韩国《儿童福利法》的基本制度及其对我国的启示

易 谨 蒋晓明

（长沙民政职业技术学院，湖南 长沙 410001）

韩国《儿童福利法》的基本制度及其对我国的启示

易 谨 蒋晓明

（长沙民政职业技术学院，湖南 长沙 410001）

韩国儿童福利系统基本建成并在《儿童福利法》中明确规定，该系统以保障儿童福利使儿童能够健康出生和快乐安全成长为目的，以儿童及其保护者、家庭为福利对象，由国家、各级地方政府提供保护性服务和支持服务（包括综合支持、自立支持、寄养家庭支持），建立了规划计划、监测评估、审议、协调、培训为一体的系统化儿童福利制度。他山之石，可以攻玉。将来我国制定《儿童福利法》应规范规划计划制度、监测评估制度、合作协调制度、信息收集与研究制度、培训制度以及扶持与优惠制度。

韩国；基本制度；系统方式；国际化

一、韩国《儿童福利法》的基本制度

韩国儿童福利系统在1961年制订的《儿童福利法》经历了1981年、2000年和2012年的三次全面修订和十几次局部修改后基本建成，并在《儿童福利法》中明确规定，该系统以保障儿童福利使儿童能够健康出生和快乐安全成长为目的，以儿童及其保护者、家庭为福利对象，由国家、各级地方政府提供保护性服务和支持服务（包括综合支持、自立支持、寄养家庭支持），建立了规划计划、监测评估、审议、协调、培训为一体的系统化儿童福利制度[1]。

1、协调制度

为了促进儿童权利、健康地出生和成长的目的，2004年韩国修改儿童福利法，设立了儿童政策协调委员会，其职责是制订儿童整体政策，对有关部委、机构之间关于儿童政策的意见进行调整，并监督和评价儿童政策的执行，主要审议与协调有关儿童政策的基本方向和促进儿童权利的事务、儿童政策的改善和支持预算的事项、部委与机构之间关于儿童政策的相互合作事务、儿童问题的国际条约的执行情况，并实施评价和调整有关的事项。该委员会的行政级别较高，直接由韩国总理领导，由财政战略部长、教育部长、科学技术部长、司法部长、公共管理与安全部长、文化、体育旅游部长、知识经济部长、健康福利和家庭事务部长、劳动部长和性别平等部长和其他不超过15名有关儿童组织的负责人和有关儿童领域内富有学识和经验的成员组成，委员会的主席由总理任命[2]。

2、规划、计划制度

为了有效实施儿童政策，保健福利部应当每五年制定儿童政策总体规划，包括上一次总体规划的分析和评估、儿童政策推进的基本方向设置和具体目标、主要任务的推进及其实现方法、财政资源的保障措施等；制定总体规划时，卫生和福利部长应提前与有关中央行政机构负责人协商。总体规划须经儿童政策协调委员会审议后确认。在某些情况下，卫生和福利部部长应通知有关中央行政机构负责人和每个特别市市长、道长以及相关的特别自治省省长确认批准总体规划。保健福利部、相关中央行政机关、市、道应当根据儿童福利政策五年总体规划制订与执行年度计划（以下简称为执行计划）；相关的中央行政机构负责人和市长/省长应当每年向卫生和福利部提交下一年度的年度执行计划和上一年度的年度执行计划的绩效报告，卫生和福利部应每年对提交的年度执行计划的绩效进行评价。并且要求制定和实施五年总体规划与年度执行计划时，保健福利部、相关中央行政机关、市、道应当与相关机构、组织、其他私人企业合作。

3、监测评估制度

保健福利部应当每五年对儿童的抚育、生活环境、儿童的语言和认知发展、情绪与身体健康、儿童安全、儿童虐待等实际福利状况进行全面调查评估，以及评估公众对调研结果的认知，并且要求调查评估结果应在五年总体规划与年度执行计划体现。

4、儿童福利审议制度

《儿童福利法》规定市、道和市、邑或面应当在所辖地区设立儿童福利审议会，审议年度执行计划的制定与执行、保护措施、儿童从福利设施出院的相关事宜、限制亲职权力的行使的申请和丧失亲职权力的判决的相关事宜、选择需要支持的儿童和对该儿童提供支持的相关事宜。审议委员会的组织、组成、运作等事项，由有关地方政府的市政条例规定。

