我国小微企业公共服务体系现状、不足及建议

2017-04-11陶金元陶秋燕

山东行政学院学报 2017年6期

关键词：政府职能小微企业公共服务

陶金元，陶秋燕，何勤

（1.北京联合大学管理学院，北京100101；2.中央财经大学政府管理学院，北京100081）

我国小微企业公共服务体系现状、不足及建议

陶金元1，陶秋燕1，何勤2

（1.北京联合大学管理学院，北京100101；2.中央财经大学政府管理学院，北京100081）

小微企业在我国企业总数占比和对国民经济贡献都在快速跃升，其天生弱势地位所带来的融资难、政策配套不足、抗风险能力差等使其对公共服务的需求尤为紧迫。我国公共服务体系建设主要面向行业或产业，小微企业的公共服务需求难以得到满足，学术界对相关问题的重视也不够深入。不同于传统研究的公共服务供给端分析，立足于小微企业对其公共服务需求进行分析，更有利于把握我国公共服务体系建设的不足，并为构建面向小微企业的系统公共服务体系提供借鉴。

一、引言

随着市场经济的持续发展和人们消费水平的提升，小微企业对经济的贡献越来越大，在企业占比和GDP贡献率上都飞速跃升。来自官方的统计数字显示，深圳、上海、浙江等经济发达地区中小微企业总数占比高达9.9成以上，其它地区的比例也不低。小微企业在就业、科技创新、税收等方面做出了巨大贡献。但是，在小微企业发展过程中，也面临着诸如融资难、政策配套不足、经济地位不平等等问题，对小微企业持续健康发展并充分发挥其对国家经济建设的作用产生很大的负面影响。如何优化政府的公共服务体系建设、提高小微企业的公共服务能力是一个重要的研究课题。

一直以来，我国公共服务体系集中于普适性的社会领域，随着市场经济的发展和政府职能改革的深化，公共服务越来越需要专业化与具体化。当前，我国小微企业已成为国民经济的重要力量。相对而言，面向小微企业的公共服务体系仍存在较大的短板，相应的研究也比较匮乏。文献研究也发现，我国关于小微企业公共服务体系建设的已有研究多集中于市场化公共服务产品、政府职能优化等层面，相关研究呈现碎片化特征，缺乏系统综合的分析，较少从企业需求的角度进行分析。本文正是基于这一现况，尝试从整体上对我国小微企业公共服务的理论基础、公共服务体系的内容及结构、公共服务需求、我国公共服务体系建设现状及不足等方面进行分析，进而立足小微企业自身需求，对公共服务理论研究和建设实践提出建设性意见。

本研究强调小微企业对公共服务的需求，是对以往偏重供给端的有效补充，期望对公共服务理论的发展与完善做出贡献，具有一定的理论意义；同时，本研究的结论拟为各级政府在制定和实施公共服务政策提供一定的参考，促进政策制定者关注小微企业的需求，有助于推动公共服务体系的建设和完善，具有较强的现实意义。

二、小微企业公共服务体系建设及研究现状

我国专门针对小微企业公共服务的体系建设应该是说近年来才得到一定的重视，缘起于我国经济体制改革和非公有制经济的发展及其在国民经济中地位的变化。因此，早期我国小微企业公共服务体系研究包含在整个国家综合的公共服务体系里面。

（一）我国公共服务体系的发展历史

郁建兴将我国公共服务体系的发展概括为三个明显的阶段：一是在计划经济时代的平均主义、国家包办体系。该阶段的公共服务体系特点是满足了资源匮乏情况下公共服务的普遍性，但总体供给短缺、效率低、城乡不均的问题；二是在20世纪80—90年代市场经济推动下，公共服务供给主体多元化，从全部免费到部分付费。这一阶段的特点是供给效率与服务质量大大提高，但出现了政府投入不足，政府职能弱化，降低了供给普遍可及性和均等化；三是进入新世纪后，我国政府通过体系优化、制度改革和机制创新，初步建成相对完备的公共服务项目体系，在一定程度上实现了公共服务供给的普遍可及性目标。尽管我国的公共服务体系相对已经比较完备，但是对比西方发达国家先进的公共服务体系和现实需求仍然差距较大，主要表现有结构不合理、投入不足、针对性较差等。

