德国社会服务领域中的法团主义治理模式

崔开云

（南京师范大学 公共管理学院，江苏 南京 210023）

德国社会服务领域中的法团主义治理模式

崔开云

（南京师范大学 公共管理学院，江苏 南京 210023）

德国社会服务领域中的法团主义治理模式肇始于19世纪初。经过两百年的发展，该治理模式已经成为德国社会政策领域中的重要传统之一。该治理模式能够长期保持稳定离不开辅助性原则和差别待遇原则的有效运作。进入20世纪70年代，受国内外诸多因素的影响，德国的法团主义逐渐陷入财政危机、效率危机，以及认同危机等多重危机当中。为此，法团主义对其自身的结构和功能进行了诸多方面的调整，从而更好地适应了内外环境的变化。我国当前正在积极推进枢纽型社会组织建设。无论是在组织结构还是组织功能，枢纽型社会组织与法团之间都存在着很多的相似之处。有鉴于此，法团主义在德国的成败得失都可为我们提供有益启示。

法团主义；辅助性原则；差别待遇原则；自由福利协会；枢纽型社会组织

大多数国家的社会服务类组织都属于非营利组织的主体，是国家福利体系的重要组成部分，而德国又是典型的法团主义福利国家。有鉴于此，本文将德国社会服务领域中法团主义治理模式作为研究对象，将有助于拓宽和加深我们对此种治理模式的理解，并进而为我国推动枢纽型社会组织发展以及更加科学合理地处理政府与社会组织之间的关系提供有益借鉴。

一、历史由来

德国政府与非政府组织间的法团主义安排肇始于19世纪的普鲁士地方行政改革。拿破仑战争之后，德国政府面临严重的财政压力，行政体制几于瘫痪，金融系统濒临破产。在很多人看来，导致这场危机的根本原因在于民族精神的堕落，自私、懒惰、贪图享受和对外界进步思潮的冷漠，而解决之道则在于“活跃共同精神和公民意识、利用沉睡和被误导的力量以及分散的知识……恢复对祖国、独立和民族荣誉的情感”[2]。为重振德国人的公民意识，以及缓解政府的财政压力，作为境内最大的王国，普鲁士于1808年启动了以扩大地方自治权为核心的地方行政改革。在这场改革中，普鲁士政府向地方下放了大量的社会、政治和财政权力，同时也赋予后者以相应的责任，而自己则由原来的领导者退缩为单纯的监督者，不再直接干涉地方事务。与此同时，无论是城镇还是乡村，民众参与都受到普遍推崇，成为地方治理改革的基本原则，新的行政模式体现为职业官僚与社会贤达之间的合作。

改革伊始，由于缺乏自治所需资源，地方自治政府不得不与各种地方教会、慈善机构、非营利部门以及其他的社会企业展开合作。与法国“解构了一切起协调和中介作用的权威，毁坏了作为政治力量的贵族和教会[3]”的做法不同，普鲁士的改革相对来说要缓和许多。传统社团、行会，以及教会组织等传统自治力量不仅没有被改革者铲除，相反，它们经过一定的改造之后，很多都成了地方政府的合作对象和地方自治的重要主体。正是在这个意义上，安德森甚至将这些形成于中世纪城市经济体中的基尔特、垄断组织、传统行会和社团视为现代“合作主义的源泉”[4]。此后，该模式迅速扩散至德国其他地区，成为该国在19世纪政府与非政府组织合作的主导模式，以及该国社会福利体系的重要传统之一。

无论是过去，还是现在，辅助性原则和差别待遇原则都是支撑社会服务领域法团主义治理框架的重要原则。有鉴于此，如果我们想要充分理解该治理模式的历史进路，就需要对此俩原则的来龙去脉有着比较清晰的认知。