5、综合服务制度

为了促进儿童健康成长与发展，国家与地方政府应当筛选处于成长与福利处于困境儿童的家庭，并对此类家庭的儿童及其他家庭成员提供健康、福利、保护、教育、治疗等全面支持的综合服务，儿童福利服务对象扩大为儿童及其保护与家庭，并定义需要支持的儿童为缺乏和谐与健康成长的基本条件，需要社交、经济与情感的支持的儿童。

6、自立支持制度

为了支持寄养家庭接受保护的儿童准备终止保护和支持从儿童福利设施出院后自力更生，国家与地方政府应当采取儿童自立支持措施，支持终止保护和出院儿童自立需要的住房、生活、教育、就业；要求寄养家庭支持中心与儿童福利设施应当为接受保护的15岁以上的儿童制订年度自立支持计划，并对执行自立支持年度计划的人员进行指导教育；国家与地方政府可以设立专门机构负责有关自立支持的数据库开发与维护、开发与传播自立支持项目、案例管理等事务。为有效实施政策支持需要援助的儿童自立，保健与福利部设立促进儿童自立支持委员会。

7、培训制度

市长/道长或行市、邑、面的负责人应对儿童福利设施的工作人员进行教育和培训，以促进和提高儿童福利服务的质量。教育与培训可以委托给大学（专科）、儿童福利机构、或其他教育和培训设施。另外，相关中央行政机关应当对承担儿童虐待强制报告责任的人员在职业资格培训和入职培训的课程中进行儿童虐待预防与强制报告义务的培训。

8、优惠制度

国家或地方政府可以出租国有或公有的物业给必须设置或运营的儿童福利设施，或者不需支付补偿金而允许使用国有或公有的物业并赚取利润。租赁或使用国有或公有物业的内容、条件和收益，由使用人和负责国有或公有财产管理的中央行政机关或者地方机关签订合同加以约定。儿童福利设施为了保护儿童而使用建筑物和土地，设置与运营儿童福利设施所花费的费用可以免除税收和其他公共费用，具体由专门的税务法和其他相关法律规定。

二、韩国《儿童福利法》基本制度的分析

1、系统工作方式

近十年以来，越来越多的国际组织和政府都在利用系统方式建立和加强儿童保护制度，这一理念体现在2005年联合国儿童基金会的《保护性环境框架》中，并且是2008年《联合国关于暴力侵害儿童问题的研究》的主要结论。2008年6月联合国儿童基金会执行局通过了儿童保护战略，提出把以前基于人道主义和儿童发展的儿童分类保护改为一种多学科的方式保护儿童，建立一个更合理、更全面有效的儿童保护系统，目的是建立一个保护性环境，使儿童免于暴力、剥削和不必要地与家庭分离；通过法律、服务、行为和做法来尽量减少儿童的脆弱性，处理已知的风险因素，并加强儿童自身的适应力[3]。韩国也将系统方式工作理念落实到具体的儿童政策中并在2012年全面修改的《儿童福利法》中明确规定，至此，韩国以规划计划、监测评估、审议、协调、培训为一体的系统化儿童福利制度基本建成。儿童福利系统中的每一个制度要素都在系统中起着特定的作用，如评估、干预、调查、安置、康复、自立支持等综合支持服务直接作用于儿童，而规划计划、监测评估、审议、协调、培训对受侵害儿童提供综合服务起着保障作用。儿童福利系统各制度要素相互影响、相互制约，如果没有规划计划制度，对儿童提供的服务缺少长效机制；若没有监测评估制度，规划计划制度无法制定并有效实施；如果没有合作协调机制，儿童保护系统各要素的功能不能充分发挥出作为一个整体的巨大功能，甚至可能会相互制约，导致其他要素功能减少或丧失[4]。

