国有土地使用权出让收支审计的困境与法律对策

◇刘海志

国有土地使用权出让收支审计的困境与法律对策

◇刘海志

本文针对我国国有土地使用权出让收支审计的困境进行了分析和讨论，并从法律的视角给出了相应的对策。

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自2007年之后，我国国有土地出让金被纳入到了地方财政预算，并为此设立专有账户，由省、区、市政府一把手负责。这样，国有土地出让金就成为政府预算的组成部分，与其他预算资金一样也要接受社会公众的监督。十年来，国家审计署开展了大规模的土地出让金审计工作。首先明确国有土地出让金审计的内容，在建设用地资金审计、基准地价审计、占地征用审计，尤其是土地租金审计、资金使用审计和补偿安置审计等方面做出更多努力，同时要分析国有土地使用权出让收支审计的困境，寻找有效的法律对策。

一、国有土地出让金审计的内容与重点

自2014年国家审计署全面进行土地出让金审计之后，国有土地出让金收支审计困境不断凸显，相关的审计理论研究者与工作者都把目光转向了土地出让金收支审计。

1.国有土地出让金审计的内容

（1）占地征用审计。在占地征用审计的过程中，需要对于存在的“占少批多”等问题进行审计，对“征而未用”的问题及时审核。对经济适用住房用地情况进行审计时，需要看其是否与当地规定完全符合，是不是具有经济适用住房许可证等条件，以此为出发点对更多细节问题开展审计。对占地征用进行审计时，审计人员需要对已出让的土地进行核实，看其是否依据相应规定，是否存在擅自改变国有土地用途和非法转让甚至倒卖土地的问题。

（2）建设用地资金审计。对建设用地资金的审计过程中，要关注对建设用地和征收占用土地应遵守的相关审批制度予以确认，以此为基础执行我国土地使用的整体规划。同时，为了保证年度计划得到正确执行，需要确认是否存在违法审批和无效征地、用地的情况，提高土地出让的可靠性。此外，审计人员要对建设用地的总体规划与年度计划以及经批准后下达的指标做充分了解。

（3）基准地价审计。对基准地价审计时，以是否建立基准地价与标定地价为基础，对地价体系加以完善。同时，要对基准地价的三年内价格变动情况、地价更新情况等形成清晰认识和判定。尤其要对“条子地”“人情地”和“权力地”等地价予以客观分析。还要对存在的零地价问题与负地价问题及时审查和判定，降低变相减免土地出让金与租金使用的问题。

2.国有土地出让金的审计重点

（1）补偿安置审计。对补偿安置审计时，要对具体征地补偿安置状况进行盘点和审查，重点审计的内容涉及征地时对相关失地农民进行补偿安置的落实情况和对应的社会保障政策落实情况。还要对从土地出让金收入中分离出的农业土地开发资金比例进行审计，看其是否符合规定。

（2）土地租金审计。对土地租金审计时，要按照征收土地出让金的实际金额与对应的土地租金金额予以有效判定。同时，政府要对符合收回调解与对应收购条件土地的收回或者收购工作开展有效审计。还要依据相关规定构建基于一定数量的土地收购储备资金。更需要对资金缴费比例进行审计，看其是否违反我国法律规定。

（3）资金使用审计。对资金使用情况审计时，要对土地出让金的金额和相关土地费用的征收进行充分了解。同时，要对财政预算之外的违规资金进行审计，对专户存储情况形成清晰了解和全面掌握。更要对土地出让金与租金收入等进行审查，看其是否全部上缴到了地方国库。

二、国有土地使用权出让收支审计的困境

近年来，国有土地出让金收支正在成为我国地方政府收支的重要组成部分。一些地方，土地出让金收入达到了地方收入的50%左右。这种情况说明我国房地产业发展迅速，带来的圈地行动”也让违规违法的土地交易行为屡禁不止。比如会计核算办法有待完善、票据审计缺位、对地方收益进行了预支、预算审计数据难以核实等。

1.会计核算办法有待完善

原本土地出让需要设置相对独立的账套以开展财务核算工作，并以会计科目的设置为基础，在应收账款类目内设置土地出让金”及相应的科目，同时还应设置“协议出让”和“公开交易”等科目。但不同地方政府在土地出让金收支会计核算方面都显得粗放，在会计核算方面十分简单，这给国有土地出让金收支金额统计工作设置了障碍。比如，由于统计惯性，大量审计及核算会计等工作都需要手工进行数据搜集和处理，这极易造成错误。

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2.票据审计缺位

一般来说，国有土地征收部门应该具有完备的土地出让合同和各级政府已经予以确认的划拨用地或者批复的相关许可文件。也只有在拥有了这些批复文件之后，通过填写有关缴款书以后，拥有土地使用权的受让人才可以依法把出让土地后的所得资金打入财政部门为这一土地出让特别设立的结算账户。一些地方政府，针对国有土地出让金收支的审计工作只是单纯检查票据开具是否合法、缴款书的填写是否合格。这种结算方面的规范性缺失，导致把土地出让金通过国土局专户结转到了财政专户之中。

