公务员培训机制的逻辑优化及有效性提升

2017-04-11丰俊功

山东行政学院学报 2017年6期

关键词：有效性

丰俊功

（燕京理工学院，河北三河065201）

公务员培训机制的逻辑优化及有效性提升

丰俊功

（燕京理工学院，河北三河065201）

加强公务员队伍培训是提高公务员队伍素质和能力的关键环节。公务员素质和能力的培养有其内在的规律和逻辑，因此公务员培训的有效性提升需要在把握其规律和逻辑的基础上，从制度运行设计的层面进行流程优化。公务员培训机制的内在逻辑优化包括理论假设、联结关系、体制构建、结果检验四个部分。改进措施包括：改进理想信念和工作作风的培训内容设计、丰富和深化公务员队伍培训的理念指导、构建个人需求与任务需求和组织需求相结合的动力激励机制、明确统一培训与分类分项分层分级培训的边界以及运用大数据理论增强培训评估的实效性。

建设一支高素质干部队伍是新的历史条件下完成各项目标任务的重要举措。公务员培训是公务员队伍建设的重要内容，它直接关系到公务员队伍素质和能力的提升，关系到政府公共服务能力的提高和政府行政效率的提升，尤其对公务员队伍建设和加强公务员能力建设具有非常重要的现实意义。在提升公务员培训机制有效性方面，国内相关文献研究主要着眼于：关注培训系统化变革，比如注重诸如培训定位、培训内容、培训机构等培训要素的优化；［1］关注培训机制自身的优化，比如注重构建和优化培训使用结合机制、激励约束机制、经费筹措机制、培训评估机制和发展规范机制；［2］关注培训模式，比如培训模式多元化和市场化、竞争机制；［3］关注公务员个体特征，比如胜任力、［4］培训参与动机、［5］个性特征［6］等。因此，从培训机制的内在逻辑和规律着手提升其有效性具有重要意义。

公务员培训以建设高素质和高能力公务员队伍为目标，为建设现代化政府提供人才支持和智力支持。公务员培训以改革创新为导向，是政府创新和自身改革的有机组成部分。面对新形势新任务新变化，公务员培训理念、机制和体系现实需要的基础上不断追求创新和注重实效，积极适应当前政府改革形势要求。公务员队伍培训着眼于培训实效，不断健全培训制度和完善培训机制，将党和政府的理念融入到培训工作当中，有助于增强公务员的创新能力和工作能力，提升公务员的理论水平和运用理论解决实际问题的能力。

一、公务员培训面临的问题分析

与我国公务员制度确立初期相比，公务员培训在理念、内容、施教机构和师资队伍建设、管理考核和框架流程方面取得了长足进步，但是随着政府改革的深入发展，培训仍然面临着一些深层次问题。

（一）培训需求激励缺乏有效转化

公务员培训效果不佳，其中一个原因在于组织需求与个人需求无法进行有效转化，缺乏组织需求转化为个人需求的动力激励机制。个人需求往往会受到忽视或被无视，组织需求往往会替代或压制个人需求，而公务员的个人需求、所在部门的需求、整个单位的需求以及上级和中央部门的需求具有很大的差异性。

组织需求与个人需求之间的不匹配也是重要原因。公务员参加培训的动力来自现实需要，可能是因为提升工作能力也可能是因为晋升需要。组织需求则是按照统一计划进行安排。比如，针对刚录用公务员能力培训的初任培训在执行过程中往往会呈现出一刀切的特点。新入职或新录用的公务员有的是通过公务员考试录用的，有的是通过遴选，有的是军转干，要对他们的具体情况进行分析，有的是学历和素质较高，有的是实际工作经验丰富，有的是工作作风和纪律意识强，在初任培训中，有针对性的培训更能提升新任公务员的工作能力。

（二）培训任务重复化、培训需求差异化和培训资源分散化

培训任务重复化表现为部分培训任务的交叉重复。比如《公务员培训规定（试行）》中指出，公务员的培训分为初任培训、任职培训、专门业务培训和在职培训。除此之外，各级地方政府部门还有职业道德培训、廉政培训和定期的轮训任务。培训任务的部分重复使公务员对自身需求的评价出现模糊，在培训中易出现盲目服从和学习的现象，导致培训陷入重复而低效的困境。

