论信访治理的法治化路径

闫锋

（西安交通大学，陕西 西安 710049）

论信访治理的法治化路径

闫锋

（西安交通大学，陕西 西安 710049）

信访是我国独具特色的一项制度，具有联系群众、权力监督、化解纠纷和权利救济的功能，在维护社会稳定、促进社会和谐和国家治理方面发挥着非常重要而又无法替代的作用。然而，在各种社会矛盾和社会问题集中爆发的社会转型时期，信访的功能并未充分发挥，反而陷入权责失衡、救济不力和成本过高等困境。为此，必须加快信访制度改革，有计划有步骤地将信访纳入法治运行的轨道，实现信访治理的法治化，最大程度地发挥其功能，这对于化解社会矛盾和纠纷，维护社会的稳定和谐具有重要意义。

信访治理；法治化；路径

改革开放以来，我国逐渐进入了社会转型时期，社会各个领域都发生着前所未有的深刻变革，呈现出经济结构的多元化、利益关系的复杂化、价值观的多元化和社会阶层的多样化，这都不可避免地诱发各种社会矛盾和社会问题的爆发，严重威胁着社会的稳定和谐。而社会矛盾和社会问题的解决并不能“以冲突的手段发泄到冲突的对立面上，它还可以发泄到某个替代目标上或是通过某种替代的手段、方法来发泄。”[1]我国的信访制度便是一种很好的替代手段、方法，在解决社会矛盾和社会问题的实践中起着十分独特的作用，是我国国家治理体系中一个重要的制度安排。信访制度往往因其自身的局限而具有一定的“人治”痕迹，这与我国全面推进依法治国，建设社会主义法治国家明显不符。因此，信访解决社会矛盾和社会问题应该运用法治思维和法治方式，将信访治理纳入法治的理性轨道，实现信访治理的法治化。中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。[2]这为我国信访制度的改革指明了方向。信访法治化是把法治理念贯穿于信访的各个环节，以法治思维和法治方式考虑和解决各类信访问题，使信访真正纳入法治化的轨道。信访治理法治化是我国国家治理体系现代化的一个重要内容，是我国信访改革的基本方向，是全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的基本要求，对于构建社会主义和谐社会，实现国家的长治久安具有十分重要的意义。

一、转变信访观念，提高信访的法治意识

信访是我国沟通国家机关与人民群众关系，密切联系群众，实施社会监督的一项政治制度。随着社会转型的加快和经济社会的快速发展，各种社会矛盾和问题不断爆发，利益受到侵犯的群众大都通过信访的渠道寻求权利救济，从而导致信访的功能不断扩大，具有了化解纠纷、解决矛盾和救济权利的功能，成为一种重要的行政性救济制度。由于受封建文化的影响，访民心中的“青天”情结根深蒂固地存在着，相信总会有主持正义的“清官”。当自己利益受损时总是到上级机关甚至到北京去上访，希望有“青天”为自己作主，上级机关或者领导者的过问往往使问题很快被解决，从而造成了“信访不信法”、“信上不信下”的局面，具有浓重的“人治”色彩。同时，又容易造成信访的不断升级，省访、京访、缠访、闹访和群体访等非法信访不断涌现，威胁着社会的稳定和正常秩序。

