选择型产业政策式微与功能型产业政策出场

石 奇

（南京财经大学 经济学院，江苏 南京 210043）

【名家特稿】

选择型产业政策式微与功能型产业政策出场

石 奇

（南京财经大学 经济学院，江苏 南京 210043）

就当前经济发展的阶段特征而言，以选择型产业政策为主的政策体系在培育产业的自我发展能力和综合竞争力方面存在方方面面的问题。在全球经济深度调整的当下，我国在产业政策实施的理念、手段以及操作方式上都必须尽快有所突破，特别是促进创新创业能力建设、解决产业创新瓶颈、构筑实体经济竞争力，应当成为在经济发展新阶段我国产业政策的主题。

选择型产业政策；功能型产业政策；知识外部性；协调外部性

历经多年实践，我国的产业政策在实践中发挥了重要的作用。但就当前经济发展的阶段特征而言，以选择型产业政策为主的政策体系在培育产业的自我发展能力和综合竞争力方面存在方方面面的问题。从长远和全局的发展角度考虑，有必要不断对其加以改进和完善，而其中的关键一环则是实现产业政策设计思路的转变。越来越多的人认识到，在当前条件下，应当借鉴国际产业政策转型的经验，在相关领域实施功能型产业政策。

一、选择型产业政策的作用机理

长期以来在我国推行的选择型产业政策主要基于市场失灵理论和赶超理论。市场失灵理论认为，由于市场机制存在不完善之处，如垄断、外部性、信息不对称等，无法达成资源有效配置，因而需要政府的实施产业政策进行干预。赶超理论则从后发国家在劳动力成本、引进技术等方面存在的后发优势出发，主张通过产业政策加快产业结构转换，以实现快速追赶的目标。

中国于20世纪80年代末开始推行产业政策，逐渐成为实施产业政策比较多的国家。进入21世纪，中国的产业政策更为细化、全面和系统，相继出台了《当前国家重点鼓励的产业、产品和技术目录》（2000年修订）、《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》、《国家产业技术政策》、《促进产业结构调整的暂行规定》、《产业结构调整指导目录》等产业政策纲要性文件；对于具体行业而言，相继制定了钢铁、电石、水泥、煤炭、铝、电力、纺织等行业的结构调整政策；《汽车产业发展政策》、《钢铁产业发展政策》、《水泥工业产业发展政策》与《船舶工业中长期发展规划》的陆续颁布则标志着对单个产业发展进行全面、系统政策干预的逐渐成熟。2009年，中国陆续颁布实施十大重点产业调整与振兴规划，与之配套的实施细则多达160余项，涉及到产业活动的各个方面。重点产业调整与振兴规划集中体现了近年来我国产业政策的基本思想、政策措施偏好和发展趋势，是近年来产业政策的集成和发展，并构建起比较全面、系统的产业政策体系。应该说，选择性产业政策是狭义的产业政策，日本政府是这类政策的早期倡导者与实践者。中国由于有长期实施计划经济的传统，政府在直接干预经济方面有着巨大的惯性，更倾向于推行政府主导的“选择性产业政策”。

选择型产业政策的本质是政府对产业发展进行干预，通过对所扶植的企业提供一定的垄断租金，保证这些行业的利润率高出一般水平，从而刺激私人更多地投资。因此，产业政策就涉及到租金分配或租金管理的问题。也就是说，选择型产业政策的政策过程实际上是租（或者准租、租的机会）的分配及运用过程，政策的成败取决于租的分配效率及运用效率。从现象上看，选择型产业政策是政府通过低息融资、外汇配额、优惠税制、无偿援助等手段对特定的产业进行援助和支持的过程。从经济学的角度看，这些政策手段是通过政策租、准租、租的机会或者类似租的转移支付的提供而实现的。

