城市社区治理的困境分析及对策——以青岛市为例

韩 萍

（青岛行政学院中共青岛市委党校，山东青岛266071）

城市社区治理的困境分析及对策
——以青岛市为例

韩 萍

（青岛行政学院中共青岛市委党校，山东青岛266071）

社会治理在国家治理体系中具有重要地位。随着我国城市化水平逐步提升，城市社区治理成为和谐社会建设和社会治理创新的重要内容之一。本文从分析青岛城市社区治理困境入手，在剖析困境形成原因的基础上，提出青岛城市社区治理的对策建议，即强化党组织的引导作用，确保社区治理的改革方向；积极创新社会治理体制，加快转变社区治理方式；构建城市社区治理平台，引导社会力量参与社区治理。

一、引言与研究综述

（一）引言

社区治理是现代城市治理的基础性工程。党的十八届三中、五中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化建设目标，表明目前治理作为具有影响力的思想观念正在塑造着中国政治转型的方向和进程。加强社区治理是提高居民文化素质、生活素质，维护城市社会稳定、促进社区和谐发展的关键环节。城市社区已然成为城市和谐社会建设和社会治理创新的重要内容和主要场所。社区作为社会构成的细胞和基础，其治理水平的高低，直接影响着城市总体治理体系的建设。同时，社区治理也是全面提升一个城市的总体治理水平的重要载体和抓手。有鉴于此，笔者尝试以青岛市为例，就当前城市社区治理的困境及其原因进行剖析，并以问题为导向，提出加强城市社区治理的对策建议。

青岛城市社区治理起步于上世纪80年代，经历了几十年的快速发展时期，积累了丰富的实践经验，在社区服务、社区建设阶段形成了具有自己特点的运行模式。但也应看到，在社区治理视域下，目前青岛市仍然存在着某些问题与不足，例如，对治理的认识水平不高、治理能力较弱，多数社区在协调、处理和管理社区事务时仍然倚重传统方式，导致社区在治理过程中陷入困境，等等。

（二）研究综述

社区治理的理论源于西方。我国关于社区的相关研究最早始于20世纪30年代，在国内学者的努力下基本形成了较为完整的理论研究体系，早期的研究成果受西方学界的影响很大。近些年来，在治理理论的背景下国内学者对于城市社区治理及其模式给予高度关注并做了大量的结合本土实际的研究。综述目前的研究成果大多集中在以下几个方面：1.关于城市社区治理模式的实践和研究。全国各个地方政府在社区治理的实践中进行了大量的有益的探索：如政府主导的上海模式、多元化治理的北京模式、政社分开、居民自治的青岛模式等。学术界也提出相应的治理模式理论。如赵晓芳的政府主导型治理模式［1］；陈蕾等的政府参与型治理模式［2］；王英伟等的多元治理模式［3］； 宋梅等的市场参与型治理模式［4］。 2.关于治理主体的研究。在理论研究和实践的探索中，目前我国学术界基本认同的治理主体的理论有：政府主导型；政府推动与社区自治相结合；在政府主导下的社区自治。3.理论界还就社区参与、公民精神、法律法规等方面进行了大量的研究。这些研究为城市社区治理的实践提供了重要的理论指导。

二、城市社区治理的主要困境

（一）社区治理行政化思维依然厚重

虽然 “居组法”确立了城市社区的自治性质，但现实中 “社区是城市管理和基层社会管理的最小行政区划”的思维定式依然稳固。尽管社区规模、结构几经调整，城市管理中心下移，但是大多基层政府职能仍着眼于政府管理。还有个别地方存在将社区工作站确定为街道办事处派出机构的做法。这种行政社区的定位，必然导致政府承担了社区主要建设者和管理者的角色，居民成了“被建设者”和 “被管理者”，必然形成社区建设是政府的事，而不是居民自己事的状况。在功能和职责上，行政化表现为社区承担了更多的行政性工作：作息时间与机关等同，区政府职能部门和街道办事处使用机关考核制度与办法考核社区工作，社区党组织和社区居委会成员特别是书记和主任职业化和干部化等等。社区成了政府的腿和脚，甚至成了准政府，在居民眼中，社区党组织和居委会就等同于政府；行政权力没有任何阻拦地干预社区自治事务。过多的行政性事务与多功能定位，使得社区不堪重负。