培训需求差异化是指岗工作因精细化分工和知识获取的便捷性而变得更加专业化和差异化，知识的完备性、系统性和充分性在逐渐被知识的有用、适用和够用的特点所取代。一方面是需求的专业化和差异化，另一方面是培训的庞杂多样性，二者之间存在一定的张力。

培训资源分散化表现为公务员培训是由党校系统、行政学院系统、干部学院系统、大学、科研机构以及其他培训机构承担。我国的公务员培训一方面存在巨量的培训资源，另一方面培训资源的质量参差不齐。这不仅造成了培训机构之间的激烈竞争，更重要的是培训质量需要有很大的提升。

（三）理论培训与实践培训的合理安排有待提升

培训内容的规定性往往会对培训资源的投入产生影响。比如，政治理论的学习和知识的更新是公务员的必修课程，随着时间的推移，需要不断巩固和强化，培训部门为了适应这种需求也不断强化这种资源，并且这种方式主要是通过互动式、启发式和体验式完成，培训的效果显著且容易考核。实用的技术性培训往往具有很高的专业性和技能性，在培训过程中必须在现场进行实践和操作，具有很强的可操作性，且效果不明显，而且考核也存在一定的困难，只有在实践工作中才能检验培训的效果。

由于层级、成本、师资以及地域的差异，理论培训与实践培训更应注重平衡性。理论和知识类培训相对易于操作，并且师资力量雄厚，具有很强的 “通识性”。专业的技术性培训具有复杂性，师资要求也更高，并且培训成本较高，具有很强的 “专业性”。前者通过长期、反复和定期的培训就可以实现良好的效果，而后者则需要在培训中经过大量的实践摸索才能熟悉和掌握。

二、公务员培训机制优化的内在逻辑

公务员培训机制优化的内在逻辑包括理论假设、联结关系、机制优化、结果检验四个部分。其中，理论假设是指基于需求的样本分析假设、基于团队学习理论的假设、基于绩效考核理论的假设、基于公务员身份的培训假设；联结关系是从因果性和相关性着手，对理论假设与体制构建之间的契合关系进行逻辑思考；机制优化指基于理论假设而对公务员培训体制和形式进行针对性优化；结果检验是对培训体制和形式的验证，并对成功的经验进行模式化。（见图1）。

（一）公务员培训机制的理论假设：需求、团队学习、绩效考核和身份

基于需求的样本分析假设。需求分析是开展培训的基本经验逻辑和指导思路，因而培训需求分析是培训的第一环节或步骤。雷蒙德·诺伊指出，在各种培训需求中，组织需求、任务需求和个人需求是公务员培训的三大基本需求假设。［7］组织需求强调培训与组织战略的匹配性，任务需求强调培训与具体工作流程的匹配性，而个人需求强调与个体个性的匹配性。大多数公务员培训需求调查获取需求假设的来源主要为样本调查，即通过对接受培训的公务员年龄、性别、学历、职务和职位等基本情况况进行描述性分析，依据胜任力、培训模块和能力类项进行分析，找出实际需求与个人能力之间的差距，提出培训对策和建议。

基于团队学习理论的假设。团队学习与组织绩效和竞争力具有正相关关系，有助于增强个人能力和促进个人成长。公务员培训的主要形式就是通过学习塑造公务员能力。彼得·圣吉在《第五项修炼：学习型组织的艺术与实务》一书指出了组织和个人提升能力的方法，即自我超越、改善心智模式、建立共同愿景、团队学习和系统思考。［8］公务员培训旨在通过个人学习和团队学习增强政治忠诚感，改进个人、团队和组织绩效。

基于绩效考核理论的假设。绩效考核结果是公务员培训的直接依据，它可以为公务员培训提供直接内容指导和方向指导。绩效考核一方面可以衡量公务员的现实绩效和能力，另一方面可以对比个人能力与任务需求、组织需求之间的差距，有效改进组织绩效。除此之外，绩效考核量化标准可以有效引导个人需求，使之与组织需求结合起来。