为了有效地发挥信访化解纠纷的功能，维护社会的稳定和谐，必须解决当前信访实践中存在的一些“人治”现象。一是要转变访民的信访观念，摆脱“青天”情结、“清官”思想的束缚。“青天”情结、清官思想是自古以来广大民众普遍存在的一种政治心理，并未随着改革开放和市场经济的发展而得以消除，时至今日，仍然积淀在广大民众的心理底层并支配着人们的行为，这也是我国信访产生的重要因素之一。“在人们心中，清廉的官员们就是一些如同神一般的人。他们无所不能、无所不敢、明察秋毫并且几乎是没有缺点的。”[3]因此，当民众自身权益受到损害或者负冤含屈并且感到孤立无援时首先想到的是无所不能的神一般的“清官”，把所有的希望甚至生存的希望都寄托于人格化权威的“清官”身上，“清官”思想就这样被一代一代传承下来，千年流播，传颂不绝。当然，浓重的“青天”情绪、“清官”思想是封建专制社会的产物，是对政治权力的极度崇拜，是对“青天”、“清官”的非理性膜拜，是一种典型的“人治”方式，与现代社会的民主政治、法治建设和程序正义相悖。所以，要打破民众对“青天”、“清官”的幻想，学会运用法律的武器维护自身的权益；要摒弃“人治”的思维惯性，大力提倡法治思维，让上访者依法逐级向上反映问题，寻求权利的救济。二是要转变信访机构、信访领导干部和工作人员的信访观念，善于运用法治思维和法治方式考虑、解决来信来访问题，依法登记人民群众反映的各类信访问题，有序地引导上访者运用法律的方式实现权利救济；上级信访机关和信访领导干部要认真对待群众的信访事项，不要简单地武断地采用直接批示、电话指示等行政手段干预信访问题，应该通过大量的调查研究，真正搞清楚信访问题的前因后果，按照法律和制度的规定依法受理、处理各类信访事项，彻底改变上级机关和领导干部直接过问、插手的行政做法，将信访逐步纳入法治化的轨道。通过转变信访观念，上访者依法向上反映问题，信访机关和信访干部依法受理、处理信访事项，不断提高信访的法治意识，有利于推进信访法治化的进程。

二、普及法律知识，实施法律救济的方式

具有中国特色的信访制度是我国国家治理体系的一个重要制度，承载着广大人民群众对政府的信任和信赖。信访具有化解纠纷、解决矛盾和救济权利的重要功能，是司法纠纷化解机制的重要补充，与司法并不抵触。信访和司法两者可以形成合力，共同化解社会转型期各种突出的问题和纠纷，以维护社会的稳定和谐。信访化解社会纠纷必须考虑到政府的治理效能，切实维护广大人民群众的权益，而这需要通过信访治理的法治化才能实现。信访治理法治化的前提是法律知识的普及，法治意识的普遍提高，就是广大人民群众必须知法、懂法、守法和用法，当自身的权利受到损害或者部分权利受到损害时要敢于并善于运用法律的武器维护自身的权益，让法律成为化解纠纷的重要方式和惯用方式。

为了有效地维护自身的权利或者尽快地救济业已受损的权利，有不少上访者采用了越级上访、群体访、缠访、闹访和节日访等非法信访的形式，给社会的稳定和正常的社会秩序带来了隐患。减少或者避免非法信访，要学会用法律的方式解决问题、化解纠纷。一是要宣传法律知识，运用法律救济权利。法律是由国家制定或认可的一种具有普遍约束力的行为规范，它规定了公民的各种权利，是维护公民权利的有效工具。法律因其客观性、公正性而成为调整社会关系和解决纠纷的一个重要方式，也是现代国家治理的一个重要手段。改革开放以来，我国法制建设已取得了长足的进展，逐步形成了一套以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。然而，现实生活中法律实施的情况不容乐观，广大民众不是首选法律来处理各种问题和纠纷，而是千方百计地寻求社会关系或者直接转向信访部门。所以，要运用各种大众传媒向全社会广泛宣传法律，营造学法、用法的良好社会氛围，使之成为化解纠纷和救济权利的一个重要方式。二是要大力宣传信访法律法规及其相关知识，让人民群众了解通过信访实行权利救济的法定程序，搞清楚哪些是正常的权利救济途径，哪些是非法的权利救济途径，引导权利受损的上访者通过正常的信访程序依法表达诉求，实行权利的救济，让法治思维和法治方式成为解决信访问题的主导。三是信访干部和工作人员要善于运用法律处理信访问题，要熟练掌握信访法律法规以及有关政策，在上访者反映问题、表达合理诉求时，要根据相关法律规定的程序依法登记，属于信访部门管理范围的要及时受理、处理。当遇到涉法涉诉等不属于信访部门管理范围的事项时，信访工作人员要耐心细致地向来访者讲解信访法律法规及其相关程序，有序地将其引导到司法部门，使其通过法律实现权利的救济，从而实行诉讼与信访的分离。2014年，中共中央、国务院印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》明确指出：“实行诉讼与信访分离制度。把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。”[4]这样，不但可以大大减少信访部门和信访工作人员的工作压力，而且可以不断地提高信访治理的法治化水平。