3.对地方收益进行了预支

通过国有土地出让获得的收益一般相当于地方财政的收入，一些地方的土地出让金收入已超过了财政收入水平。为了对地方土地出让金进行安全管理，相关法律法规陆续出台，以保障农民与拆迁居民的利益。而一些地方政府仍旧把土地出让金视作政府“小金库”，对出让金进行透支。

4.预算审计数据难以核实

在国有土地出让过程中，一些地方政府无法对编制土地出让金做出科学准确的预算编制，相关的预算审计收支工作就难以开展。这是因为，在编制国有土地出让金预算审计时，不但要获得上一年度当地政府通过土地出让而取得的收入具体情况，还要对土地的价格水平进行趋势分析，对当地政府编制的以往土地供应计划进行跟踪和研判。可是，对这一类数据，无论是搜集还是整理都有一定难度，数据和信息的准确性无法准确核实。如2016年，我国国有土地供应情况虽然有收紧的态势，但土地出让收入不断高涨，在财政部门宏观调控影响下，相关城市限购措施的出台使得国有土地出让受到了一定制约。在这种情况下，依照2015年的土地收入来编制2016年的财务预算审计就不太准确。

三、国有土地使用权出让收支审计的法律对策

国有土地出让金收支并非单纯包括财政资金的收缴与支出，还涉及出让资金的征缴、分配与使用，并与国土、财政和人民银行及社保等政府部门之间存在紧密关联。准确把握相关职能部门在国有土地出让金收支审计中的职责，在法律的框架下寻求问题解决的途径，具有重要的现实意义。为此，一要让国有土地出让成本支出结构有法律依据，遏制土地违法行为；二要查处国有土地出让的违法行为，按照法律规定对土地出让收益支出结构进行分析。具体讲有以下几个方面：

1.让国有土地出让成本支出结构有法律依据

按照有关法律，对国有土地出让收支审计的过程中，需要明确补偿性成本涉及征地与拆迁补偿费、对失地农民进行的补助和企业职工安置费等。期间，征地与拆迁补偿费用又涉及到市县政府在征地、拆迁以及收购土地时支付的土地补偿款、地上附着物以及青苗补偿款等；对失地农民进行的补助指的是通过各级政府向出让土地的农民个体发放的社会保障费用以及保持其原有生活水平的补助等。还要进一步分析征地与拆迁款的变动情况，对不同地区的差异加以比较，确定征地补偿标准，看使用权出让收支是否有法律依据。

2.遏制土地违法行为

一些地方政府将多种国有土地优惠政策用于招商引资，相关优惠行为体现在供地方式与供地价格层面。为此，需要法律手段对徇私舞弊和牟取私利等行为予以打击，保证国有土地使用权出让收支体系规范化、合法化。同时，要求土地管理部门在制度层面搭建土地市场管理机制，构建明确的国有土地使用权出让流程，让国有土地市场的交易更加透明，违法违规的问题更少发生。

3.查处国有土地出让的违法行为

对国有土地出让金开展收支审计时，需要对公共财政内的土地有关支持和政府性基金中的土地有关支出予以比较，分析在相关项目支出中是否存在重复和交叉，分析有关资金结余的缘由。要按照法律要求对违规减免和先征后返土地出让金的情况进行查处，对其中的大案要案线索进行跟踪。同时，要对拖欠土地出让金的行为开展专项整治，通过深入分析这一行为产生的原因，对土地出让金未交清的行为人依法进行约束；更要重点查处挤占和挪用征地补偿款等损害个体和群体利益的行为，依法对其调查和处理。

4.按照法律规定对土地出让收益支出结构进行分析

按照有关法律，国有土地出让金收益一般要用在农业用地或城市开发用地资金的使用方面，并依据不低于土地出让净收益的15%加以计提和实际征收依据规定的等级标准进行；城镇廉租房住房保障资金应依据不低于土地出让净收益的10%进行列支；国有土地收益基金通常是土地出让收入的3%～5%；而农田水利建设资金在2011年之后依据土地收益10%计提；教育资金从2011年之后依据土地收益10%计提；农村基础设施建设和城市基础设施建设支出没有相应的法律规定。按照有关法律规定，需要对现有的国有土地出让收益支出结构中存在的问题和可能引发的后续问题给予分析，以发现相关支出间存在的法律法规重叠情况。

本文系河南省科技厅软科学项目 “农村土地流转中农民权益保护的法律问题探赜”（172400410191）阶段性成果之一。

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（作者单位：河南工业职业技术学院）

10.13999/j.cnki.scyj.2017.10.027