2、国际化理念

韩国《儿童福利法》的基本制度的制定发展受国际上儿童福利工作理念的影响，也可以说，韩国儿童福利制度的制定是遵守《儿童权利公约》义务、接受联合国儿童权利委员会建议的结果。根据《儿童权利公约》第44条规定，公约在该成员国生效后两年内和此后每五年成员国应通过联合国秘书长向委员会提交关于成员国为实现本公约确认的权利所采取的措施，以及关于这些权利的享有方面的进展情况的报告。联合国儿童权利委员会对缔约国提交的报告进行审议，做出结论性意见，对缔约国实现公约确认的儿童权利需做出持续努力提出建议。2003年联合国儿童权利委员会对韩国提交的第二期儿童权利公约实施报告做出结论性意见中指出，韩国虽然把《国家儿童行动计划》列入第八个五年经济和社会发展计划（1998-2002），但仍然缺乏一个永久的中央机制，授权协调全国所有各级政府各部委实施的儿童政策和计划。委员会建议韩国设置一个永久性的中央机构，负责所有儿童政策和计划的协调，并确保它具有必要的权力和充足的财力、人力和物力资源来有效执行其责任[5]。2004年韩国修改儿童福利法，规定设立儿童政策协调委员会，为了促进儿童权利、健康地出生和成长的目的，负责制订整体的儿童政策，对有关部委和机构之间的政策争议等进行调整，监督和评价儿童政策的执行。2011年联合国儿童权利委员会对韩国提交的第三、四期儿童权利公约实施报告做出结论性意见中指出，尽管韩国2007年通过了《2007-2011国家促进和保护人权及行动计划》，委员会仍然担心韩国缺乏基于权利的全面的国家儿童行动计划，也关注到目前计划实施期限后没有后续的国家行动计划。委员会建议韩国政党与相关合作伙伴协商合作，通过和执行全国儿童行动计划，考虑提供足够的人力、技术和财政资源，实施监测机制[6]。2012年韩国政府对儿童福利法进行了全面大幅度修改，增加了儿童政策五年总体规划和一年执行计划制度、与总体规划制度相一致的五年监测评估制度、儿童综合服务制度和儿童自立援助制度。

3、儿童福利制度的不足之处

横观联合国儿童基会、世界宣明会、救助儿童会、联合国难民署等社会组织和印度、肯尼亚、南非等国家对儿童保护系统的定义与构建都包含了数据收集和宣传培训要素。2011年联合国儿童权利委员会对韩国提交的第三、四期儿童权利公约实施报告做出结论性意见中也指出：韩国在儿童权利数据收集方法上缺乏一致性，也缺乏数据的分类，强烈建议韩国建立一个协调连贯一致的数据系统，全面收集所有地区儿童权利的数据，考虑儿童的民族、性别、年龄、地理位置和社会经济背景等分类数据，并进一步建议韩国对收集的数据进行多学科的研究；虽然韩国学校的教学大纲中部分包含人权内容，但儿童、公众和与儿童合作的专业人士对儿童权利与儿童福利的认识水平较低，建议韩国进一步加强学校课程中对儿童权利的教育，注重对儿童工作人员的培训，采取措施提高公众对儿童权利和儿童福利的认识[7]。而韩国《儿童福利法》却缺失了这两大基本制度。

三、对我国的启示

近十年以来，系统工作方式理念已被越来越多的国际组织和政府接受，并融入儿童福利制度建设中甚至在本国制定的《儿童福利法》中体现。而且我国与韩国同属于东亚文化，都受儒家思想的影响。笔者认为，我国制定儿童福利法之际可以从韩国系统性儿童福利制度中得到启发，至少应包括以下基本制度。

1、规划、计划制度

规划、计划制度在我国有很好的实施基础，《国民经济和社会发展五年计划纲要》已颁布第十三五规划。根据每个《国民经济和社会发展五年计划纲要》，国务院各部门都会颁布各领域的五年规划，其中各部门颁布的第十三五规划涉及儿童福利事业的有中国残疾人事业“十三五”发展纲要、民政事业发展第十三个五年规划、国家教育事业发展第十三个五年规划、卫生事业发展“十三五”规划。另外，国务院还颁布了《中国儿童发展纲要（2001-2010）》和《中国儿童发展纲要（2011-2020）》，对儿童政策进行了整体规划。笔者认为，为了有效、统一地实施儿童政策，可以整合目前有关儿童事业相关规划，并用立法的形式对规划的责任部门、规划的内容等进行规范。制定的《儿童福利法》可以要求儿童福利事业主管部门（目前是民政部）每五年制定儿童政策总体规划，包括上一次总体规划的分析和评估、儿童福利政策推进的基本方向设置和具体目标、主要任务的推进及其实现方法、财政资源的保障措施等；并要求国务院相关部门、省、市、县应当根据儿童福利政策五年总体规划制订与执行年度计划；儿童福利事业主管部门编制五年总体规划时应与教育部、卫生部、财政部、公安部等有关部门，以及各省民政厅、相关机构与组织协力合作完成。

