国家管辖范围外区域生物采探环境影响评估

任 秋 娟

(1.山东理工大学 法学院，山东 淄博 255000;2.山东大学(威海) 法学院，山东 威海 264209)

国家管辖范围外区域生物采探环境影响评估

任 秋 娟1,2

(1.山东理工大学 法学院，山东 淄博 255000;2.山东大学(威海) 法学院，山东 威海 264209)

环境影响评估可以有效防止国家管辖范围外区域生物采探对海底生境的不利影响。鉴于《联合国海洋法公约》对环境影响评估约束力较弱及《生物多样性公约》缺乏对利益攸关方规定的现状，《探矿和勘探规章》亟需明确强化环境影响评估义务性，同时积极关注保全参照区在环境影响评估中的作用。在维护发展中国家平等参与生物采探活动和保护海底生境平衡的基础上，避免环境影响评估成为发展中国家实际参与生物采探惠益分享的障碍。

环境影响评估； 生物采探；国家管辖范围以外区域

国家管辖范围以外区域基因资源保护与利用已引起国际社会广泛关注。虽然国家管辖范围以外区域正处在勘探和开发准备并行的关键时期，在相当一段时期内仍将以探矿和勘探活动为主。基于海底矿物生成与生物多样性形成的不可分割性，探矿与勘探活动必然包含生物采探。虽然现有的国家管辖范围以外区域生物采探发展实际已经远远超过深海底矿产勘探程度，但仍旧处于初级阶段，从生物多样性与生态系统角度看，国家管辖范围以外区域生物形成了极为独特的生物结构、代谢机制，体内产生了特殊的生物活性物质，存在多样化的种群与基因。国家管辖范围以外区域生物基因资源在工业、医药、环保等领域都有广泛应用。然而国家管辖范围以外区域生物环境相对封闭，极其脆弱和敏感，生物体的生长周期漫长。相比海水水层的生物作业，国家管辖范围以外区域的生物采探会扰动生物的物理栖息地，从而引发海底生物多样性及遗传多样性变化。国家管辖范围以外区域生物采探对生物多样性及遗传多样性的负面影响包括：海底无人缆控机器人、海底中深孔取样钻机、资源综合探测系统等深海高技术装备可以直接造成生物死亡，为进行重新安置的实验研究或为生物多样性或种群研究而收集动物群或清除动物群，使用对光敏有机体有害的观测光线和噪音，使用载人潜水器和遥控运载工具造成区域基质松散，产生金属硫化物沉积，堵塞液体流出并且可能威胁到热液喷口以及采探引起一些生物种群数量下降甚至灭绝,导致生物群落结构改变以及引入外来入侵物种从而对土著物种造成不利影响等[1]453-464。尤其是当下生物采探中采用了“原位探测”方法，科考过程中直接在海底进行实验。这种做法是否会加速海底栖息地的破坏和割裂也有待进一步科学证实。

海洋科学研究的前提是进行环境影响评估。环境影响评估基本目标是维持生物多样性和生态系统的结构和功能，同时避免对生态系统的显著不利影响。对国家管辖范围以外区域实施环境影响评估能够防止生物采探对海底生境产生不可逆破坏。环境影响评估本质上是防止的手段，主张要事先采取措施预防损害或风险发生。而防止原则对于科学不确定性因素的理解与风险预防原则并不相同。环境影响评估的义务和程序广泛存在于国内环境保护及跨界环境保护中，但国家管辖范围以外区域生物采探中环境影响评估仍然处于不断发展的阶段。