从历史上看，辅助性原则的形成是天主教教会与普鲁士政府之间的冲突与妥协的产物。1848年12月通过的《德意志帝国宪法》在宣布公民信仰自由的同时，曾赋予教会一系列重要的权利，如自由委派神职人员、对学校拥有监督权、自由组织教团和社团以及行政管理自由等[5]。但随着德国统一进程的加快，教会与国家之间的矛盾逐渐凸显。一方面，教会将“教皇永远无误”视为天主教的基本信条，另一方面，世俗政权则强调教会不得干预国家事务。双方的矛盾随着1870年天主教政党——中央党的建立趋于激化。当该党发展成为普鲁士第二大政党并要求当局恢复教皇的世俗权力时，俾斯麦及其保守党政府对其展开了激烈斗争。斗争增强了帝国政府的权力，但同时也遭到了教会的强烈抵制。后来，在教皇的号召下，信奉天主教的居民和教士也纷纷站到教会一边，加入到反对政府的行列。政治局势的变化加上利奥十三世采取的和解态度，以及社会福利政策遭到民主党的严重抵制等因素综合到一起，最终促使俾斯麦作出停止斗争并与教会和中央党结盟的决定。

尽管说，帝国政府与教会之间的冲突在19世纪80年代就已经得到了解决，但对于后者而言，这毕竟是一段不愉快的经历。因此，当帝国政府向其伸出橄榄枝邀请其加入社会福利政策时，教会很自然地提出了辅助性原则的要求作为双方合作的基础。在1891年颁布的《新事通谕》中，教皇利奥十三世明确反对国家过度干预，认为国家“应当根据法律干涉的事务的性质来决定干涉的限度，其原则是，除了补救不良情形和解除危机之外，法律不应当干涉过多，或者超越自己的范围”。具体到国家与社团之间的关系，该《通谕》明确指出，“国家应当监督那些根据公民权利而结合起来的公民团体；但是国家不应当插手它们的具体事务和组织工作，因为一切事物的活动与其生命全要依仗其自身精神，如果国家全面控制，就会扼杀这种精神”。

教皇比约十一世于1931年颁布的《四十年通谕》最早明确使用了“辅助性原则”一词，并将其作为处理国家与社会，帝国政府与教会和其他社团之间关系的基本准则。该《通谕》明确指出，“作为最高权威的国家，应当把一些不太重要的事情交由次级团体去处理；否则，它的力量就会被极大的分散。遵循这一原则，国家将获得更大的自由、更强的力量、更有效率地去履行真正属于它，并只有它能完成的职能，从而根据环境要求和事态需要，对各类重大事务进行指挥、监督、激励或限制。因此，当权者应当明白，越是遵循辅助原则，保持各种辅助性组织之间的层级秩序，就越是可以增强社会的权威和效率，从而促进国家更加幸福和繁荣”。具体到社会服务和公众福利，《通谕》认为，人们的同情心和互助精神比政府援助和公共福利计划更重要，在这些事情上，政府只应扮演辅助者的角色[6]。

二战结束之后，德国政府开始了社会服务领域辅助性原则的立法工作。在1950年至1975年间，随着《民法典》、《社会援助法案》，以及《青年福利法案》的通过，该原则逐渐成为政府在社会服务和公众福利领域行动的基本行动准则[7]。此后，该原则还进一步扩展至国家和超国家领域，成为处理个人、社会、国家、超国家之间关系的及其各自内部不同层面关系的可资借鉴的原则[8]。

在社会政策领域，辅助性原则要求政府在私人援助以及非政府组织失灵的情况下给予后者以支持。但是，这种支持并不是平均分布的。区别对待是法团主义福利模式区别于其他福利模式的又一重要特征。这种差别性集中体现在两个方面：一是不同阶级和阶层的社会群体享受的福利待遇不同，其中公务人员享受着“特殊优惠的福利制度”[4]；二是不同的非政府组织在国家的政策计划中所处的地位不同，它们能够接收到的政府支持程度差异巨大。

与辅助性原则一样，差别待遇原则在德国的社会政策历史上也有着比较久远的历史。仅就政府与非政府组织关系来说，自从19世纪初普鲁士王国开始其地方自治改革时，该原则就一直是德国社会政策的重要构成。在推动民众参与地方自治的改革过程中，为防止出现类似于法国的剧烈震荡，当时的改革者并没有彻底打破传统的社会结构，基尔特、传统行会、教会及其附属社团等传统社会力量依然强大。在传统向现代的转变过程中，各种社会矛盾大量出现，而年轻的地方自治政府根本无力应对这些问题。在这种情况下，它们不得不寻求传统力量的支持，与其展开合作。在此过程中，传统力量所拥有的很多特权得以维续。