2、监测评估制度

监测评估制度是规划计划相对应的制度。在规划实施过程中，当发展环境和条件发生预测之外的变化，或者工作实际推进与规划间出现较大差异时，应按程序对规划加以调整，找出预测与实际发生的差距、做出科学和准确的判断，提供调整的依据和建议，则是规划监测评估的主要内涵[8]。为了监督儿童福利五年规划的有效实施及反馈实施效果，儿童福利法应当规范监测评估制度，儿童福利主管机关应当每五年对儿童的抚育与生活环境、情绪与身体健康、儿童安全、儿童虐待、儿童福利设施、儿童福利政策的实施等儿童福利状况进行全面调查评估，并且要求调查评估结果要在五年总体规划与年度执行计划体现。微观方面，县儿童福利机关应当利用儿童数据库系统对处于困境的儿童及家庭进行动态监测，每半年或一年对援助的儿童及其家庭提供健康、福利、保护、教育、治疗等全面支持综合服务进行评估。

3、合作协调制度

合作协调制度是建立儿童福利系统的要求，是儿童福利系统成功运行的关键。儿童福利事务除主管机关主要负责外，还有很多事务由国务院各部门负责，如卫计委负责妇幼卫生、生育保健、儿童健康保险等相关事宜，教育部负责特殊教育、幼儿教育、安全教育、亲职教育、儿童课后照顾服务等相关事宜，公安部负责儿童拐卖、失踪儿童及性侵犯儿童、儿童虐待等相关事宜，司法机关负责儿童触法预防、矫正与犯罪被害人保护等相关事宜，体育文化部负责儿童及少年体育活动和文艺活动等相关事宜，等等。这些部门之间的协调与合作是儿童和家庭能够接受及时、适当、易获得和方便的儿童福利服务的关键。许多国家儿童福利系统中设有一个协调机构，印度邦与县儿童保护委员会负责儿童保护工作的协调，韩国儿童政策协调委员会负责儿童工作的协调，挪威设立了一个专门的综合性协调机构———青少年事务国务部长委员会负责协调相关部的工作。2016年4月，国务院同意建立由民政部牵头的农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议制度，组织协调和指导农村留守儿童关爱保护工作，推动部门沟通与协作。《儿童福利法》制定时可以考虑将此制度加以规范提升为儿童工作协调委员会，除了相关部委外，可以考虑儿童领域相关学者、专家及民间相关机构、团体代表占委员会一定的比例，对其职能、召集人、组成人员、工作规则加以详细规范。

4、信息收集与研究制度

2010年5月，国家民政部与联合国儿童基金会联合北京师范大学中国公益研究院等学术机构，启动了“中国儿童福利示范项目”，协助中西部五个省份的120个村设立儿童福利主任岗位。儿童福利主任的职责之一是对全村儿童生活状况进行摸底，收集并更新所有儿童及其家庭情况、提供服务、服务成效等信息数据，供乡、县、省用于提供服务、监测、制定年度计划、工作研究，并最终收录到民政部项目的信息系统。2016年，基层儿童福利服务体系试点工作已在全国31个省全面启动。笔者认为，《儿童福利法》制定时可以将信息收集与研究制度完善与规范，儿童福利主任应定期调查摸排，将辖区内所有儿童及其家庭情况特别是高危家庭、可能受到伤害的儿童的数据、情况及时上报县级儿童保护和儿童福利机构或县儿童工作领导小组，以便政府和社会组织能够及早介入儿童福利工作，对高危家庭、高危儿童进行帮助[9]。建立儿童保护数据管理系统，为每一个需要照顾与保护的儿童制定有效的干预策略和实施儿童保护方案以及监测策略的实施结果提供强大全面的基础信息和最佳的第一手实践资料，并定期对实施儿童保护项目的组织机构和实施儿童保护的程序进行定期评估，以不断改进儿童保护项目，制定合理的儿童保护战略与对策[10]。