基于公务员身份的培训假设。党管干部原则和公务员制度使公务员身份呈现出政治性和专业性，因而公务员培训需围绕政治忠诚和能级提升展开。政治忠诚是党管干部的基本要求，能级提升是政府治理的基本要求。与之相对应，培训的管理机构一是各级党委组织部，二是各部委系统和专业部门。公务员的这一身份特点为公务员培训确立了政治性和技术性方向。

（二）公务员培训机制构建的联结关系：因果关系与相关关系

培训机制构建的基本思维逻辑在于因果性契合，尤其是在无法获得系统培训数据和实证资料之前，只能依据已有的经验、理论和假设发现其中的规律，因此构建培训机制的逻辑在于上述经验、理论和假设。在分析公务员培训的需求、团队学习、绩效考核和公务员身份的基础之上，通过分析公务员培训的相关性挖掘公务员其他需求，为培训提供依据。

因果关系和相关关系是培训机制构建的联结关系，它所秉持的问题导向提供了不同的解决思维。因果关系的要旨是弄清组织绩效出现问题的原因，强调的是 “为什么”。相关关系的要旨在于寻找培训需求、培训内容和组织绩效之间的关联性，通过量化为培训提供直接依据，它强调的是“是什么”。

（三）公务员培训体制构建：行政命令控制和分类分级培训

行政命令控制。我国公务员培训部门分为两条主线，一是党委组织部门，比如中组部和各地方党委组织部；二是国务院下的政府各部委系统和专业局。中央根据形势和政府战略制定统一培训计划，地方政府不同行政层级部门根据统一计划制定相应培训计划。这一过程体现出统一性和命令性，上级依靠行政命令要求下级结合自身情况进行层层下派式培训，形成统一培训体系。

分类分级培训。基于需求、团队学习、绩效考核和公务员身份的特点，公务员培训具有分类分级的特点。分类培训是根据公务员岗位进行分类，比如根据公务员的类别分为综合管理类、行政执法类和专业技术类。行政执法类岗位又具体分为海关、工商、质检、公安、药监、税务、环保等行业岗位。分级培训是根据行政层级进行的分层化培训。

（四）公务员培训的结果检验：基于结果验证和模式拟建的培训评估

结果验证是通过确定面临问题与解决能力之间的相关性来评估培训结果的方式。培训结束之后，虽然验证培训实效的措施有证书或其他证明，但是培训实效更多是通过日常工作的实际效果进行验证。基于结果验证的方法就是根据实际效果验证培训需求的准确性和正确性，而基于模式拟建的培训评估是确定个人素质能力与工作匹配性的差异，根据实际效果确定培训过程的有效性和针对性。

考察公务员能力需要借助多项制度设计合力完成。公务员制度建设涵盖多个子制度，比如绩效考核、选拔任用等。这些制度可以从不同侧面验证公务员能力提升和培训效果，尤其是可以验证公务员与工作的匹配性。比如，选拔任用和绩效考核不仅可以考察公务员个体素质、能力、作风和态度方面的状态，还能找出其能力短板，为其能力提升提供指导。

三、增强公务员队伍培训机制有效性的对策

（一）强化理想信念和工作作风的培训内容设计

理想信念和工作作风的具体培训设计至关重要。习近平总书记2016年7月在《庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》中指出， “要把理想信念教育作为思想建设的战略任务，保持全党在理想追求上的政治定力，自觉做共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想的坚定信仰者、忠实实践者”。［9］理想信念和工作作风只有与实际工作结合起来才能具有现实意义。

理想信念和工作作风的养成具有长期性和基础性，而教育培训具有阶段性和短期性。要克服这一矛盾，一是需要对好干部标准进行量化和标准化分解，明确理想信念和工作作风的具体内容和细化衡量标准。二是坚持党性教育核心，制定细化培训措施和方法。结合好干部标准，将 “信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”落实为具体的行为和态度表现，提高培训针对性和有效性。