学术界关于租的认识深受20世纪70年代兴起的寻租理论的影响。但实际上，作为经济学概念的租不仅在经济学史研究中具有重要地位，而且渗透于现代经济学的研究前沿。可以说，理解租的经济学含意及其应用是理解现代经济学的发展及现代市场经济的关键之一。从经济学的观点看，租（准租）可定义为当要素供给缺乏弹性时要素所有者获得的收入。在经济学研究中，土地资源因其明显的稀缺性而成为首先被认识的租。但不止于此，在经济生活中，租广泛存在。由稀缺性引起的自然资源租，和垄断租、由政府规制引起的政策诱导租、由组织及技术革新引发的准租等。都是租在现代经济生活中的表现形式。

在经济发展的初期阶段，资源特别是有限的资本往往是经济发展的瓶颈。政府通过规制、低息融资、外汇配额等方式将有限的资源，也就是租或者租的机会引导向特定产业，并进而促进这些产业的发展。为使资源顺利地从衰退产业退出并顺利进入成长产业，政府可通过移转支付等手段暂时维持衰退产业的雇佣并提供再就业培训。从经济学的观点来看，转移支付也具有租的性质，可视为一种特殊的租。

综上可见，选择型产业政策的根本在于向特定产业提供租、准租或租的机会。选择型产业政策的实施过程也就是政府向特定产业分配租、准租或租的机会，而特定产业利用这些租、准租或租的机会的过程。选择型产业政策的成败由政府分配租、准租或租的机会的效率（主要表现为寻租成本的高低），以及特定企业运用租、准租或租的机会的效率所决定。

二、选择型产业政策日益式微

在选择型产业政策实施中，政府通过挑选赢家、直接干预等一系列政策和措施，使资源按照不同于市场机制引导下的配置方向重新配置，通过人为地在一些行业构造垄断，使一部分企业享受垄断租金，引导资本进入政府所希望发展的行业。一般来说，这种“租金创造”机制通常会采取关税和税收政策以及信贷干预和利率优惠政策两种基本形式。

必须看到，“租金创造”的手段在特定的发展阶段取得成功，具有一定的特殊性。在经济发展水平较低的阶段，技术水平的提高主要依靠技术引进，企业引进技术的主要障碍在于资金匮乏，资本投资扩张能力有限，而且此时的间接融资市场不发达，此时借助于政府的扶持可以取得较好的成效。通过补贴和信贷分配提供资金，赋予企业特殊的垄断权，垄断企业获得高额利润之后，在政府的干预和引导下将资金投入到技术进步较快、市场前景广阔的行业，并通过企业的内部积累来提高投资率，达到产业升级的效果。在发展水平较低的阶段，政府比较容易识别出，哪些行业符合发展的方向，能够适合国际市场的需要，有较广阔的发展空间。在这一过程中，更多的是对国外新技术的引进和模仿，比较容易确立一个明确的产业升级目标，政府和企业之间容易在这些方面达成共识。以韩国为例，1970年代初期开始，政府将产业发展方向定位于重化工业。韩国在这一时期发展出了大型的钢铁、汽车和造船企业，曾有人认为这反映了韩国的自主技术创新能力有了很大提高，但是应该看到，这些领域的技术实际上在发达国家已经较为成熟，因而韩国的技术提高仍然具有很强的技术引进的特征。实际上，其成功的关键在于通过强有力的政府动员，突破了资金方面的瓶颈，利用了规模收益效果。

与工业化早期和中期不同，经济发展一旦进入更高级的阶段，许多国外的产业不具有模仿性，技术进步发生在哪些行业，更依赖于企业家的独立自主的发现，政府主导下的投资无助于推动这类技术进步。产业的成长和产业升级的方向主要依靠企业之间的竞争来决定，哪些产业能够获得较快发展，哪些产业会逐渐衰落，很难事先预料。随着新技术的发展更加依赖于知识和技术，而不是资金规模，加之新的创意和新的商业模式不断出现，政府并不具备充分的能力来事先识别出有发展潜力的行业和技术，因此，传统的选择型的主动性的产业政策很难再发挥作用，反而可能会保护落后和抑制创新。

