旅游目的地公共管理问题研究

2017-11-01蔡雨晨王春才

市场研究 2017年10期

◇蔡雨晨王春才

旅游目的地公共管理问题研究

◇蔡雨晨王春才

旅游业由于具有综合性等特点，不可避免与旅游目的地的社会、居民管理交织在一起，形成庞杂的旅游社会系统，这就需要有旅游公共管理的支持。本文以河南省焦作市修武县的云台山风景区（以下简称“云台山”）为例，要实现“旅游目的地”的战略转变，旅游公共管理的作用不容忽视。首先对相关研究做梳理总结，得出分析旅游目的地公共管理的具体方面；其次对云台山公共管理现状做横向和纵向的比较分析，最终得出其旅游公共管理的优劣势并给出建议。

旅游目的地；公共管理；云台山

一、引言

旅游业因其（旅游）资源依赖性、不可转移性、综合性等特点，其中很多要素（如社会环境与文化氛围）需要依托当地社会与公众，因此涉及的旅游公共事务广泛。同时伴随自由行、散客化、常态化等大众旅游活动趋势，对于旅游目的地旅游公共服务和基础设施的要求不断增加，这就需要以当地政府为主实行必要的旅游公共管理。而系统有效的旅游公共管理不仅助力于旅游目的地的整体发展，还是旅游目的地品牌形象及服务质量的重要组成部分。

凭借先进的标准化管理与服务，隐匿在太行山南麓的云台山，从一个不为人知的小景区到如今的闻名全国世界知名，所获荣誉从世界旅游杰出服务品牌到中国最佳旅游目的地再到河南省首届省长质量奖，成就了旅游界著名的“云台山现象”，并延伸出“焦作现象”。近年来，当地管理部门提出将云台山打造为“旅游目的地”的战略，这就有必要对云台山的旅游公共管理——构成旅游目的地的重要组成部分进行全面分析提升。从现实状况来看，云台山本身是一个由当地政府主导（云台山风景名胜区管理局），配合下设管理发展公司的企业化运作，是典型的政企合作管理模式。另外作为一个山水资源型的景区，当地的自然资源与人文环境构成整体的旅游吸引力，如今的当地居民也越来越多地参与到景区的旅游发展中，因此云台山风景区的管理很大程度上也是对当地社会公共事务的管理。再者云台山的旅游发展与景区管理主体以政府为主，所提供的许多服务也是为当地居民和社会长远发展着想，因此成为旅游目的地公共管理的典例。

二、旅游目的地公共管理研究现状

（一）相关概念辨析与界定

首先需要辨析“旅游目的地管理”与“（目的地）旅游公共管理”两个概念。两者都与旅游目的地和管理有关，但显然包含范畴不同。旅游目的地的管理一般包含多种类，一般包括与旅游相关的所有常规与非常规事务的管理和处理，例如生态保护、安全治理等也都属于对于旅游目的地的管理范畴；而目的地的旅游公共管理仅指发展旅游过程中有关公共事务方面的处理，广义上旅游目的地管理包含了旅游公共管理方面。其次，两者的管理主体不同。旅游目的地的管理一般由其管理部门（多为当地政府）主导，而目的地的旅游公共管理除了政府主导还有企业配合与公众参与，是协调旅游目的地旅游发展与当地社会、居民的关系和处理由旅游引发的公共矛盾的有力工具。

本文所论述的正是针对旅游目的地社会事务处理的旅游公共管理。尽管目前国内外对于其定义众说纷纭，但通过整理相关文献发现存在共通之处。在此给出本文所要研究的旅游公共管理的定义：一般以政府及其行政管理部门为主，针对旅游目的地提供的、不以营利为目的、为了满足游客需求与旅游目的地长远发展需要、直接和间接服务与设施的总称。

