多利益攸关方参与全球气候治理：进程、动因与路径选择

全球气候治理是当代最复杂的系统性治理，在演变过程中逐渐形成了包括多元行为体和多维治理机制在内的机制复合。“多利益攸关方”这一概念相继出现在《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔协议书》《联合国国际化学品管理战略方针》《生物多样性公约》及《联合国防治荒漠化公约》等公约谈判过程和内容中。从全球气候治理与谈判来看，“多利益攸关方”（Multi-stakeholder）概念的确定是一个渐变过程，“多利益攸关方”包括了社会组织、跨国公司、城市等在内的主体。2019年联合国气候行动峰会和2020年联合国气候雄心峰会都强调多利益攸关方合作对实现《巴黎协定》2℃升温目标和碳中和的重要性，并首次在上述联合国峰会议程中将主权国家领导人和非国家行为体代表的发言位置并列。

多利益攸关方参与气候谈判和治理的发展进程

多利益攸关方主要是指国际法主体的多层和多元化现象，全球气候“自下而上”治理的特点和非国家行为体的作用。各种不同理论的兴起与发展为多利益攸关方参与全球气候治理合法性做了充分铺垫，增强了多利益攸关方在全球气候治理体系中的认同感和归属感。多利益攸关方在联合国气候变化谈判中的地位、参与路径和议程设置能力等方面都得到了不断的提升：

第一，多利益攸关方参与全球气候谈判和治理的地位上升。在以《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》等为核心的全球气候谈判过程中，多利益攸关方参与气候谈判的话语权经历了不断提升的演进过程。在20世纪90年代的联合国气候变化治理进程中，社会组织、跨国公司、地方和社区、个人的作用已有所提升，但其数量和有效参与都未得到国际条约的普遍承认。2003年《京都议定书》进入履约阶段后，全球气候谈判进入新阶段，多利益攸关方的参与得到飞速发展，以社会组织与国际社会组织为代表的多利益攸关方在气候谈判中实现了数量增长和身份转变。2011年德班气候变化大会通过了“变革动力”倡议，使得非缔约方也成为全球低碳转变的重要主体。2012年多哈气候大会则强调了民间社会和私营部门在发展中国家的气候资金、损失与损害等方面的贡献。2015年，《巴黎协定》以正式公约形式规定了：“欢迎所有非缔约利益攸关方，包括民间社会、私营部门、金融机构、城市和其他次国家级主管部门努力处理和应对气候变化。”这使得气候治理不仅仅是国家自主贡献的“自上而下”，也包括多利益攸关方“自下而上”的努力，从而开启了全球气候治理的新纪元。

第二，多利益攸关方通过更灵活的机制影响气候谈判与治理进程。多利益攸关方主体凭借灵活参与、媒体报道和社会监督等不断影响气候大会谈判的权力构造。首先，多利益攸关方运用灵活的谈判参与方式，促进各主权国家就都能接受的方案达成共识，尤其是在谈判陷入危机时，可以帮助弥补治理赤字和合作困境。其次，多利益攸关方通过新闻传播等手段使气候治理传播到公共领域，构建公共传播绿色领导力，对全球气候治理体系产生深远的影响。最后，多利益攸关方以自己的专业化知识增强了气候治理的科学权威。

第三，多利益攸关方推进了气候治理“优先议题”设置、促进了气候谈判议题动态调整与变革。在议题的选择上，多利益攸关方要设法选择与本身利益相关又具有“公共物品”属性的议题，从而引起国际社会的广泛关注。在议题设置上，联合国气候公约秘书处提出以缔约方与非缔约方共同利益为导向，为联合国气候谈判确立优先议题事项，从而提升多利益攸关方参与气候大会的积极性，《马拉喀什全球气候行动伙伴关系》通过结构化的框架鼓励多利益攸关方参与气候大会。

多利益攸关方参与全球气候治理不断发展的多元动因

自1992年《联合国气候变化框架公约》达成以来，传统基于主权国家的气候政治博弈在全球集体行动中时常产生治理赤字，导致无法实现控制全球升温的人类利益。多利益攸关方在气候谈判的历史初期并未得到应有重视，在“后巴黎时代”，多利益攸关方逐渐走向气候谈判中心，发挥着日益重要的作用。究其原因，可从国际法演进、气候谈判权力结构转型、美国等大国气候领导力赤字，以及联合国自身改革等维度分析：

第一，从国际法维度来看，气候治理规则体系碎片化为多利益攸关方提供了更多的制度参与空间。气候治理体系碎片化主要体现为气候治理领域的扩展与气候治理国际国内法治体系的脱节。随着可持续发展指导原则的功能性扩展，大气部门、能源部门、农业部门、交通部门、海洋部门和经济部门等重要领域都介入了气候治理。气候治理法制体系脱节现象严重。气候治理本身集多元化的利益、权力、信息与信仰于一身，很难形成一种综合的、一致的体制规则，而最后产生的各种治理规则共存的治理方案，也扩展了多利益攸关方的制度参与空间。

