在职的除工勤人员以外的工作人员。“工勤人员”是指工人身份还是从事工勤岗位的工作人员,各省的规定不尽相同,部分省实际操作的标准是,具干部身份的工作人员可按规定登记为参照管理人员,工人身份则不能,即“工勤人员”是指所有工人身份的工作人员。可见,身份问题在事业单位人事制度改革中将全面实行岗位管理的今天仍未得到根本性改变。

“工人”是50年代的产物,从建国初期起,将在政府及国有企业就业人员的身份分为干部和工人。机关和企业从事管理或技术的工作人员定为干部,有的干部身份是天生的,如国家统招统分的大中专毕业生,分配报到时就是干部。在生产性岗位上长期从事体力劳动的则是工人,并且只能在设定的工人岗位上流动(除非转干)。外部调入人员亦根据其相应的职级(一般是比照党政机关)放在企业相应职位上。然而改革开放以来工人身份形成的方式比建国初期多:除通过劳动部门招收的体力劳动者外,还增加(1)非国家计划统招统分的“五大”毕业生;(2)计划内招生的大学生毕业时因没有在规定的协议择业期内就业未保留干部身份;(3)原来身份为干部,后来因多种原因丧失了干部身份,如购房入户按社会人员迁入的,或辞去公职未到人才交流服务中心办理托管手续的和变待业人员随迁入户后又重新就业的等。由此可看出,工人的内涵比过去丰富得多,相当一部分是在管理或专业技术岗位上从事脑力劳动的知识分子。

在九十年代初,企业就实行全员劳动合同制,打破了干部与工人身份的界限,统称企业员工;从1998年开始,事业单位淡化干部与工人身份的界限,工人可提拔,从事管理工作,可评定专业技术职称,从事技术工作。2002年人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》中,实行聘用制时没有规定干部身份才可以聘任管理和技术岗位上,工人身份就不能聘任。

现事业单位的“工勤人员”一般解释为后勤打字和生产人员,强调的是岗位,并非泛指“工人身份”。 工人聘用专业技术职称且套取相应职称级别工资同样需经市级人事部门审批,足以说明这些人在技术岗位上。再说同样的岗位无论干部或工人干,都不会改变岗位的性质。2006年人事部《事业单位岗位设置管理试行办法》解释“工勤技能岗位”是指承担技能操作和维护、后勤保障、服务等职责的工作岗位。《公务员法》和《参照管理意见》均未明确规定工勤人员是工人身份,《公务员法》释义,工勤人员是事业单位中从事后勤杂务如清洁、维修工等人员。虽然一些省尚未在事业单位中实行岗位管理,但不能因此否认这些人工作在管理或技术岗位上。因而在参照管理工作中不以岗位而按身份来划分工勤人员,将工勤岗位与工人身份等同缺少法规和政策上的依据。

2 参照管理人员问题

工人面临着个人发展受制约的困境。这种情况主要存在于按身份界定工勤人员的参照管理单位中。工人中有不少能人,工作独挡一面,甚至是单位的业务骨干力量,有的在行政管理岗位,提拔为科级或处级干部,个别人还是单位或部门领导,工资也是行政级别;有的具有专业技术职称,甚至是副高级职称,拿的是专业技术职称级别的工资。对从事管理或技术岗位的工人来说,前途一片光明,有“奔头”。参照管理后工人无论有多大的能力,实质上从事何岗位的工作,均不能套取公务员的行政级别,更别指望提拔使用了。没有专业技术工资可享受,撑死也就是个机关技工。在政治、技术都靠不上边,可谓前途暗淡,前景和切身利益均受到重创,难免怨天尤人。

专业技术干部套取的行政级别待遇偏低。参照管理单位实行的是公务员管理模式,干部套取行政级别待遇,《参照意见》没有明确专业技术职称与行政级别的对应关系,不少地方参照管理后将专业技术人员按无行政职务套改,即从科员开始,职务级别跟刚参加工作的大学毕业生差无几,辛苦奋斗多年才取得的专业技术职称转眼成过眼云烟。在国人心目中,职位、级别是身份、地位的象征和能力的体现,同时稳定且收入不菲才使公务员职业成为一般人就业的首选,参照管理自然是事业单位工作人员趋之若鹜的事。工作还是从前的工作,工资一下子被裁去一截,甚至比不上一个高级技工,工资福利的刚性增长原则此时消失了。参照管理后职务级别套级的偏低和工资不升反降,使中级特别是副高级以上专业技术职称的技术人员难以接受,工作积极性受到打击。