一、《联合国海洋法公约》对环境影响评估约束力较弱

《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)大部分内容是20世纪70年代确定的，在海洋物种保全和海洋环境方面相对较弱。《公约》第87条规定公海六大自由中包含了海洋科学研究自由，但严格意义上说生物采探没有被规定在公约中。首先，国家管辖范围外的生物采探主要集中于国际海底的定居种生物，而公海的科学研究对象主要针对公海的水体，也即国际海底区域的上覆水域；其次，《公约》对海洋科学研究的界定仅限于基础海洋科学研究，而生物采探现在已从单纯的科学研究范畴走向与商业化的不断融合。所以，生物采探实际上涵盖了从物理采样到基因产品开发的全部过程，生物采探的初级阶段和海洋科学研究是重合的。但国家管辖范围以外区域的生物采探仍然会推定适用《公约》第87条的公海科学研究自由的相关规定。《公约》关于保全海洋物种及海洋环境的规定体现在以下部分：第194条规定，各国应为保护和保全稀有或脆弱的生态系统，以及衰竭、受威胁或有灭绝危险的物种和其他形式的海洋生物的生存环境而采取必要的措施；第196条规定，应采取一切必要措施以防止、减少和控制由于故意或偶然在海洋环境某一特定部分引进外来或新物种致使海洋环境可能发生重大和有害变化；第八章虽然专门规定海洋科学研究，但同样没有规定实施环境影响评估的义务，只是在第240(d)条规定“海洋科学研究的进行应遵守依照本公约制定的一切有关规章，包括关于保护和促使海洋环境的规章”。环境影响评估体现在《公约》第206条中：“各国如有合理根据认为在其管辖或控制下的计划中的活动可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害的变化，应在实际可行范围内就这种活动对海洋环境的可能影响作出评价。”

可见，《公约》整体上对环境影响评估的规定不够系统且欠缺执行力。《公约》第206条中规定的“重大污染”及“重大和有害的变化”，对环境影响评价启动的阈值过高。国家管辖范围以外区域的生物采探对环境的影响囿于海洋科学认知及海洋技术条件的限制，很多情况下对是否造成“重大污染”及“重大和有害的变化”缺乏确切结论，面对极其脆弱的海底生境，过高的阈值不利于海底生境的保护。虽然1994年《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》(以下简称《协定》)(第一部分第7款)明确将环境影响评价作为承包方的义务，具有担保责任的国家同时负有确保所担保的合同方履行此项义务的连带义务，但《协定》在实践中执行效果与预期有差距。因为担保国可以通过对《协定》的不同解释和制定相关国内法从而摆脱与承包方的连带责任。

二、《探矿和勘探规章》明确强化环境影响评估义务性

作为国家管辖范围以外区域基因资源赖以生存的基础环境，矿产资源所处的环境与基因资源紧密联系，彼此不可分离。包含基因资源的生物在深海底矿产资源矿化过程中起到催化作用，而矿产资源同时也为生物资源提供食物来源。生物多样性最丰富的地区同时也是业已发现的矿产资源最丰富的地区。国家管辖范围以外区域的生物采探往往隐藏在矿产开发活动中，矿产资源的开发与基因资源生物采探实际上是同一个过程的两个方面[2]90-97。

国际海底管理局的《探矿和勘探规章》(以下简称《规章》)包括《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》。《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》第33(6)条，《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》第31(6)条和《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》第33(6)条均规定，承包者、担保国和其他有关国家或实体应同国际海底管理局合作，制定并实施监测和评价深海底采矿对海洋环境的影响方案。针对不同矿种各自不同的生态系统，《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》与《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》在探矿阶段为探矿方增加了“向管理局提供保护和保全海洋环境的相关数据”的义务，这意味着探矿方在与国际海底管理局建立合同关系之前，就要承担无偿披露具有商业价值的生物采探数据资料的义务，虽然其目的在于让国际社会有效监督多金属硫化物和富钴结壳所处区域的环境影响评价，但这显然已经大大超过其在《公约》中所承担的义务。不仅如此，国际海底管理局秘书处在2016年4月发布的《开发活动规章草案》第二号报告中释放了今后需要增加深海科学研究数据信息透明度的信息，表明未来从探矿到开发的全过程围绕环境影响评价而进行的环境数据公开将成为合同义务甚至是先合同义务。