不仅如此，一些研究质疑了选择型产业政策的理论依据。Klimenko（2004）和Lall（2001）质疑政府是否有能力挑选出最应该发展的产业。Klimenko（2004）指出，政府作为面临严重信息约束的政策制定者，选择的最优产业（最应该发展的产业）往往是并不具有比较优势的部门，并可能最终放弃具有“真正”的比较优势并最应该发展的产业。Lall（2001）认为，由于大量的默会知识的存在，政府将面临严重的信息制约而难以选择真正应该发展的产业。政府的政策重点不应该是挑选目标产业，而应与民间社会和私营部门彼此协作，培育有助于“创造赢家”的市场环境。关于产业政策的研究中，对于政府完全信息和完全理性前提的反对最为强烈。Krueger（1974）认为，政府要实现对经济的有效干预，必须具备相应的条件，诸如以公民最大化利益作为政府的目标函数、充分信息的掌握、政策实施的无成本等，但是很显然，现代经济的复杂性导致信息广泛散布，而信息的质量相对于信息的数量而言，更超出了不必对经济决策负责的政府官员能有效处理的范围。因而，产业政策的有效性难以得到保证，并且往往沦为寻租的工具。KruegerandTuncer（1980）进一步指出，政府干预经济发展暗含一个假定，即决策者将公民利益最大化纳入其目标函数、具备充分信息、无需成本就可提出和实施政策，然而这一假定是不现实的，政府干预应集中在自己具有比较优势的领域，即公共品领域。

一些研究指出，在实际的经济运行中，政府作为市场参与者，受有限信息和有限理性的约束，并非解决问题的完全中立的机构，而是具有特定利益和动因的内在参与者，产业政策制定过程中存在诸如标准确定困难、政府设租偏好、政策实施困难以及政策实施效果难以判断等问题（江小涓，1996；青木昌彦，1998）。具体而言，在现实经济中，由于受有限信息与有限理性的制约，政府推行产业政策的能力受到限制；政府受自身动因的驱使而进行干预，诱发政府自身和企业的不当行为，如设租和寻租行为；政府失灵同样广泛存在，市场低效率的存在并不意味着对政府干预的必然需要。许多时候，正是政府对产业活动的不当干预，损害了市场机制作用的正常发挥，从而导致了所谓的市场失灵。KlingerandLederman（2004）提供了系统性证据，说明自我发现过程的受限程度与自由进入壁垒的存在呈正相关，政府对自我发现过程的限制以及对自由进入的限制会导致会加重所谓的市场失灵。

对于政府信息不完全问题，更深入的阐述主要是基于奥地利学派的思想。在新奥地利学派经济学看来，在制定选择型（干预市场型）产业政策的过程中，需要关于生产成本、消费者偏好、开发新产品及实现技术创新的完全知识，而这些知识只能依靠市场过程的展开而逐渐显示和暴露出来，这些信息的产生只有通过市场过程才能够实现（Lavoie，1985）。不仅如此，这些知识具有主观性、私人性和分散性、默识性，和特定语境高度相关，政策制定部门不可能依据这些知识进行正确的计算和预测。同时，政府不可能比企业更有激励去收集、加工和筛选信息。在政府和其他经济参与者共同面临激励和信息约束，且政府不能忽略成本和自身利益的情况下，试图矫正市场失灵的目标往往难以达到，尤其是政府和企业同样面临不确定的技术前景和市场机会，干预型产业政策或者不起任何作用或者更为糟糕，如抑制企业家精神而导致市场低效率和市场活力缺失等。

另外，有的研究对战略性贸易政策理论也提出了疑问。BeasonandWeinstein（1996）认为，规模经济和不完全竞争是新干预主义的理论基础，但不少实证研究表明这个理论基础并不成立。同时，战略性贸易政策对某个特定产业提供保护和补贴，会增加其它产业部门的成本，这些部门的损失很可能超过扶持特定部门带来的收益。而且，战略性贸易政策理论中给出的博弈模型，都假设政府完全知道所有的市场信息以及企业的博弈模式，实际上政府是不可能做到这一点的。在严重的信息制约条件下，政府采取战略性贸易政策可能导致相反的效果。而且，战略性贸易政策可能导致保护过度和国内市场垄断，并可能成为利益集团寻租工具，减少全体国民的福利。另外，需要特别指出的是，在世界贸易组织关于补贴和《与贸易相关的知识产权协议》的规则下，战略性贸易政策的主要政策工具（限制进口、出口补贴、非国民待遇等）已难以为继。