三、加强队伍建设，提高信访治理的能力

提高信访治理能力，实现信访治理法治化，离不开一支高素质的干部队伍。社会转型时期的各种矛盾相互交织，各种利益关系错综复杂，这无疑增加了处理问题的难度，也对各级干部队伍的能力提出了更高的要求。各级干部队伍既要有为人民服务的意识，又要有为人民服务的能力；既要熟练掌握相关的法律法规，又要有运用其解决问题的能力；既要有科学决策决断的能力，又要有协调沟通的能力。为此，各级机关和干部队伍要加强培训，认真学习管理、法律和公共政策等方面的知识，不断提高其综合能力，以有效应对、处理各类突发的社会问题，确保问题消弭于萌芽状态。

加强各级干部队伍的建设，是提高信访治理能力的关键。一是加强各级行政机关的队伍建设。信访问题的发生往往与各级行政机关及其工作人员的作风或者处理不当有关。“当群众满怀信任向党和政府部门求助时，机关内部不应有的形式主义、官僚主义、推诿拖拉、相互扯皮等风气不但使问题得不到及时解决，甚至还引发了信访衍生问题。”[5]因此，要定期举行干部培训，加强政治理论学习，提高政治素养，消除各种不正之风，增强为人民服务的意识，切实解决群众的实际问题；要不断加强业务学习，掌握各种法律法规及其政策，妥善处理群众反映的问题，不要因其拖延、干部队伍自身的问题或处理不公等原因而导致群众上访甚至反复地上访，要善于运用法律法规化解纠纷，将问题消灭于萌芽之中。二是加强司法队伍建设，提高办案质量。要坚决革除司法机关及其队伍存在的官僚主义作风，及时地依法接待和处理各种案件，防止涉法涉诉案件流向信访渠道，减少信访部门的负荷。通过培训、学习等形式提高司法队伍的业务能力，公正公平地处理各类案件，提高办案的质量，树立法律的权威，提高司法的公信力。三是加强信访队伍建设。当行政机关、司法机关及其工作人员处理问题不当或者不公时，群众会毫不犹豫地选择信访途径以寻求权利的救济。此时，信访部门及其工作人员的态度、能力对于问题的解决尤为重要，关系到能否及时、公正地处理群众反映的问题。信访工作人员要通过不间断的培训和学习，提高信访队伍的应急处理能力、沟通协调能力和依法处理问题的能力等。对待上访者反映的问题要认真对待，及时处理，态度要真诚，方式要妥当，具体问题具体分析，涉法涉诉方面的案件要逐步引导到司法部门，同时，和司法部门进行沟通协调以确保案件的公正公平解决；属于信访部门的事项，信访工作人员要按照法律法规及其规定加以处理，谁主管谁负责，强化问责制度，以免造成信访的不断反复和非法信访。

四、加快信访立法，实行信访制度化管理

建立一部科学的、统一的、完备的信访法是实现信访制度化管理的基础，也是推进信访治理法治化的基础。“信访机构庞杂，重叠交错，权力有限而效能不足，各级信访依然量大势猛，公私成本居高不下”[6]等严峻的信访态势，信访法律法规的不完善、非法信访的大量涌现和全面推进依法治国的重大战略都要求尽快制定一部权威性的信访法。考察我国信访制度的历史可以发现，1995年《信访条例》制定之前，我国处理信访问题的依据是各级机关制定的政策、规定和意见等规范，这些规范较为零散、滞后，无法适应信访部门繁重的工作和复杂形势。1995年，国务院制定了《信访条例》，这是我国第一部真正意义上的信访法规，标志着我国信访走向制度化管理。2005年颁布了新修订的《信访条例》，则是我国当前信访领域运行的最高的法律规范，但这毕竟只是一部行政性法规，并不是经过全国人大制定的国家法律，其效力较低。这样，容易造成有些国家机关处理信访问题时没有真正的法律依据，也会限制信访化解纠纷、救济权利功能的发挥。所以，亟须制定一部完备的科学的信访法以解决信访法律滞后的问题，也可为我国信访治理的法治化提供法律依据。

