社区居家养老服务的发展困境与政策支持
——以南宁市为例
2017-12-23王文俊
王文俊
(中共南宁市委党校市情研究中心,南宁530007)
社区居家养老服务的发展困境与政策支持
——以南宁市为例
王文俊
(中共南宁市委党校市情研究中心,南宁530007)
社区居家养老是适合我国国情的养老模式。南宁作为西部地区全国养老服务业综合改革试点地区,社区居家养老取得了较大成效,但也存在老年人低支付能力与服务的高供给成本、养老服务需求错觉和供给错位、养老服务保障和社会化运营不对称等问题,迫切需要从供给侧和需求侧的角度完善政策支持,如健全相关制度、加强资源整合、合理界定责任、加强队伍建设、引导社会力量参与、加强监督评价等。
根据国家统计局2016年发布的数据显示,目前中国总人口数为137349万,60岁及以上人口为22182万人,占16.15%,其中65岁及以上人口为14374万人,占10.47%。 “银色浪潮”来势迅猛,而家庭养老功能弱化、机构养老不健全,同时老年人需求不断提升。2013年 《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》 (国发 〔2013〕35号)强调了社区居家养老服务在养老服务体系中的地位和作用;《城乡社区服务体系建设规划 (2016—2020年)》提出实现社区居家养老服务的精细化;2016年7月 《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》 (民函 〔2016〕200号)对社区居家养老在政策上予以支持和保障。
社区居家养老是老年人居住在熟悉的家庭和社区环境中,以社区为平台和载体,居家享受社区中各类服务主体所提供的养老服务,具有广阔的发展空间和独特的养老服务功能。[1]实践证明,社区居家养老是适合我国国情的养老服务模式。南宁市是西部地区全国养老服务业综合改革试点地区,经过探索和实践,在推动社区居家养老服务业发展方面积累了经验。以南宁市为样本进行调查研究,有助于提出进一步提升社区居家养老服务的政策建议。
一、国内外相关研究述评
社区照顾起源于英国,经历了由 “社区照顾”到 “由社区照顾”的转变,“社区照顾”强调社区里的养老服务机构通过正式和非正式渠道提供照顾;“由社区照顾”强调多方筹集照顾资源,增加了地方政府、营利组织、志愿性组织以及家人、朋友、邻里等非正式照顾者的责任。[2]英国的社区养老照顾内容主要包含健康照护与社会照护两大类,经理人、专业工作人员和照顾员是构成主体,资金主要来源于国家财政。在社区居家养老的医疗照护方面,美国则主要依托医疗保险制度,医疗保险提供急病诊治、住院治疗、医疗护理等服务,社区提供病历管理、日间照料以及家政服务等服务。社区居家养老应通过政府购买服务、社会参与、非政府组织实体承办的运作方式来为居家老人提供物质、医疗以及精神文化三个方面社会化的服务。[3][4]其中, 社区服务是关键, 服务机制的运行是影响居家养老质量的重要因素。尽管现行社区居家养老服务取得了一定成效,但存在着明显的服务水平低、服务供给不均等、供需错位等问题。[5]社区养老服务的根本出路在于逐步建立全方位、多层次的服务体系。
以往的研究成果为后续研究奠定了基础,但社区居家养老服务所面临社会化服务的相关政策、制度,养老服务供给的内容以及服务对象的个性化需求等问题仍缺乏深入研究,当前形势下,从供应链的视角对社区养老服务的研究,能够在理论上指导或解决当前我国社区居家养老服务中存在的新问题。
二、南宁市社区居家养老服务业现状分析
2010年南宁市60岁以上人口占总人口的比例就达到12.86%。2000—2015年间,南宁市老年人口年平均增长率为3.68%,大大高于总人口1.1%的年增长率。目前,南宁市在养老服务业方面面临未富先老、边富边老、空巢化突出等问题。作为全国养老服务业综合改革试点城市,南宁市积极探索并实践社区居家养老服务。
(一)社区居家养老组织建设