进入70年代，面对风起云涌的工人运动，俾斯麦和塔夫等改革者在德国倡导建立以等级差异为特征的社会福利制度，以瓦解和平息工人运动。这种建立在阶级分层基础上的福利制度对日后德国福利体系的发展产生了深远影响，成为法团主义福利模式的重要组成部分。此外，由于改革政策遭到了自由党和社会民主党的反对，保守党不得不寻求与中央党进行合作。与19世纪早期的普鲁士地方改革如出一辙，为了换取他们的支持，帝国政府赋予教会及其附属社团在社会服务领域以大量特权，使其成为辅助性原则的主要受益者。而《新事通谕》和《四十年通谕》所论及的辅助性原则也主要适用于政府与教会及其附属社团之间。

19世纪末20世纪初，随着经济的快速发展、社会问题的日趋复杂，以及政党政治的快速发展，非宗教的世俗非政府组织得到快速发展。这些组织大多在基层或地方层面开展活动，并且与地方上的党派政治紧密关联。在政党政治的催动之下，这些散落在地方上的非政府组织开始出现联合的倾向。它们先是组成区域性的联盟，然后逐渐发展成为全国性的联盟机构。联盟与政党之间相互支持，联盟是政党从事选举政治的得力助手，而政党则是联盟在议会或政府内部的利益代言人，为它们争取资金和其他的资源。久而久之，这些世俗性的社团联盟逐渐演变成为了拥有诸多特权的法团。

二、基本原则及其运行

理解法团主义可以从组织结构和职能分工两个层面进行。在组织结构方面，法团的组织结构与政府的组织结构高度吻合，在相当程度上是对政府组织结构的模仿。与政府相类似，法团内部的组织按照比较松散的等级制原则至上而下地被整合到一起，形成规模较大的伞状结构。在每个不同层级的政府，以及不同政府职能部门那里，都有功能相类似的会员组织与其相对应。这些会员组织的代表就某个具体议题与来自政党、商会，或者政府的代表展开合作[9]。在职能分工方面，高层级组织的主要职责是在联邦和地区层面从事政策游说和参与政策制定，其代表所从事的工作与政府官员所从事的工作并没有实质性的区别。此外，保证政府与会员组织之间信息畅通也是此类机构的重要职责。在履行这些职责时，高层级组织一方面有责任将政府的政策法律传递给会员机构，并保证这些规定能够在后者那里得到有效执行，另一方面则将会员机构的意图和诉求反映至政府。与高层级组织不同，中低层级组织主要在地方层面或基层活动。它们几乎不参与政策的制定，而是执行政策和提供具体服务。由此，法团主义形成了机构设置紧密、职能分工明确的综合性治理结构。在过去的两百年中，法团主义的命运潮起潮落，但上述整体的组织结构和内部职能分工并没有发生太多变化。究其原因，主要得益于辅助性原则和差别待遇原则的有效运作。

首先是辅助性原则。从一般意义上来说，辅助性原则是指，在特定公众和组织无法自主实现某种目标时，高一层级的组织应该介入，但仅限于出于保护他们的目的；并且高一层级社会团体或者政治组织只能处理那些低一层级的社会团体或者政治组织无法独立处理，而高一层级的机构又能更好完成的事务[8]。具体来说，这里的“辅助”有消极和积极两层含义：

从消极层面来看，辅助性原则主要包括以下内容：（1）在政府与非政府组织之间，非政府组织处于优先地位，政府处于辅助性地位，除非非政府组织不能充分实现其提供社会服务的目标，否则政府公共部门就不能干预，以避免两者之间形成竞争关系。《社会援助法案》第10条第4款明确规定：“在具体事件中，除了现金提供之外，如果自由福利协会给予的援助能够得到保证，那么，公共援助部门应当限制自身行动，避免参与其中。”即使非政府组织不能单靠自身力量提供某种社会服务，政府也应当优先考虑通过支持非政府组织的方式帮助后者来提供，而非由自己来提供。《社会援助法案》第93条第1款规定，“政府公共援助部门应当保证社会援助机构在服务提供方面充分有效。如果自由福利协会存在合适的机构，或者能够延伸出这样的机构，或者能够获得支持，那么，政府公共援助部门就不应该创设自己的机构来提供这些服务”。（2）在政府和法团各自内部，高一层级的组织不应当干预低一层级组织自身能够独立实现目标的事务。在政府部门内部，该要求主要体现为低层级的政府在提供社会服务时具有优先权，在其自身能够充分提供公共服务的条件下，上级政府不得干涉。在法团内部，该要求主要体现为除非低层级的会员组织不能够较好地满足人们的社会服务需求，否则高层级的会员组织不得干涉。消极层面的辅助性原则保证了在社会服务领域中非政府组织相对于政府公共部门的自治权、法团内部会员机构相对于联盟机构的自治权，以及政府系统内部低层级政府相对于高层级政府的自治权。这样的制度安排有助于激发非政府组织和基层地方政府部门提供社会服务的积极性，以及服务的可及性。