（二）社区治理主体缺失

一是社区党组织地位作用较弱。社区党组织发展不平衡、服务能力弱的问题依然不容忽视，特别是一些老城区、 “村改居”和经济薄弱的社区，不同程度地存在班子带头人能力不强、党员队伍数量、素质不足，群众工作比较薄弱等问题。

二是社会组织服务管理不到位。对基层社会组织的发展培育力度不足，导致一些基层社会组织缺乏活力、作用发挥不明显；对社会组织的监管不规范，还存在某些基层社会组织出现谋求不当营利行为；基层社会组织获取资源的能力较低，面临财力资源不足的窘境。不少基层社会组织的日常管理、常态化活动的使用资金仍然依靠政府资助、补贴以及接受捐赠等。此外，基层社会组织还面临志愿者缺失和专业人才培养体系不完善等问题。这些问题都不同程度地制约和影响到基层社会组织的健康发展。

三是居民有序参与严重不足。社区居民的参与是社区治理的群众基础，近年来，虽然居民参与有了长足进步，但是从整体来看仍然处于 “弱参与”的状态。存在参与意识不强、参与主体年龄偏大、对公共事务关心程度不够等问题，影响社区治理的成效。

（三）社区治理制度相对滞后，管理资源缺乏

一是社区治理普遍缺乏相应的政策支持，一些条例、规则及制度过于笼统，没有相应的实施细则，执行起来难度大；一些扶持政策之间缺乏有效衔接，这对以注重细节管理的社区治理带来了诸多困难。首先，社区居委会对自身的行政服务和管理的范围没有明确、规范，极易造成管理缺位、甚至越位现象的发生；其次，社区内的市、区属机关和企事业单位都各行其是，与社区间没有必然的业务联系，往往造成社区事务相互推诿扯皮，治理时，又缺乏有效的政策和法律依据，导致治理无效。第三，社区管理运行缺乏监督机制。存在监管主客体错位、监管方式单一等问题，在治理过程中对权力集中部门的工作也难以约束。

二是基层社区普遍缺乏管理资源。由于社区治理与服务专业性人才奇缺，目前，从事社区工作人员多未经过专业培训，普遍缺乏社区治理知识，面对复杂繁琐的各项服务明显心有余而力不足。另外，社区工作强度大，薪酬偏低，吸引不到高素质管理人才，社区工作者队伍青黄不接。

（四）社区治理主体目标不一致且手段匮乏

一是社区治理主体目标不一致。目前，社区多元化的治理主体在需求、目标以及实施路径等多方面存在较大差异，作为政府一方，寄希望于增强社区活力，建立良好的公共生活秩序，而其他主体的需求，仅限于各自利益的索取。城市社区的多头管理，权责不一致，人、财、物等相关资源未能真正下沉到社区。个别社区治理主体的缺失，也会导致社区治理目标的差异等。目标差异或不一致，最终导致社区治理的效果差、效率低。

二是社区治理方式与手段匮乏。随着社会的进步与发展，社区治理的方式与手段都有了较大的变化，陈旧的治理方式已远不能适应当前社区的快速发展。尽管目前提出的 “互联网+”、智能社区、项目制以及网格化管理、心理疏导等新的治理方式与手段都有了雏形，但是具体实施细节和相关权责界限尚未梳理清楚。

三、城市社区治理困境成因分析

（一）政府和社区职责边界不明晰

社会管理体制的转型，极大地推动了人们需求的多样化和非政府组织自治能力的提升，政府提供的公共服务已不能满足当今社会需求，社区治理的效率明显下降，一些问题、矛盾、冲突等逐渐显现出来。一是政府尚未理顺其与社区其他治理主体间的关系。政府承担太多应由市场和社会承担的社会事务，没有真正地做到有所为、有所不为。二是政府对社区的社会组织培育不到位。青岛市社区社会组织发展基础薄弱、实力不强，尚未形成一支能够有效推动社区治理的主力军。三是政府对社区居民社区自治意识的培养不够。