（二）国内外相关研究综述

1.国外研究综述

旅游公共管理是在近代公共管理学科基础上兴起的一门分支学科，这一概念最早也是源于国外公共管理在旅游行业的应用。国外最早开始这方面研究的是美国学者，针对20世纪刚刚兴起的旅游业，他们将其列入公共管理部门的职能之一，主要体现在对旅游业的初步控制与旅游政策的制定方面。1975年Matthews发表了《国际旅游与政治科学研究》一文，标志着政府与公共管理部门对旅游公共管理研究正式开始。随后，Hall&Jenkins继续开展了探索性研究，提出旅游公共管理可以由政府选择开展或者是由其他社会组织来开展，这也是对于管理主体研究的创新视角。1992年Peter Johnson与Barry Thomas在《旅游政策透视》文中指出，旅游公共管理涵盖内容非常广泛：市场、经济、就业、劳动力、环境等多方面都在其列，首次较全面给出旅游公共管理的内容。之后的研究出现了社区参与，David G Simmons（1994）认为由于旅游与当地社区相互影响依存，旅游规划逐渐考虑社区的参与。近年研究中提出在旅游公共管理过程中存在的多方面制约因素。例如Bill Kerr于2001年就以苏格兰的旅游管理结构分析为例，指出在提供旅游服务设施中会遇到的资金障碍，并提出了相应的解决方案。Melphon Angwenyi Mayaka（2012）也以肯尼亚为例，指出当地在旅游发展中遇到的政治、环境、社会、文化、经济以及法律等多方面的约束。

2.国内研究综述

旅游公共管理是现代公共事业管理中的一个部分，我国对旅游公共管理的研究是从20世纪70年代末开始的。路昌慈在1981年指出对于旅游管理以政策的形式开展，此后旅游公共管理开始进入行业研究者的视线。1989年，张广瑞将我国市场经济体制下的旅游公共管理与发达国家的管理模式进行对比研究。1996年，张广瑞在对我国旅游公共管理的深化研究中提出了要使旅游公共管理规范化、工作丰富化的建议。概念研究方面，杨军于2007年给出了旅游公共管理的定义，并且指出管理的主体、客体、目的、方式是管理过程中四个基本要素。随后在2009年，张俐俐又结合旅游管理特点和旅游发展规律，将旅游公共管理的概念进一步发展扩充，并对比分析了旅游公共管理与旅游行政管理。另外旅游公共服务也是目前的研究热点，王金娥(2009)以桂林旅游为例实证分析了其服务质量公共管理方面，并针对性给出一套行之有效的优化建议。旅游公共管理的体制模式是近年来又一热点研究问题，梅燕(2010)结合公共管理主体视角，提出针对自然保护区生态旅游开发主体变化的“1+X”创新性模式。邵秀英等在2010年提出历史古村在旅游开发时公共管理方面存在诸多制约因素，以及内外部有可能存在的矛盾问题。蒋莉雨(2010)则从公共管理视角就旅游管理体制演进阶段做详细论述。

3.研究述评

从早期主要集中于旅游公共管理的立法研究到如今逐步侧重对旅游公共管理的可持续发展以及社区参与支持的研究，可大致了解国内外对于旅游公共管理问题研究演进的过程。总结来看，在研究视角上，尤其国内学者更多侧重于将政府和社区视为旅游公共管理的主体进行研究，较少考虑其他有可能及特殊旅游公共管理主体（如企业、协会组织等），并且缺乏科学有效的理论模式。

事实上，旅游目的地的公共管理涉及游客食住行游购娱等多方面，因此旅游公共管理的内容涉及范围广泛且关系复杂，具体包括制定旅游政策、规划与协调（内外部）旅游交通、旅游景点保护、游客安全救援与防灾减灾管理等。另外，谈及旅游公共管理，牵涉主体和行业也非常之多，具体包括景点、酒店、游客、旅行社、当地市场等五个关键主体，因此政策的制定都要切实考虑到各方利益，另外还要适当注意当地旅游非营利组织的发展。因此本文对于云台山风景区旅游公共管理的现状分析，拟从管理体制与政策、旅游公共服务、公共基础设施建设、社区参与、旅游科技应用（大数据、智慧旅游系统运用等）五个方面来展开全面的评价分析。