第二，气候变化治理的权力结构逐渐下沉，“软治理”“软权力”逐渐上升。多利益攸关方通过多维“软权力”产生了重要影响，弥补了全球气候治理体系中主权国家政治博弈的集体行动赤字。气候治理体系是主权国家构成的网络化结构，利益集团的分散与不规律重组又是气候治理“共治”困境的重要原因。欧盟（EU）、伞形集团（Umbrella Group）和“77国集团和中国”（G77+中国）是《联合国气候变化框架公约》谈判以来发展中国家和发达国家形成的三个关键谈判联盟。在国际权力变迁的复杂背景下，集团内部利益与政治博弈也存在结构性变化，诸多国家谈判集团利益诉求不一，导致通过全球政治谈判达成自上而下的共识成功率趋于降低。推进全球自愿参与和自下而上的气候行动需要软治理，主权国家处于物质能力基础上的结构性领导地位，而多利益攸关方则保持在社会监督、舆论传播等基础上的软权力。

第三，全球气候谈判中的大国领导力赤字随“逆全球化现象”日益凸显，非国家行为体为回应“逆全球化现象”，积极参与国际气候政治，形成话语权建构的新路径。在特朗普政府气候政策全面倒退的时期，美国多利益攸关方在参与气候公共外交活动方面却日益活跃，并开展了声势浩大的地方气候行动。相关理念也融入拜登政府2021年关于气候危机的行政命令中。

第四，多利益攸关方参与也是联合国气候治理体系变革的需要，它能有效拓展联合国气候治理的社会支持，缓解执行赤字。首先，联合国气候治理机构有待进一步调整。其次，联合国气候治理机构的科学性与权威性需要“自下而上”的力量进行巩固。多利益攸关方能够就气候变化的科学事实表达独立意见，是联合国气候信息公布的有力支持者，联合国吸收更多的多利益攸关方参与气候谈判，增强了在专业上的科学性，尤其是多利益攸关方在当前诸多气候信息上的掌握，能够为联合国提供更加真实可靠的气候数据。由于联合国在资金来源上的依附性，多利益攸关方的参与能够拓展公共财政来源渠道。随着气候治理从减排温室气体发展到海洋、外空等多元空间治理，气候治理机构的运行与治理实距也越来越需要资金支持。气候治理经费在来源渠道和分摊方面存在较大的依赖性，联合国体制下的会费大多以主权国家贡献为主，作为气候融资重要主体的多利益攸关方参与气候谈判，能够有效提升联合国气候治理的基金融资效率。

多利益攸关方参与气候治理发展的局限性与路径选择

以气候变化谈判为中心的全球气候治理系统不断演进，呈现出各行为体之间复杂、多变和持续的互动进程。多利益攸关方参与气候谈判的上升期位于《巴黎协定》制定之后，如何与主权国家在并存模式下增强协同效应仍存在多种困境。首先，多利益攸关方参与全球气候治理的价值诉求存在差异化。多利益攸关方虽然在一定程度上推动了全球气候治理，但个人、企业、国家等多利益攸关方在面对气候变化时的价值取向仍有不同。在参与气候谈判和治理时，存在各自分散的政治偏好与利益联盟，具体表现为：私营部门“天生”的逐利特性、不同智库专家在气候变化及气候政策上存在认识分歧、社会组织自身管理腐败等问题。这些不同的价值偏好影响了多利益攸关方之间相互协同的发展，也使得多利益攸关方在同主权国家的互动模式中存在合作、对抗和服务等多种可能。从当前来看，多利益攸关方参与气候谈判缺乏统一的协调机制。不同国家对气候治理的态度有所差别，也体现出多利益攸关方参与气候治理的国别不平衡性，如美西方国家非政府组织的“强势”气候公共外交可能会间接压制发展中国家话语权。再次，多利益攸关方参与气候治理的独立性较弱。从国际法角度来讲，有限的国际法地位使其参与气候治理的规模和程度受到限制。多利益攸关方并非国际法意义上受到普遍承认的主体，与主权国家是一种共生并存关系，而不是替代逻辑。正是由于主体上的局限性，多利益攸关方在强权政治的主导下，通过倡议、游说等手段参与气候治理往往显得力不从心。社会组织的独立性挑战主要体现在资金来源的附属性。当资金短缺时，社会组织可能更倾向于从事商业活动，以自身发展为优先，无法兼顾气候治理。跨国公司参与气候治理主要是通过绿色投资，但跨国经营风险波动使低碳投资的连贯性难以保障，进而使气候低碳链的发展可持续性受到考验。

针对上述局限性，面对多利益攸关方价值差异化带来的协作冲突，需要对多利益攸关方进行适当管理，挑选出合格主体参与气候谈判进程；对于多利益攸关方在代表性上的不足，关键在于增加代表机会供给，在坚持多边主义的基础上，注重以“受气候变化影响”划分的代表均衡；对于独立性困境，需要从国际法和自身视角，增强其在国际条约体系中的地位。