南宁市委、市政府领导高度重视和支持社区居家养老服务工作,早在2010年就成立了 “南宁市居家养老服务工作领导小组”,组长由分管民政工作的副市长担任,成员由民政、财政、人社、审计、卫生、司法、文化、物价、工商、国税、地税等部门组成,领导小组下设办公室,南宁市各城区、开发区也成立相应的领导机构。从2010年起,南宁市政府每年都出台有关养老服务文件,并将居家养老和社区日间照料中心建设列入市政府为民办实事项目,极大促进了南宁市社区居家养老服务的发展。
(二)社区居家养老队伍建设
为推进南宁市的居家养老服务工作,南宁市民政局于2009年在青秀区大板二社区和西乡塘区瑞士花园社区开展试点工作。2010年南宁市政府将社区居家养老服务工作列为为民办实事项目,广西福彩公益金资助145万元,南宁市财政投入400万元及各城区按1∶1比例配套相应资金在南宁市22个街道办事处和197个社区建立社区居家养老服务中心 (站)。每个服务站配备2名专职服务人员及数名兼职服务人员,同时各项设施配备到位,工作经费落实。
(三)居家养老服务场所建设
为进一步推进南宁市居家养老服务工作,2011年,南宁市政府将社区居家养老服务工作继续列为为民办实事项目,出台了 《关于印发2011年南宁市社区日间照料中心建设工作实施方案的通知》,在条件成熟的7个社区建立并运营 “社区日间照料中心”,每个中心总建设面积不低于200平方米,包含老年活动室、图书阅览室、日间休息室、医疗康复室、食堂、卫生间等服务场所,解决了部分社区开展社区居家养老服务用房难的问题,起到了示范引领的作用。从2015年开始,每年投入1000万元建设5个城市居家养老服务中心,并列入市级为民办实事项目。
(四)服务对象及服务方式
社区居家养老服务的对象主要是具有所属社区辖区户籍的60岁以上老年人,以上门服务和提供日托为主要形式。对身体状况较好、生活基本能自理的老年人,提供日间休息、伴陪、老年食堂、法律服务等服务;对生活不能自理的高龄、独居、失能等老年人提供家务劳动、家庭保健、辅具配置、送饭上门、紧急呼叫和安全援助等服务。南宁市社区居家养老服务根据服务对象的不同情况,分为无偿服务、低偿服务和有偿服务,根据 《南宁市居家养老服务收费标准指导性意见》,从生活照料、医疗保健、精神慰藉、文娱生活、法律服务、其他服务等6大方面规范收费标准,支持社区居家养老服务。
(五)社区居家养老社会化运营
2014年,南宁市共在14个社区开展社区居家养老日间照料中心社会化运营,凡是经过南宁市民政局和各城区 (开发区)民政局登记确认后,对进入社区日间照料中心开展居家养老社会化运营试点服务的每家企业单位给予10万元的运营补贴,其中5万元在企业单位进入社区开展服务时拨付,用于购买开展服务的设施设备等;其余5万元在企业单位运营满一年后,经南宁市民政局组织相关单位进行评估,根据服务的情况以奖代补的方式进行发放,将社区居家养老运营补助列入南宁市政府财政预算。
三、南宁市社区居家养老服务业供应链中各参与方绩效分析
作为一种集中式服务模式,社区养老服务供应链融通了服务流、资金流、信息流,整合养老服务产业中的各类服务供给方、服务集成方和养老服务需求方,使之形成一条功能型网链。养老服务集成方在社区居家养老服务方面起到了连接供给和需求的桥梁作用,提高了养老服务的质量,降低服务成本,实现养老服务供应链的可持续发展。借鉴张智勇等 (2013)的研究方法,建立以支持绩效、运作绩效和结果绩效为主要内容的三级养老服务供应链绩效评价体系 (表1)。
表1 社区居家养老服务业供应链绩效评价指标
通过选取南宁市5个社区进行座谈,并发放问卷调查 (发放问卷230份,回收问卷202份,有效问卷158份)的方式,对南宁市社区居家养老服务的发展现状进行了调研,获取了一手数据和资料。运用模糊层次分析法得到如下结果:
二级指标的评判向量为:
设定 “优秀、良好、合格、差”四种评语集的对应的评判分数线分别是100、80、60、40分,故分数集为M= (100 80 60 40)T。