2013年7月国际海底管理局法律和技术委员会颁布的《指导承包者评估“区域”内海洋矿物勘探活动可能对环境造成的影响的建议》(以下简称《建议》)进一步明确环境影响评估的强制性义务，第19条规定下列活动必须进行事前环境影响评估：(a)在超出具体指南规定的范围内进行勘探；(b)利用系统人为扰动海底的活动；(c)测试采集系统和设备；(d)利用船载钻机进行钻探活动；(e)岩石取样；(f)使用海底拖撬、挖掘机或拖网进行的采样活动。在尾料排放深处和水柱处也会有其他影响。影响评估应强调对海底、海底边界层及大洋环境的影响。影响评估不仅要包括直接受到采矿影响的区域，还应根据所用技术包括受近海底羽流、排放羽流以及运输矿物至海洋表面时产生的物质影响的更广泛地区。不仅如此，《建议》要求针对多金属结核、多金属硫化物及富钴铁锰结壳不同的生境类型、群落结构向国际海底管理局分别提供不同的数据资料。

三、利益攸关方的设置对环境影响评价的重要作用

环境影响评估中利益攸关方(stakeholder)通过信息的单向、双向流动及参与分析评估从而增强环境影响评估的质量。《生物多样性公约》(以下称《多样性公约》)规定成员国基于对海洋和沿海地区生物多样性的考虑，可以自愿采取环境影响评估和战略环境评估[3]。然而，各国在国家管辖范围以外区域实施环境影响评估完全不同于其在其沿海区域或内陆区域的做法。首先，这涉及到对国家管辖外区域实施环境影响评估及其随后的管理、控制、监督、指导的成本相对较高；其次，如果按照《多样性公约》对国家管辖范围以外海底生物采探进行环境影响评估，最大问题在于，评估中如何确定利益攸关方的范围，如何使所有的利益攸关方能够在平等基础上参与决策,受损的权利如何救济等问题。利益攸关方的有效参与是环境影响评估取得成功的先决条件，一般包括采探项目的受惠者、受影响者、一般利益攸关方、未来世代利益攸关方。笔者认为，在《多样性公约》第十三次会议上关于《防止并减轻某些活动对特定海底栖息地的影响的备选方案，及需要保护海域的生态标准和生物地理分类系统执行秘书的说明》中，曾讨论冷泉、热液、海山、冷水珊瑚和海绵礁不同海底栖息地设定海洋保护区的办法，其中涉及到对“有关行动者”的列举，这里的“有关行动者”其实就是利益攸关方的主要组成。2014年3月，国际海底管理局启动“利益攸关方调查”问卷活动，就建立采矿监管框架向管理局成员、目前和未来的利益攸关方征集有关信息[4]。利益攸关方范围的确定直接影响环境影响评估的有效性。但实际上《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》和《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》均未规定利益攸关方，这必然会削弱规章的执行力。

实践中针对利益攸关方缺位，会有替代性的做法。如《国际大洋中脊协会关于在深海热液附近采取负责任的研究方式守则》(以下简称《守则》)就是把环境影响评估的标准直接内化为采探中的行动守则。《守则》要求大洋中脊热液喷口中的科研活动避免对热液喷口生物群的可持续发展的有害影响；避免采样的方式对喷口物理状态造成显著改变；避免对同一喷口进行过多的或过于频繁的采样；避免采样中转移不同站点之间的生物或地质材料；提倡通过公共数据库共享研究活动成果，避免重复采样；促进尽可能通过国际合作充分利用和共享所收集的样品[5]。但2010年的一项调查显示，国家管辖范围以外区域采探对《守则》的认知及遵守率非常低[6]214-222。这主要源于在实践中衡量采探行为在多大程度上遵守《守则》是非常困难的；再者，《守则》的遵守完全取决于采探者的自愿，对不遵守《守则》的行为也未设置相应惩罚措施。