显然，选择型产业政策的适用条件、实施效果以及理论依据受到全面质疑。

与此同时，就经济发展的阶段特征来说，我国产业发展的环境条件也发生了重要变化。首先，当前，选择型产业政策已不能适应我国大规模工业化和城镇化的需要。日韩等国经过经济高速成长实现产业结构的高度化，是以主导产业的迅速转换、传统产业和生产环节的外移为特征的。这一模式在我国不可能完全复制，其原因在于我国作为最大的发展中国家，工业化和城镇化的任务远比日韩繁重、迫切和复杂，很难完全超越既定的发展阶段而实现产业结构的整体跃迁。而且，现阶段我国正处于国民经济发展的重化工化阶段，在此阶段生产要素和能源资源投入的总量只会有增无减，这对我国节能减排政策目标的实现是不利的，但就此放弃重化工及其关联产业的继续发展显然又是不合理和不现实的。其次，我国产业结构的现状出现新特点。一是产业门类已经较为齐全，并广泛参与了全球产业间和产品间的分工，甚至在战略性新兴产业领域也已占有一席之地，但在具体领域的垂直分工中大多处于弱势地位，研发、营销、资源整合等核心能力和自我积累能力普遍欠缺。二是不同行业和各行业内部的组织、管理、技术和工艺水平参差不齐，产业链的构成情况异常复杂。这样的产业发展现状使得难以在选择型产业政策措施的实施中实现精准操作。第三，要素价格扭曲、不同领域间发展环境差别过大、利益协调机制不完善等问题在经济发展过程中出现新变化。例如，国民经济发展过于依赖出口的问题，其实质并不是出口的过度扩张，而是国内市场发育的相对滞后和市场秩序的不够规范。这些深层次问题的存在，经常使得政府的政策选择面临两难局面。例如，在我国目前的市场环境下，政府仅仅通过财政和金融等间接手段进行国民经济总量调节，效果往往较为有限，而如果因此对具体的产业领域进行直接干预，又有可能与产业政策的稳定性与合理性需要发生矛盾。第四，选择型产业政策面临更为严苛的外贸环境。截至2016年，我国已加入世贸组织15周年，对不符合世贸规则的政策法规的清理工作已经完成，但西方国家仍然经常批评我国扭曲市场竞争机制，不遵守国际贸易投资规则，这固然反映了其自身的某些偏见，但客观而言，我国现行产业政策中的部分内容，也确实为其提供了批评的口实。既然现行国际贸易投资规则的基本精神之一是排斥专向性的政策支持，而选择型产业政策又难免引发这方面的猜疑，那么，从我国更好地加入全球市场的全局利益出发，在自主决策的前提下，逐步推进我国产业政策的功能化转型也就不失为解决问题的重要办法。

综上，我国产业政策的转型已是势所必然，而且，产业政策转型的时机目前也已经成熟。首先，我国产业的整体布局已初步完成，目前可以集中精力解决各行业发展水平的提升问题；再者，从我国改革开放以来的实践看，在市场化条件下，我国企业已具备较强的创业能力。因此，只要政策转型的方向和节奏把握得当，是完全可以在转型的同时，继续推进我国产业结构的高度化和协调化发展的。