由此,得到南宁市社区居家养老服务供应链绩效评价的结果:
G= (0.402) (0.303) (0.172) 0.123) ·(100 80 60 40)T=79.68
由以上结果可知,“优秀”的评价所占的比重为40.2%,“良好”的评价所占比重为70.5%,南宁市社区居家养老总体绩效结果为79.68分,说明供应链水平为合格,还存在很大的改进空间。对二级指标分析可得,分别在养老服务供应链支持绩效、运作绩效和结果绩效上得到 “良好”以上评价的分别占60.6%、55.8%、75.8%,说明需要在养老服务供应链的支持条件和运作管理上进行提升。通过分析整体绩效水平的因素发现,政府参与度、人力资源、运作成本、协调性、收益状况五个方面获得 “良好”以上评价分别是71.6%、73.3%、62.1%、69.5%、75.6%,均未达到80%。
四、南宁市社区居家养老存在的问题
(一)政府层面
一是部分领导、部门、街道办、社区对社区居家养老服务社会化运营认识不足、重视不够;二是财政资金投入单薄。南宁市虽然投入了建设资金,但总体看来出台优惠扶持政策和资金投入仍然不够,提供的设施设备不足;三是指导不到位,评估考评奖励办法至今仍未出台,未能对现有的管理部门和管理人员进行有效的考核;四是面对庞大的老人群体和多样性的需求,社区居家养老工作人员明显配备不足,加上部分从业人员素质较低、专业化培训不足,无法满足老年人不同的养老需求,具备的专业性的护理人员的再培训显得尤为重要。
(二)社会层面
一是社会化运营的面较少,受众面窄。受制于财政支持的力度、运营单位的管理经验与能力等因素的影响,目前社区居家养老的运营面少,受众者主要是城镇社区离退休老人,影响力有待提升。二是社会各界关注和参与的程度低。比如,社会公益组织以及志愿者队伍往往自行组织或者以自认为合适的方式为老年人提供服务,缺乏完善的程序与规则,存在随意性,周期不固定,甚至会引起老人更大程度的不安。此外,营利企业参与积极性低。另外,各主体在活动中缺少交流与合作,致使资源的浪费与服务不到位同时存在。
(三)运营单位层面
一是部分运营单位缺乏专业化社区居家养老服务技能,服务手段和服务内容较少,无法满足庞大的老人群体多样性的需求;二是部分运营单位缺乏科学合理的调研方式,故对老年人需求调查不精准,或找不到合适的切入点,社区老年人认可度不高,三是服务团队的组建仍有待提高,可持续发展方面仍待加强,目前运营单位都处于亏损经营状态,还缺乏强有力的服务品牌和占领市场的服务手段;四是各运营单位各自为政,缺乏供应链意识,没有形成优势互补,合作共赢的格局。
五、社区居家养老服务业发展的政策建议
社区居家养老服务业在发展过程中,取得了一定的成绩但也面临着发展困境,政府、社会、运营单位层面的问题归根到底是供给和需求方面的问题。政策支持是社区居家养老服务业走出发展困境的重要条件,具体包括需求侧的政策和供给侧的政策。
(一)坚持政府主导,健全老年服务制度
1.完善相关制度
政府根据调查结果和辖区内医护服务资源状况,制订切实可行的相关政策,确立老年基础设施合理发展规划,确定发展重点和目标、实施细则、服务类型、经费来源等内容。制订完善社区居家养老服务设施和项目财政支持政策,社区居家养老服务、设施管理规章和监督措施等。建立对家庭护理、社区护理、慢性病护理等服务领域的政策引导。建立和完善老年人就业、服务储蓄及社工登记等制度激励措施。探索建立养老护理金制度、老年人意外伤害保险制度及养老服务纠纷调处机制等。
2.积极开展社区试点
在统筹考虑和综合利用社区不同资源的前提下,对社区管理体制进行适当改革,增设社区资源养老服务功能,拓宽养老服务管理范围,确定社区居家养老服务设施与区域人口健康卫生特征相符的规划和最佳照料模式,进而确立现有经济发展水平下,城市社区居家养老服务政策和投入的重点、方向;设立专项资金,并在一定的时期内,保持一定比例的增长。通过各类优惠政策吸引民间资本注入。根据老年人实际承受能力,实行有偿服务,合理收费,推动社区居家养老服务自我运营发展。