（二）社区治理缺乏参与利益机制

社区居民是社区最基本的组成单元，他们既是社区治理的主体又是社区组织服务的最重要客体。农村社区村民在自治过程中表现出极大的积极性和创造性，根源于农村社区建设的好坏与村民的切身利益密切相关，如土地承包制度、宅基地管理制度等。而居住在城市里的社区居民，其经济收入与社区无关，目前对社区治理的最主要需求是希望社区能提供一个安全、清洁的居住环境。居民与社区的利益关联不强，参与度必然不高。对于社区内的各种组织更是缺乏与社区之间的利益关系，目前大多的社区利益由社区单享，而不是社区与社区组织共享。

（三）社会组织能力弱发育不完善

社会组织是社区活动中的活跃力量，在丰富社区生活、满足居民需求、活跃社区氛围方面都有重要作用。目前青岛市大多数民间组织经济状况不佳，资源动员能力较低，发展后劲不足。这种现状的成因主要有：一是城市社区社会组织的相关法律法规缺失。虽然2016年4月28日全国人大常委会刚刚出台了 《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》，但是相关法律法规仍有待完善。国务院颁布的条例和暂行办法、各省市相关的地方性法规和规章有待梳理和统一，这在一定程度上阻碍了社会组织的正常运作和快速发展；二是城市社会组织的监管乏力，导致了部分社会组织在开展活动时出现违法乱纪现象，不利于社会组织的长远发展；三是社会组织的外部发展环境受阻。一些基层管理者在实际工作中没有充分认识到社会组织发展的重要性和必要性，在其培育和管理上有政策导向不明、资金扶持不足、监管不力等问题，也限制了社会组织的健康发展。

（四）社会组织运行的法律依据尚不完善

许多 “非法”运行的社会组织仍然存在。社会组织的发展在我国尚未形成完备的法律制度体系，相关法律法规的制定明显滞后于社会组织的发展步伐。这一现实问题亟待解决，否则，会大大阻碍社会组织的健康成长。

四、改革与完善城市社区治理的对策建议

（一）强化党组织的引导作用，确保城市社区治理改革方向

党的领导是中国特色社会主义制度的本质特征，在社区治理中必须 “坚持党的核心领导地位”。［5］要充分发挥党组织的政治引领、思想领导等宏观统筹作用，发挥党组织的优势，不断提高党在基层的执政能力和水平。

1.增强社区党组织的凝聚力

增强党组织凝聚力要做到：一以基层党组织为核心，健全基层群众自治机制。二强化党组织建设。全面贯彻落实党建工作责任制，健全党建工作的长效机制，确保党的建设各项工作落到实处。三健全监督机制。明确社区治理的决策权、执行权以及监督权，推进社会治理的权力运行程序化、规范化和公开透明。

2.激发社区党组织的内生动力

激发党组织的内生动力是确保党在社区开展工作的基础。社区党组织的工作应该建立在社区党组织牵头、驻区单位党组织参与的双向承诺、双向监督的协调机制之上，明确规定各方党组织社区党组织共建工作中的职责。社区党组织要发挥指导与协调作用，充分调动其他社会组织参与社区党建的积极性。驻区单位党组织在社区党组织的指导下教育引导本单位的党员积极参加社区活动，共同推动社区党建工作的发展。制定社区党建工作联席会议制度，加强各方党组织之间的定时沟通，共同应对社区党建工作中出现的新问题。

（二）积极创新社会治理体制，加快转变城市社区治理方式

1.推进政社分开

“政社分开”是指通过政府职能转变，把政府的行政管理职能与社会自治职能分开。在社区治理中主要表现为街道办事处与社区的关系，两者之间是否和谐发展决定政社分开的成效。在运行过程中，应强化街道的公共服务职能，构造运行高效、制度规范、权责明确、服务重心下沉的社区治理体系，为社区自治发展提供强有力的政治保障。为居民自治创造宽松的环境。