三、云台山旅游公共管理现状及比较分析

（一）云台山旅游公共管理现状分析

1.公共管理体制健全

“政府主导，企业配合”是云台山主要的管理模式，且经过多年发展云台山景区已经探索出一套将各种矛盾减到最少，适合自身的科学管理体制。如今主要负责景区公共管理方面的决策主要是修武县政府下设的云台山风景名胜区管理局，目前修武县政府已经将附近景点（包含青龙峡、峰林峡等）全部纳入管理局统一管理，并由其所属的林业、水利等直管部门以及景区所在乡镇的一把手兼任云台山风景区管理局副局长，形成统一而集中即“景政合一”的管理模式。另外为实现景区高效运转和市场化运作，管理局下又成立云台山旅游发展公司，与管理局是“一套人马，两块牌子”；同时又成立云台山股份有限公司（属于发展公司）为上市做准备，从而实现景区的企业化运作，创造了“政企合作”有效管理景区的典范。

2.公共基础设施与服务质量杰出

景区距焦作市区30km，自1985年开始，焦作市内的各个车站都设有云台山旅游班车，车程仅30分钟。景区大小停车场总计40余万平方米，均依据生态停车场的基准进行建设，为进入景区的车辆提供充足空间保证。2003年开始景区就组建了环保电瓶车队，目前景区内部配有300辆便捷环保的观光车队，内部交通舒适便捷。云台山景区从一开始即秉承科学化、高端化、大投入的规划建设理念，立足长远进行景区的开发建设，从排水排污工程、道路铺设到观光步道、绿化美化再到休息设施、厕所均进行了高标准建设。至2003年10月，景区内全部实现三线入地（电视、电话、照明）。在2010年8月5日，云台山餐饮服务中心开业。目前景区内部已经实现了各个观光景点、旅游巴士全线WIFI覆盖，并随处可见独立封闭的吸烟室与休息亭，可提供手机免费充电上网服务。

3.公共管理方法先进及管理效果良好

景区注重管理方法手段与时俱进，保持创新，不断应用大数据进行客流量的实时监控与预测，建立数据信息中心完善数据深度挖掘；并通过一系列设备升级实现了智慧系统在景区的应用。2006年以来景区升级工作进行了三期建设，完成覆盖电子门禁、办公自动化、智能监控、全景导游图、酒店管理、GPS调度等18个系统的功能升级。2006年4月10日，正式启用电子门禁系统。2009年7月1日，云台山对数字化系统进行了升级改造，将先前的条码门票变更为IC卡门票，实行指纹验票。因此完成了一票制的管理模式，这对于提高景区管理效率有标志性意义。

对于与当地社区关系处理方面，自然山水景区和乡镇、农村的关系，一直是管理难题，许多景区都出现过大的矛盾甚至纠纷，对于云台山来说同样面临这些问题，但是由于处理得当，并没有形成大的矛盾。主要措施有：第一，景区涉及6个大的行政村庄，总共1500多户，但极少占用当地居民的土地。若需征用当地村民土地房屋建筑，景区会把统一建好的摊位相应无偿交给农民自营，每年这块投入也很大。第二，景区范围内有涉及的村镇地区，景区每年都要拿出一定金额的资金，以各种形式（补偿或补助）发给相应村镇。第三就是景区的社会事业，比如需要修路、修水渠，学校需要用车等，景区也会扶持以实现对社区的支持。第四就是景区里的工程、就业，会尽可能地安排当地居民来直接就业。

4.云台山旅游公共管理SWOT分析

SWOT分析方法作为企业内部分析的有效方法，可以对研究对象所处现状进行全面系统的把握。因此本文运用SWOT分析方法，可以对云台山的旅游公共管理的概况作准确定位，也是对于其现状的纵向深入分析（见表1）。