从积极层面来看，该原则主要包含以下内容：（1）在政府与非政府组织之间，如果非政府组织无法圆满实现其提供社会服务的目标，政府公共部门有义务加以干预。这里的干预既包含对非政府组织开展社会服务活动的监督，也包括对前者的支持。就监督层面来说，干预主要体现为防止和遏制非法侵占公共资源，促使非政府组织合理合法地使用各种资源；就支持层面来说，干预主要体现为政府公共部门有义务给予非政府组织包括经费支持在内的各种帮助，以保证后者能够最大程度地发挥好提供社会服务的功能。相对于监督意义上的干预，支持意义上的干预在辅助性原则中体现得更为明显，是立法的重点。《民法典》第3条规定，在与非营利机构、慈善组织合作的过程中，出于受援者利益的考虑，政府的社会援助部门要保证自身的活动与这些机构的活动之间实现高效互补。在《社会援助法案》中，该原则得到进一步细化，其中第10条第2款明确规定，“在执行该法案的过程中，对社会援助负有责任的公共部门应当与拥有公法地位的教会及其社团、自由福利协会之间展开充分合作，并保证这些机构在确定组织目标和执行组织功能方面的自主性”。（2）在政府和非政府组织各自内部，低一层级的组织无法独立实现其目标时，高一层级的组织有义务进行干预。这里的干预同样可以分为监督和支持两个方面。在法团内部，干预意味着联盟机构有义务对会员组织进行监督和支持；在政府内部，干预则体现为上级政府部门对下级政府部门的监督和支持。该制度安排所带来的一个显著优点是有助于弥补社会服务领域中非政府组织和基层地方政府的失灵问题，实现非政府组织、基层地方政府，以及地区和联邦政府的优势互补，以及服务的规范化。

其次是差别性原则。尽管说，辅助性原则规定了政府有义务在非政府组织不能充分实现其社会服务的目标时提供支持。但是，并不是所有的非政府组织都能过平等地享受到这种支持，支持具有明显的差别性特征。这种差别性特征在普鲁士地方改革时期就已经存在，并一直延续至当代，成为德国社会服务领域中法团主义治理模式的重要组成部分。

在法团主义治理模式中，教会及其附属社团具有非常重要的地位。长期以来，它们都是差别性原则的主要受益者，在社会服务领域拥有广泛的特权。尽管说，基本法规定了德国是一个政教分离的国家，但是教会法却拥有与公共行政法律相类似的地位。赋予教会法律地位的是公法而非私法，教会组建的社团也由公法加以规范。不过，此种法律特权并非适用于所有教会组织，只有那些属于新教教会委员会的教会、罗马天主教会，以及犹太教会才能享有此种特权。其他宗教组织，尤其是“自由宗教协会”的宗教组织和穆斯林如果要组建社团，则只适用私法条款。就社会服务提供来说，公法地位对于教会及其社团的影响主要体现在三个方面：第一，税收减免。根据法律，拥有公法地位的教会其财产免税，而由它组建的社团和基金会，只要其活动符合公益之目标，也可以享受税收上的减免优惠。第二，可以征收“宗教税”。这种税属于个人所得税的一种，由州政府征收后在转交给教会。在绝大多数州，“宗教税”的税率高达9%。2013年，天主教和基督教两大教派“宗教税”总数高达70亿欧元。第三，享受政府财政补贴。2013年，上述两大教会获得政府财政补贴的总额为30亿欧元[10]。