三、功能型产业政策的作用机制

20世纪末以来，随着人们对市场失灵的认识逐步深化，产业政策的理论依据得到进一步拓展。罗德里克（Rodrik，2007）和豪斯曼（Hausmann，2009）等从市场存在的知识外部性和协调外部性两方面缺陷阐述了产业政策的依据。他们认为，一国生产结构由单一到多样化的转变需要一个“自我发现”的过程，即企业家引入新技术、试验新的生产线并建立适应本地条件的新产业，这是一种创新活动。尽管这种创新具有巨大的社会价值，但一方面，创新者要承担全部的失败成本，另一方面，一旦成功，由于模仿行为无法杜绝，创新者又不得不与他人分享发现的成果，造成创新者的个人收益小于社会收益，结果创新活动就会受到抑制，从而产生知识外部性。市场存在的另一个缺陷是协调外部性。这是因为许多项目需要同时进行大规模的投资才能盈利，并且相关的上游和下游投资需要同时联动，配套设施的完善也会产生高额的固定成本，因此单个企业往往没有能力完成，而市场自身的力量又不足以协调不同投资者的行动，能否解决协调问题关系到大量新产业能否建立和发展。正是由于信息外部性和协调外部性的存在，政府需要通过功能型产业政策对建立新产业及其相关创新活动进行必要的支持，以保持产业不断进步的动力。

功能型产业政策是对选择型产业政策的扬弃。与传统的产业政策相比，功能型产业政策表现出以下几方面的新特征：首先，功能型产业政策的对象不是针对某些特定产业，而是聚焦于产业创新能力的建设，通过对技术、市场信息、金融资本、基础设施、人力资本等要素的协调，分担创新活动的风险和成本，增强企业“自我发现”的能力，从而促进产业创新活动。其次，功能型产业政策定位于对市场功能的补充和拓展，是一个通过政府与私人部门密切合作、共同克服信息问题和协调问题的过程。再次，在操作方式上，功能型产业政策是“匹配赢家”而非“选择赢家”，即通过政府与企业的双向互动、体验和学习，发现瓶颈，通过完善创新的制度环境，提供搜索网络和信息整合平台，使企业在创新过程中很快能找到相关的人或组织来解决需要解决的问题，不断提升对新环境的适应能力。

（一）功能型产业政策致力于克服知识外部性的负面作用

一般认为，因为知识具有公共资产或公共物品的特征，功能型产业政策的必要性与知识创新不具有完全的排他性有关。

知识的外部性对经济发展会产生两种效应：

（1）正经济效应。知识溢出效应的存在，一是促进了人力资本在企业间的流动，使人力资本在横向企业与竞争者或合作者之间、纵向产业链上企业与供应商、用户之间、企业与公共服务机构或代理机构之间合理流动。二是促进了企业间的合作互动，企业之间技术和知识的垂直或水平扩散构筑了当地化的创新系统。从微观层次看，知识溢出能增加企业学习新技术的机会；在管理要素互动上，企业之间的知识外溢，使管理信息为成员企业共享，促进企业预测未来发展趋势；中间要素互动，使产业链上下游企业之间买卖关系的存在，比单独一个企业内部垂直一体化关系更能产生知识的流动和技术要素的互动；在资金要素方面，这种互动不仅反映在风险投资上，而且反映在企业之间资金的流动上；从技术流动的角度看，资金市场对新的创新型企业而言，成为实施新技术知识组合和匹配产生的主要途径。三是人力资本和知识流动通过企业的本地化衍生而加速新企业的诞生。获得溢出效应的企业可以减少创新成本，提高技术开发能力，从而加快知识的扩散，使企业为市场提供更多物美价廉的产品，增加社会财富。因此，对于企业来说，要提高对知识溢出效应的吸收，必须提高学习能力，促使企业在P＆D领域进行投资，以产生“竞争性溢出效应”。

（2）负经济效应。每个企业在享受知识创新体系的公共知识的同时，会以“支付”自身知识溢出作为成本。换句话说，企业在已有的公共知识的基础上都有进一步创新的能力和实际行为。但是，区域产业内的知识溢出意味着其产权演变为公共性，这时区域产业内的企业就存在“搭便车（free－rider）”行为，即它只仿效现有的技术、模式等公共知识，而自身并不投入要素进行开发。由于模仿者在生产成本上大大低于开发者，因此，竞争将不仅使知识开发者的超额利润被耗散，而且模仿者利用成本优势实行降价竞争，将可能使创新者反而获取低于平均资金回报率的创新生产效率。创新企业不能得到全部的创新收益，边际收益将不断下降。而当企业创新收益小于创新成本时，从事创新的动机就会消失，等待其他企业创新的动机加强。企业之间博弈的纳什均衡必将是无人愿意进行创新知识的开发。因此，知识的溢出效应将会抑制创新主体进行知识创新的积极性，进而降低整个社会福利。