表1 云台山旅游公共管理SWOT分析结果

尽管未能详尽，但表1可以直观呈现出云台山旅游公共管理总体上优势多于劣势，机会大于威胁的现状，而且还可以用机遇（政府财力和当地社区支持）来弥补许多劣势。

（二）云台山与黄山旅游公共管理比较

1.黄山景区旅游公共管理概况

考虑到云台山作为一个景区型旅游目的地及已有的规模和效益，此处选取具有类似山水景观及规模的黄山作为比较对象（见表 2）。

表2 黄山旅游公共管理SWOT分析结果

续表

2.云台山与黄山旅游公共管理竞争态势评价

竞争态势矩阵（Competitive Profile Matrix，CPM），主要用于确认关键竞争对手及相对的战略地位，以及相对的特定优势与弱点。本文使用此方法，一方面可以作横向对比，了解目前云台山旅游公共管理的竞争力；另一方面用定量的分析方法（权重和评分），完善SWOT定性分析方法。根据上表所列的黄山旅游公共管理的概况，与云台山旅游公共管理的十个指标（管理模式适应性、管理方法先进性、公共管理意识、基础设施完整度、设施更新维护、公共服务质量、公共服务完善度、科技应用程度、社区参与程度、社区关系处理）作对比后，得到两者的竞争态势评价表（见表3）。

表3 云台山和黄山旅游公共管理竞争态势（CPM）评价表

对比后发现，云台山旅游公共管理的总体评分高于黄山。分析后发现，尽管黄山表面上似乎各项公共设施和服务完备，但在细节及质量要求，尤其是与社区的关系处理上仍待完善。

四、云台山旅游公共管理优化措施

（一）结论

通过一般现状分析，SWOT分析和CPM的对比发现，云台山风景区在旅游公共管理方面的优势已十分明显：始终坚持“以人为本”原则，寻找到适合自身发展的政企合作管理模式，追求细节与标准化管理的公共设施和服务，重视社区支持与回报社会以及因此与当地社区形成的良好互存共生关系，秉持先进管理理念与不断完善信息化建设，构成云台山旅游公共管理的显著优势，也是相比于其他山岳资源型旅游景区的竞争力所在，同时对于促进完成旅游目的地的战略更是具有决定性意义。而在劣势方面，建议关注旅游公共基础设施的更新完善，进一步提升科技应用，以及采取措施鼓励社区居民深入参与到景区发展重大决策中。

（二）对策与建议

1.扬长补短，持续优质服务品牌，标准化旅游公共管理

当今旅游目的地公共管理的竞争，关键在于服务质量的竞争。2006年2月17日，世界旅游评估中心和世界旅游推广峰会全球秘书处授予焦作“世界杰出旅游服务品牌”，焦作成为国内唯一获此殊荣的城市，而这荣誉背后云台山优秀的服务质量有重要推动作用。此外由于云台山景区近年来在旅游服务质量方面也屡获荣誉，建立了很好的社会市场口碑。云台山应抓住契机，将旅游服务质量不断提升，与品牌营销紧密结合，形成在行业中优质服务品牌的坚定标杆。此外，利用自身政企结合的体制优势，加快建立实施旅游公共管理相关政策法律法规，让景区的公共管理走上标准化法制化道路。

2.顺势而为，启动云台山旅游公共管理“一体化”工程

旅游目的地公共管理一体化是指，运用智慧旅游支持系统，将旅游公共管理包含的方方面面纳入统一的信息管理平台，实施监测并解决应对各种常规管理问题。大到对于旅游目的地设施覆盖统计、监测检修和智能维护，小到对于每一位游客的信息记录与定制服务。当然这也是一项复杂且庞大的系统工程，涉及部门多，协调难度也很大，尤其对于信息技术部门的要求极高。针对云台山目前现状，可以先从引进信息技术方面专业人才开始，着手建立一体化的旅游公共管理服务在线平台，从而逐步推进“一体化”工程。

3.以人为本，深化社区参与，实现景区社区的双“增权”

目的地旅游公共管理的目的，本身就是为了协调目的地旅游发展与当地社区居民的关系，解决问题并寻求共同发展。云台山目前在协调与社区关系方面有很多特色，但社区群众参与的程度还很有限，在旅游公共管理决策方面几乎没有发挥作用。因此云台山在今后的发展中，应该着手拓宽社区参与的各种渠道，因为比管理者更了解目的地以及市场情况的是当地的居民，所以一定不能忽视社区参与的作用；另外旅游的发展不仅能促进当地经济增强，对于文化演进和观念进步也会有影响，云台山也要加强对于社区的教育与沟通，提升其生态环保和优质服务意识，也要积极为居民着想提供发展机会，从而实现景区社区的双赢。

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