除了天主教和路德派新教及其社团之外，自由福利协会也是补助性原则的主要受益者。该协会是德国拥有雇员规模最大的服务机构联合体，下辖8000余家保健医疗机构、近40000家青少年救助机构、3000余家家庭救助机构、16000余家老年机构、8000余家残疾人和精神病人救助机构、近80000家社会弱势群体服务机构、7000余家其他救济机构、1600家培训学校，以及其他35000多家自助互助机构[11]。在接受政府支持方面，自由福利协会享有诸多特权，并且都得到了法律保护。前文所论及的《社会援助法案》和《青年福利法案》等两部确定了补助性原则的法律就明确规定了自由福利协会在提供社会服务和接受政府支持方面具有优先权。根据这些法律，在卫生保健和社会服务两个领域，政府有义务与自由福利协会的会员组织展开合作，并提供财政支持。这种合作和支持具明显的有排他性。排他主要针对两类组织，一是营利性的商业机构，二是不属于自由福利协会会员的非营利性机构。在这种排他性的制度设计下，德国形成了一种受保护的卫生保健和社会服务市场，而自由福利协会则成了该国非政府组织领域中最大的组成部分[12]。在这两个领域，该协会占据了接近一半的市场份额，而公共部门和商业机构则各占30%和20%[13]。

除了可以优先获得政府委托项目或接受政府资助之外，自由福利协会的特权还体现在它在相关政策领域具有强大的发言权。这种强大的发言权主要体现在三个方面：首先，根据相关法律规定，政府公共部门在制定相关社会政策时需要向自由福利协会咨询。其二，重要的政府计划在付诸实施之前需要在自由福利协会内部进行“预演”，以尽量减少可能存在的冲突[7]。其三，该协会的代表有权就相关政策议题与联邦官僚机构的代表进行排他的和持续性的接触，展开各种游说活动。为了保证协会机构的稳定性和游说工作的正常开展，政府部门有义务对协会进行额外资助。这些资助主要用于协会开展游说活动时的成本开支，以及公共事务安排和办公室日常管理支出等[14]。

三、挑战与应对

20世纪80年代以来，随着国内外经济社会环境的变化，德国社会服务领域中的法团主义遇到了前所未有的挑战，逐渐陷入财政危机、效率危机，以及认同危机等多重危机当中。

法团主义财政危机的形成与德国在这个时期的经济上的不景气以及日渐增加的政府财政压力相关。在日渐紧张的财政压力目前，德国政府不得不削减对非政府组织的资金支持力度。尽管说，在经济不景气的时代，几乎所有的非政府组织都会受到牵连，但受财政紧缩政策冲击最大的无疑是那些对政府财政依赖度最大的法团及其附属社团，如自由福利协会等。这种影响是全面的，其直接后果就是迫使绝大多数法团陷入财政困境，并进而对法团主义治理结构中的辅助性原则构成了实质性破坏。

与此同时，法团主义在这个时期还经受着效率低下问题的困扰。长期以来，法团主义都是在一种受到保护的市场环境下运作的。由于缺乏竞争，处于垄断地位的法团机构及其附属社团不可避免地陷入低效的泥潭。在经济繁荣和政府财政支出大幅扩张的年代，法团主义的低效问题很容易为经济繁荣所遮盖。即使人们有所察觉，由于普遍受益的缘故，他们对此通常也会比容宽容。但在经济不景气的80年代，整个情况就都发生了变化。组织低效问题很容易会引起人们的关注。在新公共管理运动的鼎盛时期，人们不仅对政府的行政效率提出了更高要求，同时也对实质上拥有半公共部门地位的法团机构低效问题提出了尖锐批评。很多人都认为，这些法团机构正在远离它们本应代表的社区而变得越来越政治化和官僚化，它们最关心的是如何维持自身的垄断地位，而不是怎样为社区提供更高效的服务。