这样，知识溢出的经济效应就带来了两难境地：一方面，公共知识的存在导致企业要素边际产出上升；另一方面，对公共知识的“搭便车”行为所造成的企业恶性竞争又必然导致产业知识积累的停滞不前。正如弗里曼（2004）指出的，作为公共产品的知识“一旦被生产出来，生产者就无法决定谁来得到它”，因为知识一旦提供出来，生产者就无法排斥那些没有为此产品付费的人，复制这种知识的成本几近于零，而潜在的利润却极高。在没有一定的约束下，知识商品的效用可以为人们共享。在知识商品的供给成本构成中，开发与研究成本高，而制造成本低。因此知识具有部分垄断性，知识生产者很难拥有其独占性价值，在知识生产与应用的过程中不满足帕累托效率条件，导致市场失灵和搭便车行为。

解决两难问题的有效途径是努力将知识溢出的外部性内在化（internalization），在一定程度上需要政府干预才能实现整个社会福利最大化，即通过某种方式将外部收益或成本内含于某种经济关系中。内在化的过程就是使个别企业的成本与社会成本相等的过程，也是通过外力对企业生产函数的调整过程。

（二）功能型产业政策要克服协调失灵问题

除了知识溢出的外部性效应，市场存在的另一个缺陷是协调失灵问题。“协调失灵”理论认为，在一个由许多经济人构成的分散经济中，经济人的行为是相互联系相互制约的，虽然每个经济人都是追求最大化的理性人，但是市场机制却无法成功地协调整体的经济行动，即市场存在“协调失灵”问题。协调失灵理论揭示，由于“溢出效应”、外部性等原因，市场机制不能成功地协调整体的经济行动。

协调失灵理论认为，溢出效应源于宏观外部性。宏观外部性表现为，如果整个经济的活动水平都比较低，那么对于每一个单个人来说，扩大生产和交易就很困难，从而导致每一个单个人的经济活动水平也会很低；反之，如果整个经济的活动水平都比较高，那么对于每一个人来说，扩大生产和交易就变得比较容易，从而导致每一个个体的经济活动水平也会提高。宏观外部性有三种类型：技术的外部性、交易的外部性和总需求的外部性。

首先，技术的外部性表现为，当一个厂商增加产出时，会导致其他厂商的收益增加，从而其他厂商也会增加产出。技术进步会使生产过程具有规模报酬递增的特征，即当生产扩大时，产出增长的比例大于投入要素增加的比例。而当生产过程具有报酬递增的特征时，采用新技术的厂商扩大生产就会得到递增的边际收益，利润增加。于是，会引起其他厂商竞相仿效，从而整个经济的产出增加。但是，这也导致了在从规模报酬递增的产出水平到规模报酬不变的产出水平之间存在着多重均衡。多重均衡的存在意味着，高水平和低水平的经济活动水平都是可能的，而且它们都可以自我维持。其次，交易的外部性表现为，市场随机成交的概率依赖于市场中潜在交易者的数量，交易的成功率会随着潜在交易者的增加而提高。在现实的市场上，消费者必须花费时间在市场上寻找自己需要的产品，而厂商也必须做广告来吸引顾客。当市场中潜在交易者的数量增加时，市场会变得“密集（thick）”，搜寻成本就会降低，个人的收益会增加，即存在着溢出效应。但是，由于市场机制本身无法协调所有当事人增加或者减少交易的行动，市场会出现多重均衡，经济可能稳定在一个帕累托次优的均衡点上。最后，总需求的外部性表现为，总需求水平越高，在收益递增条件下的生产就越是有吸引力。因此，如果某个经济当事人的行动能够影响其他经济当事人的需求，并从而影响其收益和产出水平，则该行动就具有溢出效应。这种通过影响总需求而产生的外部影响，通常称为总需求的外部性。但是，对于单个经济当事人来说，总需求是一种外在的力量，一旦经济在多重均衡中处于低水平的均衡状态，总需求不足，单个经济当事人的行动也将受到总需求数量的约束，只能采取低产出的策略行动。