（二）我国公共服务体系的研究现状

鉴于我国的公共服务体系是一项综合性的宏观工程，一直以来并没有专门针对某种类型组织的公共服务体系，面向企业的各种公共服务也是分散于各类行业（产业）公共服务体系中，相关研究也多以行业或者产业的方式出现。如李萌基于智慧旅游的公共服务机制创新研究，强调了旅游公共服务供给效率低、数量不足等对多样化旅游需求的限制，提出借助电子信息技术构建全新旅游产业运营管理体系和机制，促进旅游的转型升级；［1］金卫东则以南京为例，重点介绍了智慧旅游的应用现代信息技术的具体做法；［2］李喜蕊在肯定知识产权公共服务体系作用的基础上，指出当前识产权信息公共服务体系所存在诸如信息公开、平台、服务、技术等方面存在的现实问题，建议构建包括政府部门、行业协会、知识产权服务机构以及企业、高校、科研机构等共同参与、协调联动的服务体系；［3］熊娜等则尝试对现代农业公共服务体系的概念加以界定，并构建体系框架对我国农业公共服务体系的功能、科技、制度等内容进行评估，提出了一个政府、市场、企业和科技四层次公共服务体系建设思路；［4］陈少华则以数字出版基地建设和发展为对象，强调公共服务体系建设亟待加，并提出该行业公共服务体系建设应依托重点企业，规划优先、突出重点，加强协调、分类设计，优化建设模式和政策环境；［5］王宇红等则以西安市为例，进行理论研究和现状分析，提出了构建多元化知识产权公共服务模式，推动文化产业繁荣发展。［6］

（三）小微企业公共服务体系的建设现状

1.小微企业公共服务体系建设

当前，我国面向小微企业的公共服务体系是基于传统公共服务体系的基础上逐步发展起来的。在国有经济增长乏力和效率提高缓慢的情况下，盘活非公有经济体，提高就业率显得尤为必要，而且国民经济也需要非公有经济发挥增强活力、填补空白、推进创新的作用。因此，国家从顶层设计上出台了一系列的政策文件，指引小微企业公共服务体系的建设与发展。

在上述大背景下，企业公共服务体系建设主要由省以下各级政府推进实施，随着小微企业经济地位的提升，小微企业公共服务体系建设在各地已得到一定程度的重视。国家知识产权局在2014年10月10日印发《关于知识产权支持小微企业发展的若干意见》，强调以知识产权公共服务的形式支持小微企业创新发展；北京市政府在2014年将落实促进中小企业发展条例、完善中小企业公共服务系体纳入 “折子工程”，［7］充分说明政府对中小微企业所面临问题的重视和解决问题的决心；浙江省也在实践中立足小微企业实际，大力推进公共服务平台网络建设，［8］积极探索中小企业公共服务体系建设之路。

2.小微企业公共服务体系建设研究

随着小微企业对公共服务需求的发展和公共服务体系建设的加强，有关学者也进行了零星的理论探讨。宏观上，有学者对比分析了世界各国（地区）促进小微企业发展上差异化的公共服务；［9］中观层面，有以典型案例的方式分析公共服务平台的结构、运行机制和演化过程的研究，［10］也有从影响小微企业生存发展的因素角度强调公共服务重要性的探讨；［11］微观层面上，有学者从小微企业对公共服务的需求角度探讨了政府的扶持不足和越界两种现象对公共服务效果的影响，强调必须将小微企业水平、需要和市场有效参与有效结合。［12］