四、保全参照区是未来生物采探环境影响评估的关键

充分的环境影响评估对生物采探进行是十分重要的。未来国家管辖范围以外区域生物采探必须提交的环境影响报告、环境管理计划和社会影响评价均以环境影响评价为基础。而且，环境管理计划必须在环境影响报告的基础上，反映保全参照区和影响参照区的参数，详细列出如何避免、减轻对环境生物多样性的不良影响，如何进行生物多样性补偿。新西兰环保部决策委员会2015年2月曾依据新西兰2012年《专属经济区及大陆架法案》驳回了查塔姆磷矿(Chatham Rock Phosphate)公司在查塔姆高地(Chatham Rise)的深海采矿项目申请。原因在于对查塔姆磷矿公司选择的保全参照区不够满意。首先，决策委会员认为查塔姆磷矿公司所选择的保全参照区没有包括关键的生物类型，也没有为高度密集生物群落设立足够大的区域，由此影响其生境补偿能力；其次，在保全参照区周围设立的缓冲区面积有限，由此导致保全参照区不可避免会受到未来开发及其附带活动的影响，尤其开发时形成的海底羽流对海底生境会带来污染和破坏，从而大大减损其作为保全参照区的意义。

保全参照区的选择大大影响到整体环境影响报告的科学性，进而影响开发申请的核准率。生物采探如果不考虑深海科学研究的成本，其实可以自行在目标国际海底区域进行相关科学研究，并以此为基础任意提交自己认为适当的保全参照区。可见，保全参照区要在未来生物采探环境影响评估中发挥重要作用，需要秉承以下原则：第一，比例原则。保全参照区的设立应该与保全的目标和效果相适应，在适用中要符合成本效益的前提；第二，保全参照区的选择需要坚实的科学依据。必须在对受保护生态系统、栖息地和种群等的潜在威胁和风险进行环境影响评估中确实能够发挥实际作用；第三，区别保护的原则。按照不同生态系统、栖息地、不同海底区域和种群各自的特点，针对不同的开发目标设立保全参照区。

国家管辖范围外保全参照区的建立彰显了各国争夺国际海底权益的软实力。发达国家较早介入国际海底区域生物采探活动，积累了大量样本及科研数据，建立保全参照区无疑有其认知及开发优势，通过建立保全参照区变相扩大本国在国际海底区域的势力范围。而发展中国家在此领域才刚刚起步，处于不利地位。中国应总体把握建立保全参照区的限制因素，深入研究其选址标准及相关国际法律制度，以期最大限度降低对中国的不利影响。

五、结论

环境影响评估、风险预防原则及最佳环境做法是国家管辖范围以外区域生物采探中主要的环境保护措施，并且环境影响评估今后会更多以风险预防的形式被广泛运用和在风险预防原则下逐渐加以改进。国际海底管理局《开发活动规章框架草案》规定的生物多样性补偿必须以环境影响评价的形式展开[7]1-11，环境影响评估在国家管辖范围以外区域的生物采探中适用的统一性及可操作性有必要进一步审视。在实践中，采探活动与海底渔业、海底旅游、海底矿产开发等活动同时并存，但其累计影响无法进行评估，这无疑增加了环境影响评估难度。2017年3月，中国在《中国政府关于国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用问题国际文书草案要素的书面意见》中明确表示，“根据《联合国海洋法公约》的规定就国家管辖范围外生物多样性养护和可持续利用问题拟定一份具有法律约束力的国际文书”“新国际文书”(ILBI)中有关环境影响评价的制度安排应遵循《联合国海洋法公约》所确定的基本法律框架和程序要素，同时顾及其他国际文书有关环境影响评价的规定。针对《联合国海洋法公约》第206条关于启动环境影响评价的规定，中国认为环境影响评价的主体是拟开展海洋活动的国家；环境影响评价的对象是各国实际控制下的探矿、勘探、开发活动；启动的门槛是“有合理依据认为”“可能造成重大污染或重大和有害的变化”。此外，虑及科学信息、技术方法、成本、能力等因素，累积影响评价是否“在实际可行范围内”值得商榷[8]。就国家管辖范围外区域生物采探的国内审批程序而言，2017年4月27日中国国家海洋局通过的《深海海底区域资源勘探开发许可管理办法》第六条明确要求，提交深海海底区域资源勘探开发环境影响报告是勘探开发申请的必备条件；第八条规定，深海海底区域勘探开发环境影响报告是国家海洋局审查的内容之一。可见能否提供适格的环境影响评价已经成为开发申请的重要构成要素。国家管辖范围以外区域生物采探具有技术要求高、时间消耗长、资金投入大及结果不确定等特点，环境影响评估的运行应立足于国际社会整体和绝大多数国家特别是发展中国家的利益和需求，环境影响评估相关标准必须有事实和科学依据，能够平衡生物采探和海底生境保护关系。如何避免现有的环境影响评估给各国尤其是发展中国家增加超出其承担能力的义务和责任，成为潜在的环境壁垒，从而影响发展中国家实际参与国家管辖范围以外区域生物采探及惠益分享，这的确是发展中国家面对国家管辖范围外区域开发的先决问题。