（二）丰富和深化公务员队伍培训的理念指导

培训新理念有助于系统化革新和提升培训内容、方法和评估体系。通过对培训理念的更新，使公务员培训更契合部门的需求和工作任务的需求。培训理念的功能在于指引培训导向，主要包括分类分级理念、领导力理念、胜任力理念和执行力理念。公务员分级分类培训是指对不同地域、层级、级别、行业、部门和岗位职责的公务员有针对性的落地实施培训，增强培训的可操作性和实效性。领导力理念、胜任力理念和执行力理念是培训公务员的领导力、胜任力和执行力。领导力是增强战略掌控意识，胜任力则是提升公务员任职能力，而执行力则是增强公务执行能力。这些理念在培训中的贯彻和实施有助于增强公务员的整体素质和能力。

（三）构建个体需求与任务需求、组织需求相结合的动力激励机制

组织需求和工作任务需求是对公务员培训的基本要求，具有强制性。个体需求是公务员自身的现实需要，具有激励性。在进行激励机制设计时，应注重个体需求与工作任务需求、组织需求的有效结合。比如，推动建立培训资格证书与学历学位教育证书、国家资格证书的互认互通关系。由于公务员培训的时间较短且尚未形成国家认证，因此培训资格证书被普遍认为含金量较低，应用范围也较窄，通常只适用于本部门或本行业。如果实现培训资格证书的国家认证，与学历学位教育证书和国家资格证书在能力认同方面互认互通，既可以减少重复培训，又可以扩大个人在工作中进行自我提升的途径。

（四）优化整合分类分项分层分级培训

在中央统一指导下，公务员分类分项分层分级培训的相关实践不断发展。纵向培训体制具有中央统一指导和地方分类分级实施的特点，充分赋予了地方充分的自主权，但是在前瞻性和战略性方面不足。对于前瞻性和战略性较强的培训应交由中央层面的培训机构，而对实践性和地方性较强的培训交由地方培训机构去完成。中央层面的培训主体突出的共性培训，而地方培训机构突出的是个性特色。横向培训体制中，党校系统、行政学院系统、干部学院体系、高校和科研院所具有某种程度的交叉性，在中央和地方进行纵向分级的前提下，突出自身特色是培训机构的重要任务，尤其需要对自身进行明确定位，针对特色培训强化自身功能。

（五）运用大数据分析方法增强培训评估的实效性

大数据分析是分析相关数据以获得更多有价值信息的一种方法。“大数据相关关系分析法更准确、更快，而且不易受偏见的影响。”［10］在公务员培训过程中，运用数据库储存相关信息，为以后的数据分析提供依据。大数据分析方法强调行为与行为之间的相关性，通过数据挖掘找出行动的下一步方向；而培训评估是对公务员培训之后的行为、思想、态度等进行评判，因此大数据分析方法与培训评估具有契合性。比如职业道德培训可以与工作作风联系在一起，通过搜集某一地区的工作作风情况，确定职业道德培训的有效性如何。这种方法一经组成一整套制度，形成制度合力，它将大幅度改进绩效考核和培训。

［1］周志忍.公务员培训的中外比较［J］.北京行政学院学报，2005（03）.

［2］张敏，梁玉萍.我国公务员培训存在的焦点问题解决路径（二）［J］.人事天地，2011（04）.

［3］马秀玲.中国公务员培训模式研究：层级制与市场制［J］.中国行政管理，2007（11）.

［4］陈芳，李铁斌.基于胜任力的测查式公务员培训新探［J］.中国行政管理，2012（07）.

［5］饶伟国，肖鸣政.公务员培训参与动机分析［J］.管理世界，2007（10）.

［6］袁淑玉，萧鸣政，韩溪.个体特征对公务员培训效果影响机制研究——以北京市基层公务员为例［J］.北京师范大学学报（社会科学版），2009（06）.

［7］［美］雷蒙德·A·诺伊等.人力资源管理：赢得竞争优势［M］.北京：中国人民大学出版社，2001：264-274.

［8］彼得·圣吉.第五项修炼：学习型组织的艺术与实务［M］.上海：三联书店，1994：164-307.

［9］习近平.在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话［N］.人民日报，2016-07-02.

［10］［英］维克托·迈尔-舍恩伯格，（英）肯尼思·库克耶.大数据时代［M］.杭州：浙江人民出版社，2013：75.

关键词：公务员培训；分类分级；有效性

文献标志码：A 文章编号：2095-7238（2017）06-0116-04