(二)加强资源整合,健全社区居家养老服务体系
各地医院建立康复护理机构模式,以群众健康需求为导向,对社区康复照料服务具有重要意义,也进一步完善了社区居家养老服务体系。
1.合理布局社区康复护理资源,加强老年社会机构服务功能
根据社区居民人口数量、特征和需求及原有社区服务资源状况,确定项目布局规划,并制订具体的实施方案和细则。统筹规划老年护理服务网点的数量、机构设置、基本设施及人员配置等标准、职责。一方面加强社区医疗服务主体建设,增设康复照料服务功能,为老年人和社区居民提供综合性服务。另一方面对闲置的场所、原有的社区医疗资源等进行改扩建、增设或创办一些专业性较强的康复护理机构,并根据护理服务内容和标准分设不同层次和等级。这些服务机构应建立社区老人健康档案,形成长期、动态的健康监测体系,满足老年人多元服务需求及缓解大医院的压力。
2.改革现有医疗服务模式
随着老年人口数量增加和平均寿命的延长,政府应加快探索或创新多种医养结合养老方式。如开设老年门诊、慢性病跟踪服务手册,定期约诊或回访制度、上门医疗或康复护理、远程看护、私人医生制度等。当前,应加快制订并完善社区卫生机构与正规大医院合作政策,全面普及双向转诊制度,建立全科医生与社区卫技人员轮换交流常态机制,实施家庭医生契约式服务;建立灵活开放的医师执业政策,对医生执业地点注册、执业范围、服务收费类型、专业服务风险等制度化管理;鼓励大医院医疗卫生康复功能向基层延伸。
(三)合理界定责任
社区居家养老需各主体共同参与,根据各参与主体的职能与特点进行合理的责任划分与定位,各司其职,以实现老年人照顾系统的均衡与稳定。社区居家养老作为一项应对人口老龄化的公益性事业,政府在推动建设中发挥着主导性的作用,但在实施中也要避免大包大揽,反而会影响社会力量参与的积极性,滋生等靠要的思想。政府的具体责任应包括制定政策和加强管理。社区作为服务供给的枢纽、指挥协调中心,发挥着至关重要的作用,主要表现在在资源整合与优化配置方面。社区应充分利用现有条件为社会力量的积极参与提供支持,提升社区内的养老服务的硬件设施和人力水平,通过各种正式与非正式的沟通,为社会组织的参与创造有利的条件,助力服务政策的落实,开展具体有效的服务。提高民营非企养老机构在提供养老劳务和服务方面的积极性和质量。
图1 社区居家养老服务中各主体的责任边界
(四)多元化筹集资金,完善长期护理补贴制度
目前,我国部分地区已经开始实行了医疗护理补助制度,但有很多问题值得思考。比如,由于现行的护理补贴制度依附在医疗保险中,而且不同医疗保险待遇差别较大,那些参加了较高水平医疗保险的老年人可长期住院并享受较高水平医保待遇及每月几千元不等的长期护理补助,滋生了过度医疗和住院护理 “疗养”现象,导致优质医疗护理资源更加稀缺,而那些医疗保险水平较低且无力承担高额住院费用的居家治疗老人,即使需要必要的护理,也无法拿到应得的护理补贴。政府和理论界应有目的地加强对国内外长期护理制度模式进行全面研究,结合实际,创新建立覆盖全国居民的长期护理补贴制度。同时,加快促进商业长期护理险的发展和民间资本的投入,推动养老护理资金的专业化、标准化发展。
(五)重视专业人才培养,建设 “专业化”“职业化”的队伍
1.建立培训的激励机制
各级政府应当将养老服务从业人员技能培训纳入城乡就业、再就业培训体系,享受职业培训和技能鉴定等相关政策优惠。鼓励支持高等院校、中高职院校、卫生院校开设养老服务专业和课程,开设老年医学、康复、护理等专业培训项目,培育养老服务专业型人才。建立养老服务实训基地,对现有为老服务人员进行专业培训,组织实施国家 《养老护理员国家职业标准 (试行)》,开展养老服务技能鉴定和专业职级评聘,逐步实现为老服务人员持证上岗,使为老服务队伍实现专业化、职业化。
2.提高养老服务人员的待遇