近年来，一些经济学家运用宏观外部性概念和协调失灵理论，从技术创新和技术扩散两个方面，对发展中国家技术进步缓慢现象做了较为深入的解释。Ray（1998）认为，在协调失灵的情况下，外部性、规模经济可能造成个人或企业对技术创新望而却步。研究表明，个人在选择“墨守成规”和“创新”问题上存在着多重均衡，而经济收敛在哪一种均衡则取决于历史；长期“墨守成规”的历史会进一步阻碍一个经济体技术创新的速率，而一个历史事件也可能成为经济从一个“坏”的均衡（“墨守成规”）走向另一个“好”的均衡（“创新”）的契机。就技术扩散而言，Bardhan和Udry（l999）指出，技术所具有的内在的“缄默性”和对环境的“敏感性”，在一定的程度上影响了新技术从富国向穷国的转移和传播。因此，新技术的使用往往要求有一个适宜的经济环境，要求技术接受方也要进行技术方面的投资。不过，当发展中国家劳动力市场不完善时，人力资本投资过少与技术更新呆滞是相互强化的，一个经济可能落入陷阱而无法采用新技术：不能采用新技术是劳动力没有得到相应的培训，而该经济之所以无法给劳动力进行足够的培训，又恰恰是因为现有的生产技术制约（Acemoglu，2000；Bardhan＆Udry，l999）。

协调失灵理论为国家积极干预提供了理论依据。根据协调失灵理论的分析，政府可以通过政策纠正市场的外部性来调整市场的协调机制，通过诱导经济当事人的行为而达到改变经济状态的目的。例如，政府可以通过立法和税收等手段对外部性进行干预来克服市场协调失灵，可以通过产业政策以及对金融、保险市场的干预重建经济结构，还可以通过各种形式的干预来保持和促进具有正外部性的积累形式的发展等等。按照新的发展理论，人们要做就是引导经济摆脱旧的低水平均衡，使经济在沿着一个更优的新均衡的正确方向前进。

Hirschman（1958）曾经指出，政府可以有意寻求一种不平衡增长策略，有选择地促进经济中某些关键部门的发展，而一旦这些关键部门所创造的产业联系出现后，市场就会对这种不平衡做出反应，其他投资就会跟进。更为一般的研究证明，在各种环境中，政策具有使经济摆脱传统道路的潜在功效。临时性补贴能够促成一个均衡，而且均衡一旦实现，这种补贴不再是必需的。另外，由于在工人提高人力资本的努力与企业采用新技术之间存在互补性而具有多重理性预期均衡，实施教育补贴和高技能工人移民政策，都有助于实现改善福利的高技术均衡。

宏观外部性导致协调失灵，因而市场自身的力量往往不足以协调不同投资者的行动。从产业发展的角度看，能否解决协调问题关系到大量新产业能否建立和发展，所以外部性和协调失灵问题的存在，需要政府通过产业政策对建立新产业及其相关创新活动进行必要的支持，以保持产业不断进步的动力。

综上，本文的基本结论是，竞争全球化背景下，产业政策作为促进产业结构调整、提升产业国际竞争力的重要手段，要有不断修正、动态调整的续航能力。随着经济发展阶段和发展环境的变化，产业政策的重点、手段和实施方式要不断加以调整，才能使发现和创新过程成为一种常态。在全球经济深度调整的当下，我国在产业政策实施的理念、手段以及操作方式上都必须尽快有所突破，特别是促进创新创业能力建设、解决产业创新瓶颈、构筑实体经济竞争力，应当成为在经济发展新阶段我国产业政策的主题。

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F062．9

A

1002－3240（2017）03－0009－07

2017-02-25

石奇（1966－），河南驻马店人，经济学博士，教授，博士生导师，南京财经大学经济学院院长，主要研究方向：经济转型与发展，产业经济与政策。

［责任编校：赵立庆］