[1] Eastwood P．D．，Mills C．M．，Aldridge J．N．，Houghton C．A．，Rogers S．I．，Human activities in UK off shore waters: an assessment of direct，physical pressure on the seabed[J]. ICES Journal of Marine Science ,2007，volume 64,issue 3.

[2]任秋娟，马风成.国际海底区域基因资源生物采探中的生态安全问题[J].太平洋学报，2014,(9).

[3]CBD COP 11, Decision XI/18 on Marine and Coastal Biodiversity [EB/OL].(2012-10-01)[2016-05-07].available at https://www.cbd.int/decisions/cop/?m=cop-11.

[4]国际海底管理局就采矿守则启动“利益攸关方调查” [EB/OL].(2014-03-21)[2016-11-08].http://china-isa.jm.chineseembassy.org/chn/hdxx/t1136406.htm.

[5]Interridge code of conduct for responsible research at hydrothermal vents [EB/OL].available at http://www.southern fried science.com/?p=6011,March 2014,visited in November 2016.

[6]L. Godet, K.A. Zelnio and C.L. Van Dover,“Scientists as stakeholders in conservation of hydrothermal vents[J]. Conservation Biology. (2011), Volume 25, Issue 2.

[7]任秋娟，马风成.国际海底区域矿产开发的生物多样性补偿路径分析[J].太平洋学报，2016，(11).

[8]BBNJ Prepcom. Supplement to the Chair’s non-paper on elements of a draft text of an international legally-binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction[EB/OL].(2017-03-24)[2017-03-28]available at http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/Supplement.pdf.

(责任编辑 鲁守博)

Environmental Impact Assessment Bio-Protecting in Areas beyond National Jurisdiction

Ren Qiujuan

(1.SchoolofLaw,ShandongUniversityofTechnology,Zibo255000,China;2.LawSchool,ShandongUniversity,Weihai264209,China)

Environmental impact assessment system can effectively prevent the adverse impact brought by bio-prospecting in areas beyond national jrisdiction on biotic environment in deep sea. Since the United Nation Convention on the law of the sea has little constraining force on environmental impact assessment, and the Convention on Biological Diversity has not made specific stakeholders provision, the Prospecting and Exploring Regulations are bound to intensify the obligation of environmental impact assessment and pay positive attention to the great role played by reserved areas in environmental impact assessment. The whole world should insist on principles of defending the equal eccess to bio-prospecting for developing countries and protecting the eological balance of deep sea, and try to avoid the environmental impact assessment becoming an obstacle in developing countries’ access and benefit-sharing of bio-prospecting.

environmental impact assessment; bio-prospecting; areas beyond national jurisdiction

2017-04-06

教育部人文社会科学研究青年基金项目“国际海底区域基因资源生物采探的法律问题研究”(12YJC820084)。

任秋娟，女，山东淄博人，山东理工大学法学院副教授，山东大学(威海)法学院博士研究生。

X820.3

A

1672-0040(2017)04-0044-05