为养老服务人员全面落实社会保障政策,通过设置特殊岗位津贴、社会保险补贴、培训补贴、职业技能鉴定补贴,开发公益性岗位等方式,确保养老服务队伍稳定和发展。将依法设立许可的养老机构和经民政部门验收合格的社区居家养老服务中心 (站)提供的服务型岗位和协助管理岗位纳入公益性岗位认定范围,落实公益性岗位补贴和社保补贴。对符合条件的养老服务从业人员,按照规定给予就业创业扶持、一次性入职奖励和特殊岗位津贴等。加强养老服务从业人员的劳动保护和职业防护,养老机构应当依法缴纳养老、医疗、工伤等社会保险。
(六)多措并举,积极引导社会力量共同参与
发展社区居家养老服务能够很好地保护和利用家庭养老对老年人的情感和精神抚慰,另外,还有助于把社会养老的责任分摊给社区,不仅能够缓解政府财政压力负担,还能缓解子女忙于工作和照顾老人之间的矛盾,但社区居家养老的作用最大化发挥还需要社会力量的共同参与。因此,要制订具体详细的鼓励非营利组织参与的政策,做大做强社会福利事业;建立相关制度和措施,对企业社会公益行为和社会公共募集行为等进行规范,鼓励各类组织和企业进入社区居家养老服务行业,提供有偿养老服务的同时,承担部分社会责任;充分发掘老年人力资源,重视老年人就业和自助、互助服务的发展;加强宣传,在全社会营造尊老爱幼的良好氛围。
将志愿者引入为老服务,积极倡导、动员有爱心的志愿者从事养老服务工作,使为老服务队伍不断壮大,并逐步实现志愿服务制度化。将“三社联动”机制引入社区居家养老服务管理,引进社会组织入驻居家养老、日间照料中心参与管理和运营,承接 “居家养老服务项目”,以老人的生活需求为重点,为老人提供生活照料、家政、医疗护理等服务,形成具有地方特色的专业化服务模式。
(七)完善监督评估,促进政策落实
道德与责任宣传教化有利于提高各主体履职的积极性。然而,在人们的道德自控能力未到达普遍较高水平时,有效的监督评估机制是服务责任落实的重要保障。
1.建立各主体相互监督的机制
政府方面,将公共服务,包括养老服务的质量、群众满意度作为政府绩效考核的主要指标。加强对社区服务绩效的监督,评估可依托于第三方机构,如中介机构开展业务评估,结合服务对象实施。社区方面,作为社区居家养老的重要组织实施主体,对家庭、社会组织负有监督督促义务,可以通过公示、诚信评估、奖惩措施等方法推进。且社区在对家庭、社会组织的督促中有较大的内在动力,因为这关系到社区工作开展的质量与评估,也会大大减轻社区负担,防止责任向社区过度的转嫁。社会方面,社会组织,比如老年人协会,也可以对社区服务、家庭成员开展监督,有维护其自身权益的内在动力。服务享受者同样应当参与到服务质量考核与评估中来。
2.完善社区居家养老服务质量评估机制
评估是发现问题、改进工作的手段,因此要及时引入社区居家养老服务质量评估的标准,明确评估主体,规范评估流程,对服务质量是否达到预期目标客观评价,如是基本责任履行情况,专业化服务程度,服务态度,改进建议等。利用互联网开通网上意见箱或开通群众热线电话,随机抽样调查。各项评估结果列入考核中,与相关责任人利益挂钩。通过完善的监督评估制度,形成垂直与横向两个维度上多方参与,相互监督的动力机制。这是社区居家养老服务政策切实落实,服务质量切实保障的坚实力量。
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关键词:社区居家养老;供应链;供给侧;政策支持
D669.6
A
2095-7238(2017)06-0092-06
10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.06.021
2017-03-10
本文是广西哲学社会科学规划2015年度研究课题 (15DJY003)的阶段性成果。
王文俊 (1980-),女,管理学博士,中共南宁市委党校市情研究中心副主任,广西马克思主义理论研究和建设工程基地特约研究员,主要研究方向:区域经济、人口老龄化。
刘宁