第一，以“自上而下”的联合国管理制度实现多利益攸关方于气候谈判的渐进参与。虽然气候治理范式呈现从“自上而下”向“自下而上”转型的趋势，但并不意味着主权国家主导的气候治理模式被抛弃。联合国体制是全球气候治理的主渠道，对气候公约的达成、气候治理知识的宣传及气候行动的监督都发挥着重要的引领作用，缔约国的“自主贡献”报告制度等依然具有督促缔约方国家加快气候行动的推动作用。将多利益攸关方纳入非缔约方范畴，与缔约方实现气候治理的直接谈判与协商，是联合国气候变化框架的新阶段。但由于多利益攸关方涉及主体较多且日益活跃，加强对多利益攸关方参与机制的构建有利于气候治理体系的有序化演进。结合经社理事会对社会组织的管理机制，应为多利益攸关方参与气候治理设置规范：其一，参与对象扩大化；其二，建立统一的协调机制；其三，落实好多利益攸关方的激励机制；其四，构建监督机制。

第二，以“自下而上”的“最小化多边主义”推进多利益攸关方参与气候谈判进程。《巴黎协定》的动态机制要求194个缔约方就复杂冗长的条约的每一个细节做出协商一致的决定，而随着时间推移，代表不同利益的谈判集团形成了根深蒂固的立场，气候政治谈判已经产生了效应递减现象。与主权国家政治谈判不同，无论是全球层面、区域联合治理还是国内层面，多利益攸关方灵活参与蔚然成风，其参与气候谈判的路径主要分为“大多边主义”与“最小化多边主义”两种方式。“大多边主义”气候联盟强调平权国家之间实现多边气候治理，“最小化多边主义”强调主权国家与多利益攸关方共同参与单元构建。多利益攸关方参与最小化多边主义达成的“共同但有区别责任”协议，使得责任承担主体社会化。

第三，提升多利益攸关方在气候谈判体系规则中的地位，完善自身管理机制。从强制力角度划分，气候谈判规则体系包括硬治理和软治理两种类型。前者以《巴黎协定》等国际条约为代表，后者主要为不具有强制力和非国际公约的规则体系的统称。从治理效果来看，软法具有弹性的执行遵约系统，并且规则的制定较为灵活。在较多情形下，遵约效果反而优于硬法。因而在气候谈判体系中，应该进一步加大多利益攸关方进行软法规则制定的权利。除软规则制定权外，还应完善对地方、社会和市场力量参与气候治理的监督机制，之前的监督主要是通过社会舆论、媒体传播等途径发挥功效，影响力较不稳定。在气候规则体系中，将多利益攸关方正式纳入遵约督促程序，赋予其提交调查报告、提起司法诉讼等权利。

中国多利益攸关方积极参与全球气候治理现状与应对

在多利益攸关方不断参与气候治理进程中，中国城市、跨国公司、社会组织也越来越重视国际合作，并在气候地方外交、公共外交等领域发挥着日趋重要的作用。然而与西方把多利益攸关方参与作为有效的公共外交政策工具不同，目前中国多利益攸关方参与全球气候治理仍处于起步阶段，需要全方位提升相关能力和制度建设，实现中国多利益攸关方参与的行稳致远。

第一，中国多利益攸关方积极参与全球气候治理现状

来自中国的多利益攸关方正在积极参与全球气候治理。从民间治理网络的快速发展到城市优先表率作用的发挥，中国正在全球治理领域发挥着重要作用。一方面，自签署《巴黎协定》以来，来自中国的组织与企业不断提高其参与全球气候行动的积极性，共享来自中国的生态文明建设先进理念与实距。另一方面，城市在全球治理领域的重要性不断突出。作为碳中和与气候合作进程中的重要非国家行为体，城市在全球气候治理体系中的地位日益被重视。与此同时，更应当意识到中国多利益攸关方参与全球气候治理仍存在很大的发展空间。

第二，深化中国多利益攸关方积极参与全球气候治理的思考

中国想要加强在全球气候治理中的地位，还需进一步加强多利益攸关方的参与度，积极运用多利益攸关方途径参与全球气候谈判与治理，具体包括完善中国气候援助实施方式、加强私营部门的投入和发挥社会组织的作用等方式，并且加强同多利益攸关方的合作，来深化中国多利益攸关方参与全球气候治理。在全球气候治理主体多元化的今天，多利益攸关方在全球气候治理体系中的认同感和归属感不断增强，多利益攸关方具有不可替代的作用。尽管全球治理体系亟待变革，多利益攸关方存在多种局限，但多利益攸关方在全球气候治理中的地位、参与路径和议程设置能力等方面都得到了不断的发展。中国作为负责任的大国，在全球气候治理中，应加强本国多利益攸关方的参与度，既帮助解决多利益攸关方参与气候治理的困境，又促进全球治理体系变革，更加强中国在全球治理和全球治理体系变革中的领导力和话语权，推动构建“人类命运共同体”。