5、培训制度

儿童福利目标的实现更多依赖于资源特别是人力资源，儿童福利服务水平的提高要求儿童福利工作人员提高专业化程度，能为儿童特别是受到侵害或可能受到侵害的儿童提供专门的生活照顾、学业上的指导、心理辅导和社交技巧的专业化服务。《2011－2020中国儿童发展纲要》指出增加孤儿养护、流浪儿童保护和残疾儿童康复的专业服务机构数量，全国地级以上城市和重点县（市）建立1所具有养护、医疗康复、教育、技能培训等综合功能的儿童福利机构和1所流浪儿童救助保护机构。根据民政部有关规定，福利机构中孤残儿童护理员和孤残儿童的比例一般为1：2。若按这个比例计算，仅福利机构所需孤残儿童护理员的数量就将超过10万名。《纲要》还指出加快培养0-3岁儿童早期教育专业化人才，每个街道和乡（镇）至少配备1名专职或兼职儿童社会工作者，90%以上的城乡社区建设1所为儿童及其家庭提供游戏、娱乐、教育、卫生、社会心理支持和转介等服务的儿童之家。2016年6月，国务院发布《关于加强困境儿童保障工作的意见》，要求在全国的村（居）民委员会设立由村（居）民委员会委员、大学生村官或者专业社会工作者等担（兼）任的儿童福利督导员或儿童权利监察员69万名，负责困境儿童保障政策宣传和日常工作，通过全面排查、定期走访及时掌握困境儿童家庭、监护、就学等基本情况，指导监督家庭依法履行抚养义务和监护职责，并通过村（居）民委员会向乡镇人民政府（街道办事处）报告情况。而民政部委托香港理工大学对民政部社会服务人员专业化与职业化所做的研究显示，目前我国儿童福利院重视提供基本生活照顾及教育服务，负责儿童照顾工作的员工大多为教师，主要为院内儿童做功课辅导,提供学业上的支持，对儿童个人成长或社交人际关系、心理成长等方面之培养比较缺乏。可以说，培养培训儿童与家庭福利专业人才迫在眉睫。可以借鉴民政部在2013年确定民政部培训中心等37家单位为首批民政部社会工作专业人才培训基地的经验，在全国确定一批高校特别是师范类大学与民政类高职院校为儿童福利专业人才培养培训基地，扶助高等院校开设儿童福利专业，开发儿童福利问题新课程，编写儿童福利课程教材、儿童福利工作手册；并且儿童福利专业工作人员的培养与培训由儿童福利机关专门负责，各级儿童福利机关设置培训部，负责本区域儿童福利工作人员的培养培训工作[11]，并把这一制度在《儿童福利法》中加以规范。

6、扶持与优惠制度

目前我国儿童福利事业基本由国家举办，但存在福利机构少、服务水平低等问题，不能解决孤残儿童、流浪儿童、街头乞讨儿童、被拐儿童、被虐待儿童、患大病无钱治疗等各种日益严峻的新老儿童问题。随着社会的发展与福利意识的增强，引入社会力量参与儿童福利事业是必要也是可行的，政府并不需要直接提供福利服务，只需承担主导性责任，引导、鼓励社会力量积极参与儿童福利事业，给予社会力量投资创办儿童福利机构政策上的扶持和优惠。2000年民政部、国家计委、国家经贸委、教育部、财政部、劳动保障部、国土资源部、建设部、外经贸部、卫生部、税务总局《关于加快实现社会福利社会化的意见》中明确规定了建设用地、市政基础设施配套建设费、税收、法人注册登记、用电用水电信网络业务办理等方面的优惠扶持政策。这些优惠政策可以在《儿童福利法》中明确规范，但费用补贴的资助更需法律明确规范。笔者认为，以下费用需要政府补贴或政府购买服务，并在《儿童福利法》中明确规范：创办与运营儿童福利机构或养育、保护、管理被寄养儿童产生的费用，寄养家庭的抚育需保护儿童的费用，指导、监督、宣传儿童福利服务产生的费用，等等。

【1】易谨，日韩《儿童福利法》制定与发展变革比较研究及启示[J].中国青年社会科学，2016,（5）.

【2】易谨.日韩与我国台湾地区儿童福利工作体系与政府职能比较研究与借鉴——基于文本的角度[J].中国青年社会科学，2015,（6）.

【3】儿童基金会儿童保护战略[EB/OL].http://www.unicef.cn，2017-03-10.

【4】【9】【11】易谨.系统视阈下儿童保护初步研究[J].中国青年政治学院学报，2015,（1）.

【5】Concluding observations:Consideration of second periodic reports of the Republic of Korea under article 44 of Convention on the rightsofthechild[EB/OL].http://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain?page=search&skip=0&query=child&coi=KOR,2017-03-15.

【6】【7】Concluding observations:Consideration of third and fourth periodic reports ofthe Republic ofKorea under article 44 ofConvention on the rights of the child [EB/OL].http://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain?page=search&skip=0&query=child&coi=KOR,2017-03-16.

【8】秦诗立.积极完善监测评估制度［J］．中国工程咨询，2012，（11）：26-27．

【10】易谨，印度儿童综合保护项目探讨及对我国的启示[J].青年探索，2013,（5）.

D931.3

A

1671-5136(2017)02-0033-05

2017-05-21

2014年度湖南省教育厅重点项目《文本语境下日韩与我国台湾地区儿童福利法律制度比较研究与借鉴》(编号：14A160)阶段性成果。

易谨，女，长沙民政职业技术学院副教授、法学硕士。研究方向：儿童福利；蒋晓明，男，长沙民政职业技术学院教授。研究方向：教育学。