信访事项中最突出的问题是上访者的合法权利受到不同程度的侵害，而现行的各类法律法规未能有效地保护、救济上访者的权利。因此，制定信访法的基本精神是全面地保护信访当事人的各类权利，兼顾各方的权利诉求。确保信访立法的科学完备除了遵循信访立法的基本精神，还应该做好以下方面：一是要发扬民主的作风。要虚心听取法学、行政学和管理学等各个领域的专家、学者的意见和建议，实行开门立法、开放立法，集思广益，把各个领域各个方面的智慧都集中起来，为制定一部科学的完备的信访法提供良好的条件；要在信访法制定的不同阶段召开不同的信访立法听证会，听取社会、信访当事人和公民等各方的呼声，广泛征求民意，尽量制定一部反映各方诉求，照顾各方利益的信访法。二是提高信访法的效力。信访法应由我国最高权力机关的全国人民代表大会制定，并将其列入国家法律的范围，使之成为我国信访问题处理的最高效力的法律规范。三是明确信访部门及信访当事人的权责。要明确信访部门的权利及其应承担的职责。为了有效地快速地处理信访问题，信访法必须明确规定信访部门及其工作人员的具体权利，并且是实体性权利，如调查权、处理权和责任追究权等。同时要明确信访处理过种中出现疏忽、失职或者错误应承担的各类责任。对于信访当事人的合法权利，信访法要清晰地标明，如依法信访的权利、参与信访处理的权利和复查请求的权利等。此外，要制定出信访部门和信访当事人权利的具体保障措施。四是明确信访受理的范围和信访的程序。权益受损的群众受“青天”、“清官”思想的影响，大多采用信访的渠道寻求权利救济，使信访部门不堪重负，压力重重。为此，信访法要明确规定上访者反映的问题哪些可以进入信访渠道，哪些不能进入信访渠道，对于不属于信访范围的不要简单地粗暴地拒绝，要通过法律宣传和反映问题的性质引导到其他权利救济的渠道。信访法要明确信访的法定程序，上访者必须依据法定程序表达自己的合理诉求，实行权利的救济，比如依法登记、逐级上访等。如有违背信访法规定的程序进行越级上访、集体访，要不厌其烦地做好上访者的思想工作，引导其依法逐级上访；对于闹访、缠访和利益访等非法信访要坚决打击，防止“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”现象的频现，以维护社会的稳定和正常的社会秩序。

信访治理的法治化是我国国家治理体系现代化的一个重要组成部分，是我国信访制度改革的基本方向，也是落实中国共产党以人为本、执政为民理念的基本要求。要把法治思维和法治方式贯穿于信访的各个程序各个环节，打造公开、公平和公正的信访制度，形成畅通无阻的利益诉求渠道，建立良好的利益诉求反馈渠道，把社会问题的解决和社会纠纷的化解全面纳入法治轨道，不断提高我国信访治理的法治化水平，从而推动我国国家治理体系现代化的进程。

[1]宋林飞.西方社会学理论[M].南京:南京大学出版社，2001：116.

[2]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL].新华网，2014-10-23.

[3]王 君.从古代清官文化看传统法理的困境―徐忠明《法学与文学之间》一书读后感[J].民主与科学，2005（2）：48.

[4]中共中央办公厅、国务院办公厅《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》[EB/OL].新华网，2014-03-19.

[5][6]闫 锋.当前我国信访存在的主要问题及其治理对策[J].中州学刊，2014（9）：89，87.

责任编辑：徐 芳

D926.2

A

1674-1676（2017）03-0091-04

河南省哲学社会科学规划项目“社会安全阈理论与我国信访治理现代化研究”（项目编号：2016BZZ005）；河南省教育厅人文社科规划项目“社会安全阈理论视域下我国信访问题研究”（项目编号：2015-GH-540）。

闫 锋（1976- ），男，河南鹿邑人，西安交通大学马克思主义学院博士，研究方向为马克思主义中国化与廉政建设。