此外还有不少学者结合本地区特征，对本地区的小微企业公共服务体系进行实证性的研究，内容涵盖政府职能、公共服务体系建设、财税金融政策、融资渠道、小微企业需求等多方面。这些研究落脚点都是本地区，地域性较强，针对范围较窄，而且多呈碎片化，加之我国地域广阔，各地经济条件差别较大，所以这些做法和研究成果难以为其他地区有效借鉴。

三、我国小微企业公共服务体系的不足

近年来，随着市场经济持续发展和产权改革的深化，我国民营经济蓬勃发展，全国绝大多数省、市、县的小微企业已占到企业总数90%以上，不少地区小微企业的经济贡献率已超过90%。尽管小微企业在促进就业、繁荣经济、推动技术创新和产业结构优化方面做出了巨大贡献，但是由于自身实力较差所致的弱势地位使其面临融资难、抗风险能力差、难以持续发展壮大等难题。［13］当前，我国公共服务体系建设实践和理论研究多以行业或者产业为对象，极少针对专门的某类组织而进行公共服务理论研究和现实分析，相对于小微企业的发展速度和经济贡献，我国小微企业公共服务体系的建设和理论研究都存在明显的不足。

（一）小微企业公共服务建设实践的不足

1.国家层面：国家对于民营经济和小微企业的地位应该说已给予了较为充分的肯定，但在公共服务建设上，仍以行业（产业）为主，较少面向小微企业。已有的一些政策和指导意见较为宏观且缺乏系统性，对下级单位的具体执行带来较大的困难。

2.各级政府层面：尽管多数省份各级政府都设立了中小企业局，为小微企业的公共服务事业发展开辟了较好的局面，但鉴于中小企业局的职权范围所限，公共服务体系又涉及较为全面复杂的多个方面，导致公共服务体系呈现出政出多门，难以协调的局面。

3.职能部门层面：从各级政府相关职能部门的政府信息渠道不难看出，不同职能部门大都从自身职能出发，从不同角度出台了面向小微企业的公共服务政策和文件，解决了一定的问题。但是同样也存在各自为政、难以协调的问题，同时，有些政策和指导意见专业性较强，程序复杂，难以为企业所理解或者使用，也是一个广泛存在的问题。

（二）小微企业公共服务理论研究的不足

如前文所述，小微企业公共服务理论研究相对发展较晚，已有的研究主要包括对公共服务体系中各子系统即具体领域的分析，学术界比较公认的子系统包括教育、卫生、社会保障、科技公、就业、公共文化等各类体系等，更具体深入的研究包含了残疾人体育、［14］旅游、［15］全民健身等领域的公共服务体系理论研究。［16］现有的研究多以我国建设服务型政府为落脚点，从包括管理伦理、［17］制度、［18］发展历程和政策机制等诸多层面展开，［19］但多局限于宏观的层面，整体而言小微企业公共服务体系理论研究存在明显的不足。

1.研究未得到充分重视。尽管小微企业的经济贡献值得重视，但是学术界对于小微企业的公共服务体系的理论研究仍未有足够重视。对爱思唯尔数据库的外文文献检索中尚未发现有关我国小微企业公共服务体系的研究成果，而通过中国知网的文献检索发现，国内对小微企业公共服务的研究极为匮乏，针对性的研究更明显不足，仅有的一些成果也多是地方政府的横向课题成果，具有一定的实践意义，但难以形成系统化的理论指导，呈现明显的碎片化，使得小微企业公共服务建设实践与理论研究之间形成了鸿沟，难以有效地为对接供需两端提供支撑。

2.研究内容层次偏低。对国内仅有的研究成果内容进行分析，不难发现相关研究内容多是基于地方政府的现有公共服务体系建设情况予以总结性的经验介绍，多集中在地方政府职能、政府政策、公共机构职能协调、创新创业扶持等内容，研究内容往往是针对问题探索解决方案，缺乏从国家经济体制、政府职能等较高层面的研究，难以在为探讨小微企业公共服务体系的系统建设、运行机制、影响因素、供求端契合等方面提供支撑。