一方面出于对民众批评的回应，另一方面也是为了缓解现实的财政压力，在新自由主义意识形态和新公共管理运动浪潮的推动下，德国政府在多个社会领域进行了以放松管制为主要内容的改革活动。在社会服务领域，放松管制主要体现为打破自由福利协会在该领域的垄断地位，允许和鼓励非会员社团机构和商业机构为民众提供服务，并获得相应的政府补贴。在卫生保健领域，医疗保险政策的改革更是加速了该领域的市场化水平。在原有政策下，自由福利协会的下属机构在提供卫生保健服务时，保险报销额度根据服务的具体内容都是被确定好的，严重缺乏弹性。但在新的保险政策下，保险报销额度不再是一个定额，而是服务的提供者、保险机构，以及政府三方协商的结果，具有比较大的弹性。新的保险政策吸引了大量的商业机构进入卫生服务领域。经过上述改革，以自由福利协会为代表的法团在行业内的垄断地位遭到严重挑战，它们不得不同时面临来自非会员社团和商业机构的竞争，而原先受到保护的社会服务和卫生保健市场则变得更加开放。

除了财政和效率危机之外，法团主义还面临着认同危机。60年代末70年代初，德国兴起了一场意义深远而广泛的新社会运动。该运动由反战和平运动、绿色生态运动、公民行动运动、学生运动，以及妇女运动等各种不同的社会运动所构成。在此过程中，自助团体、妇女团体，以及环保团体等各种新型社团大量涌现。作为具有浓厚后现代主义气质的新型社团，它们一出场就带有强烈的抗争性和批判性色彩。它们不仅对“僵化的”政府官僚体制进行了猛烈批判，同时也将其矛头指向了与其具有千丝万缕联系的法团机构。在它们看来，诸如自由福利协会这样的法团已经堕落成为了僵化的官僚机构，它们只关心自身在社会服务和卫生保健等行业中的垄断地位，而无法对后现代社会中出现的问题做出有效回应。自70年代开始，这些新兴社团的行动战略开始发生变化，它们在继续其抗争者和批判者角色的同时，也开始为民众提供具体的社会服务，从而对自由福利协会等传统法团机构形成挑战。其后，在新公共管理运动的推动下，柏林等城市开始对这些社团建设进行资助。所有这些变化都对自由福利协会的行业垄断地位构成了威胁。

自由福利协会的遭遇只是整个法团主义现实困境的一个缩影，它在财政、效率，以及认同等方面所面临的危机同样存在于其他法团中。当然，作为存在了超过一个半世纪的治理结构模式，法团主义早已成为德国政治和社会传统的一部分。在危机目前，法团主义发挥出其强大的自我修复功能，通过对组织结构和功能的综合调整对上述危机做出积极回应，以更好地适应外部环境的变化。在这一点上，自由福利协会的战略调整很具有代表性。

首先，自由福利协会将游说功能与服务功能进行了分离，不同机构分工明确、各司其职。其中，社区层面的社团主要负责具体服务的提供，而其他的社团则重点负责对相应层级政府的游说工作。这样做的益处显而易见，即有助于通过发挥不同机构的比较优势提升协会的整体效能。

第二，调整游说战略，吸收更多的志愿者参与组织活动。游说是自由福利协会的重要职能。但该职能长期以来都具有明显的保守主义色彩，主要服务于中产阶层的利益和维护协会自身的垄断地位。正如前文所言，在新的环境下，游说的保守主义特征遭到了越来越多人的批评。为此，协会对其游说战略进行了调整。与之前的做法不同，新的游说活动重点在于吸引政府公共部门对失业人员、单身家庭、残疾人，以及移民等辖区内特殊群体和边缘人群的关注，并敦促政府出台政策改善这些群体的境遇。除此之外，协会还加强了对志愿者的吸收力度，推动更多的志愿者参与协会活动。通过上述举措，自由福利协会缓解了人们对于其脱离社区需求的指责，并在一定程度上满足了后现代社会中日渐增长的参与性需求，从而在道义上赢得了更多的社会支持。

第三，提升服务供给效率。为了回应人们对于协会日渐僵化效率低下的指责，同时也是为了缓解机构本身日渐紧张的财政压力，以及提升自身与其他非会员社团和商业机构的竞争能力，自由福利协会通过各种举措来减少机构开支，提升机构服务效率。在这些举措当中，有些是操作性的，有些则带有组织制度变革的特征。操作性举措主要有提高兼职工作的比例，吸收更多的志愿者等。组织制度变革主要体现为对市场化手段的运用，如在协会内部引入竞争机制，强化绩效考核，开发收费项目等。为了更方便地参与市场竞争，不少会员机构甚至转登记为商业性机构。