2.明确社区自治组织的职能

明确社区自治组织的职能是实现社区自治的前提。在法律框架下，明确落实社区自治的全面自治职能，如自主管理和决策社区公共事务和公益事业的权利；制定社区自治相关的规章制度的权利；对政府公共事务决策和执行的监督权利，还要保障社区自治组织享有完全的人事、财政权利等，只有在全面自治职能的基础上，才能更好地发挥社区自治组织的作用。

（三）构建城市社区治理平台，引导社会力量参与社区治理

对社会组织来说，服务社区居民是其天然的使命和责任。社会组织与社区居委会的全面良性互动与深度合作可以极大提升社区的服务水平［5］。

1.积极培育社区社会组织，构建良好的社会组织发展环境

提高全社会对发展社会组织的认识、认知和理解。各级干部、各政府部门应高度重视社会组织的培育发展与监督管理工作，不仅要充分认识社区社会组织发展的重要性，而且要认知社区组织对社区自治的重要性。在实践中，要充分引导社会组织的发展，把社会组织作为社会发展的资本，要像重视培育市场资本一样重视培育社会资本。

目前，对社区社会组织的法律地位应尽快在相关法律法规中予以完善。规范的社区社会组织是保障社区正常运作和快速发展的前提条件。一是鼓励发展培养社区社会组织人才的培训机构，以提高社会组织管理水平和专业化程度；二是对社会组织加强法律监管并接受社区居民的监督。三是在条件成熟时成立社会组织联盟，通过组织联盟制定组织自律准则，提高社会组织的自律意识。

基层政府和管理者要在社会组织发展中出台导向性政策、提供充足的扶持资金、建立完善的监督管理机制，这样才能让社会组织在一个良好的外部环境中快速健康发展。

2.激发社区居民参与社区治理的动力

当前，社区居民的角色已实现了由原来的被管理对象到现代城市社区治理主体之一的转变。激发其参与社区治理的动力，不仅能够提升居民参与意识，而且能够有效提高社区治理效果。首先，加强社区居民对社区的归属感、认同感。即树立居民的主人翁意识，通过合理的渠道表达自身的利益诉求，积极参与到社区的公共事务决策和公益活动中，共同塑造良好的社区精神风貌，秉持合作、协商的原则来解决社区公共问题。其次，从社区公共利益的大局出发，发挥社区居民对于其他社区治理主体的监督作用。居民对其他社区治理主体的工作进行评价和反馈，并提出合理的意见和建议，有利于其他社区治理主体各司其职，最大限度发挥各自的优势和作用。

［1］赵晓芳，支文军.探索政府主导与社区参与的中国当代城市社区建设模式 ［J］.时代建筑，2009（02）.

［2］陈蕾，高芳.探索政府主导与社区自治的我国城市社区建设模式 ［J］.中国商界 （下半月），2010（11）.

［3］王英伟.我国城市社区的多元型管理模式 ［J］.中国矿业大学学报 （社会科学版），2003（02）.

［4］宋梅.论物业管理在社区治理中的作用 ［J］.盐城师范学院学报 （人文社会科学版），2009（04）.

［5］朱冬梅.治理现代化视域下社区突破治理困境的路径探析 ［J］.山东社会科学，2017（06）.

［6］王义.构建社会组织与社区居委会的长效合作机制 ［J］山东行政学院学报.2015（03）.

关键词：城市社区；社区治理；治理困境：成因分析；对策研究

C916

A

2095-7238（2017）06-0125-04

10.3969／J.ISSN.2095-7238.2017.06.029

2017-04-21

青岛行政学院课题 “青岛市社区治理的发展轨迹及管理机制创新研究”阶段性成果。

韩萍，青岛行政学院副教授，主要研究方向为公共管理。

高学栋