四、完善小微企业公共服务体系的建议

随着我国经济持续健康发展，小微企业对国民经济的贡献持续提升，吸引了大量的劳动力就业，尤其在当前经济新常态背景下，经济结构转型更需要发挥众多小微企业的创造性和活力。现有的公共服务体系相对于需求而言存在较大优化空间，因此国家、各级政府及其职能部门应当协同一致，发挥各自职能，共同提升我国小微企业公共服务体系的建设水平。

首先，优化国家宏观层面的顶层设计。如前所述，我国以往的公共服务体系建设主要着眼与服务行业或产业，普适性较强，针对性不足。随着经济的发展，小微企业快速走上经济发展的舞台，其在国民经济中的地位迅速提升。面对经济新常态下的新形势，应当从国家层面优化顶层设计，国家应当组织深入跟进研究公共服务需求端的发展状况，以持续优化各项政策、调整各级政府及其职能部门分工，提供更符合实际情况的宏观指导。另外，国家层面应当鼓励各类科研机构强化对小微企业公共服务体系的内容、地位及作用等方面的研究，可以采用诸如重点课题、专项基金等各类方式的支持，促进高水平理论成果的产出及其对实践的指导作用。

其次，各级政府积极灵活贯彻国家政策。各级政府是国家各项政策和指导性意见的主要执行者，面对新形势新问题，各级政府应当主动把握小微企业的发展状况和对公共服务的需求变化情况，并积极献言献策，推进构建统一有序、符合实际需要的公共服务体系；同时，还应灵活领会把握国家政策，明确各职能主管部门分工并统筹协调好相关资源，充分发挥政府作用，建设好服务型政府。

最后，充分发挥各级职能部门的引导作用。各职能部门是公共服务政策的最终贯彻落实的主体，如何确保职能部门充分发挥积极主动性，相关配套制度就十分重要。除了各级政府明确各种产业政策、激励惩罚举措等，各级职能部门也应当以制度的形式明确自身职能，切实把握小微企业需求，制定切实吻合小微企业需要的税收优惠政策、创业扶持政策、技术创新政策等各类政策。在具体工作中，主动引导对接各类小微企业，大力组织各类服务平台将上级的政策转化成可实施的措施，充分满足小微企业的合理公共服务需求，促进小微企业的健康发展。

［1］李萌.基于智慧旅游的旅游公共服务机制创新［J］.中国行政管理，2014（06）.

［2］金卫东.智慧旅游与旅游公共服务体系建设［J］.旅游学刊，2012 （02）.

［3］李喜蕊.论中国知识产权信息公共服务体系的构建与完善［J］ .黑龙江社会科学，2014 （02）.

［4］熊娜，程建华，陈池波.现代农业公共服务体系：概念界定、现实考量与建设思路［J］.湖北社会科学，2012（03）.

［5］陈少华.数字出版基地发展中的公共服务体系建设研究［J］ .科技与出版， 2013 （10）.

［6］王宇红，马玥琳，倪玉莎.西安市文化创意发展的知识产权公共服务体系构建研究［J］.科技管理研究，2014（12）.

［7］中国政务舆情监测中心.北京市2014年政府折子工程举要［J］ .领导决策信息，2014（07）.

［8］浙江省中小企业局.浙江省积极探索中小企业公共服务体系建设之路［J］.中国中小企业，2013（12）.

［9］福建社科院课题组.世界各国（地区）促进中小微企业发展的主要做法及借鉴意义［J］.亚太经济，2012（06）.

［10］张振刚等.中小微企业技术创新公共服务平台的建设与发展——基于小榄专业镇的案例分析［J］.技术经济，2014（01）.

［11］林兰，尚勇敏.影响我国小微企业生存发展的因素研究——来自上海浦东新区的证据［J］.上海经济研究，2016（09）.

［12］宋承刚，董雪艳.政府扶持小微企业失灵的原因分析［J］ .现代经济探讨， 2014 （04）.