四、启示

近年来，在政府的大力支持下，我国社会组织获得了快速发展，在社会生活中扮演着越来越重要的作用。但在此过程，该领域也出现了某些野蛮成长的端倪，草根类社会组织热情有余能力不足的现象比较普遍，公益资金低效或违规使用的情况也非鲜见。为此，这两年来我国政府加大了相关领域的制度建设，出台了很多相关举措来规范该领域的发展，提升社会组织领域服务社会的整体能力，而促进枢纽型社会组织发展正是其中之一。在政府和学界所设定的制度架构中，此类组织主要脱胎于工青妇等半官方组织，同时也包括来自民间的拥有相当规模和社会声誉的社会组织。代表性、排他性、整合性，以及过渡性是它们的共有特征[15]。它们是社会服务的主要供给者，在承接政府服务外包方面也具有很多的先天优势[16]。但与其他社会组织不同，它们在很多时候还扮演着利益聚合和利益表达者的角色，在国家与社会之间起着中间纽带的作用。此外，它们还经常参与政府的政策制定，以及协助政府培育、规范和监督其他社会组织等。

从上述对我国枢纽型社会组织的结构和功能的描述可以看出，它与德国社会服务领域中的法团有很大的相似性。在过去的两百年中，德国的法团主义治理模式曾经在弥合政治冲突、推动国家统一、提供高质量的社会服务等方面做出过巨大贡献。自20世纪70年代末以来，受到各方面因素的影响，该治理模式遇到了各种各样的挑战。法团主义在德国的实践既有成就，也有教训。鉴于我国的枢纽型社会组织与德国的法团之间存在很大相似性的考虑，这些成就和教训都可为我国推进枢纽型社会组织建设，完善政府与社会组织之间关系提供有益启示。

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C912．2

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1002－3240（2017）03－0069－07

施密特认为，典型的法团主义“由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任（义务）的、数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。它得到国家的认可（如果不是由国家建立的话），并被授权给予本领域内的绝对代表地位。作为交换，它们在需求表达、领袖选择、组织支持等方面受到国家的相对控制。[1]”该定义将法团主义界定为一种总体性或综合性的制度安排，适用于各个领域的利益团体。但包括施密特本人在内的多数研究者只是将它作为一种部分性的制度安排来使用，将其具体化为处理劳资矛盾和制定劳资政策的制度性安排。在中国，法团主义研究同样存在上述特征。所不同的是，西方学界关注的重点是劳资双方以及政府三者之间的关系，而中国学者通常只关注国家与某特定社团及其所代表的社会群体之间的双边关系（如国家与工会、国家与商会之间的关系等），很少将这三者联系起来研究，探讨它们之间的互动关系对于相关领域政策的影响。

从广义角度来看，国家与社会之间的关系主要由两个部分所构成：一是国家与商业社会的关系，重点是政府与营利性企业之间的关系；二是国家与非商业社会的关系，重点是政府与非营利性社团之间的关系。从组织性质来看，商会和工会同属非营利性组织，具有一定公益性质。但总体而言，这些组织主要服务于会员的私利，很多国家都将其纳入利益集团的范畴。因此，政府与这些机构之间的关系更应当置于国家与商业社会之间的关系范畴中进行讨论。作为一种综合性的制度安排，法团主义应当同时体现在上述两种国家与社会关系中。从这层意义上来说，我们就不仅仅需要知道“国家－商会－工会”三者之间的制度建构与运作过程，同时也需要对政府与非营利性法团之间的关系进行仔细分析，这样，我们才能够完整准确地理解法团主义。

2016-08-11

本文系教育部人文社科青年基金项目“当下中国社会组织自治与政治整合问题研究”（项目号：13YJC810002）的阶段性成果；受南京师范大学校优秀青年骨干教师项目资助（项目号：184080H102165）

崔开云（1977－），江苏兴化人，政治学博士，南京师范大学公共管理学院副教授，硕士生导师，主要从事公共管理和社会组织治理研究。

［责任编校：唐 鑫］