整体转制致使个别参公单位出现超编情况。有的地方的事业单位参照管理前本来就超编,正等待自然减员,参照管理后有资格进行登记的人员多于下达的单位人员编制,出现超编情况。如A单位230人,其中干部60人,工人170人,参照管理前编制被压缩为150人(超编人员等待自然减员)。参照管理后的参照管理人员编制35人,机关雇员或工勤编11人。按《公务员法》106条规定,60名干部登记后均成为参照管理人员,参照管理人员超编25人,雇员或工勤编超编159人,超编的情况还颇为复杂。该单位若靠自然减员,得等多少年才减至编制核定数?

整体转制同时也为“庸人”登记开绿灯。原事业单位干部身份中也有素质不高的“庸人”,个别人思维能力和文字基础差,不懂技术,基本不懂电脑,甚至后勤的岗位上,这些人本应在事业单位人事制度改革实行岗位管理的竞争上岗中淘汰,参照管理时却堂而皇之地随单位改制,幸运地登记为参照管理人员。虽然大部分地区参公管理登记也需要进行考试,但基本上是等额考试,且考试难度与公开招考公务员的难度不可比拟;还有的地方无需参加登记考试就直接登记为参公管理人员了。这让其他事业单位人员羡慕不已,更让工人身份中的能人叹嘘唏。

未登记人员的安置不容乐观。目前事业单位也在进行人事制度改革,实行人员聘用制度,转换事业单位用人机制,实现由身份管理向岗位管理的转变,实行按需设岗、竞聘上岗、以岗定酬、合同管理,事业单位同样不得突破编制定额,且自身都极可能在人事制度改革中出现富余人员,再接收分流下来的人员恐怕难度较大。

各地参照管理与行政机关公务员之间的流动障碍。有的省允许与行政机关的公务员之间流动,有的省则不允许。故有人称,参照管理人员仅属地方粮票,是“小公务员”。

政策连续性问题。有的省合理地将“工勤人员”划分为“工勤岗位”,即从事管理或技术岗位的工人也可以按程序登记为参照公务员,再出现第2种情况的可能性不大。但与《公务员法》实施之前的《国家公务员暂行条例》及其相关配套法规不连续,当时要求“工勤人员外的工作人员”才能过渡为公务员,“工勤人员”是按来身份划分的,干部可以过渡为公务员,而工人则不能。这对当时从事管理或技术岗位而未能过渡为公务员,被分流到非行政单位的工人来说有失公平的,同样影响到那部分人的利益。

3 解决问题的思路

坚持以人为本的原则,既要顾全大局、着眼于建设一支优秀人才密集的队伍,促进参照管理人员的能力和素质建设,又要从实际出发,团结协作,维护参照管理人员的切身利益,将参照管理工作提高到一个新水平。

《公务员法》是我国法律,不是地方性法规或条例,执行时不应存在地域差别,比如,工勤人员的界定问题,参公管理后的专业技术人员套取行政级别问题,参公管理人员与行政单位公务员流动问题等,国家相关部门应该统一有关规定和标准,以解决各地之间的比较,消除不和协的因素。

全面、彻底地从制度上打破干部与工人身份的壁垒。企业已打破干部与工人的界限,随着事业单位改革不断深化,事业单位也用人实行聘用制,实行由身份管理向岗位管理转变。参照管理工作不应墨守成规,抱着身份不放。公务员法实施后,参照管理单位中在管理和技术岗位上身份为工人的工作人员应允许参照管理。

结语:参照管理工作是实施公务员法的重要组成部分,参照管理单位人员登记是参照管理工作的重要环节。合理解决参照管理中在管理和技术岗位的工人的利益以及专业技术人员级别待遇等问题,是对历史和客观事实的尊重,体现对人才的尊重,对深化干部人事制度改革,促进参照管理人员管理的科学化、民主化、制度化,进一步提高相关人员活力、工作效率和积极性,具有长远和重要的影响。

参考文献

[1]叶翠妍,关于劳动类型的划分与法律保证,《管理观察》2008第9期.

[2]《中华人民共和国公务员法》释义,湛中乐,北京大学出版社.

[3][参照管理审批]全国各地参照公务员法管理事业单位实施方案(办法),天涯社区网.