基层党建引领农村社会治理创新研究——以荆门市新农村为例

温媛媛 董春玉

（中共荆门市委党校，湖北荆门448000）

基层党建引领农村社会治理创新研究
——以荆门市新农村为例

温媛媛 董春玉

（中共荆门市委党校，湖北荆门448000）

随着农村改革的不断深入，中国社会发生了结构性变革，基层党组织作为基层治理的“领头雁”，是加强和创新社会治理所依靠的最基本、最直接、最关键的力量。基层党组织必须始终坚持党在基层社会治理中的领导核心地位，通过合理地定位自己的角色，创新服务机制、创新社会治理考核机制以及创新参与机制等方式领导和参与社会治理，以基层党的建设创新引领和推动社会治理创新。

农村社会治理；基层党的建设；荆门市新农村建设

2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》中，明确提出要进一步推进乡镇治理体系和治理能力现代化。治国安邦，重在基层，农村党组织是农村各项工作的领导核心，理应在深化乡村社会治理体制创新中，发挥着改革“先锋官”和“领头雁”的作用。随着荆门市新农村建设的不断发展，各地农村党组织围绕社会治理结构变化对基层党建提出的新课题进行了创新性探索，成效显著，对当前探索基层党建引领社会治理创新机制、提升乡村社会治理水平具有重要意义。

一、“社会治理”的提出对农村基层党建工作提出的新挑战

改革开放以来，随着经济转型、社会转型的深入推进，农村社会结构开始以社区制结构逐渐代替传统的单位制结构，组织结构则由一元向多元化方向发展，并以此形成了大量新型的经济组织、社会组织和民间组织，其结构模式多样性及异质性特点也十分明显。这种基层社会治理结构的变化，对基层党建工作提出了新的挑战，对推进基层社会治理体制机制创新提出了新要求。

创新社会治理对农村基层党组织的领导方式和组织设置提出新要求。

随着基层社会结构的多元化发展，村民自治的主体力量不断增强。基层群众对基层党组织的依赖性明显减弱，以政府包办一切的管理做法，在应对社会事务上已显得力不从心。同时，异军突起的乡村集体经济合作共同体已成为乡村经济发展的新趋势，在荆门市新农村建设中，已建成60个三产融合体和165个特色小镇、新型农村社区，创办1942个农民合作社、土地合作社等农村新型经济体，全市村级集体经济过10万元的村达到813个，占59.2%。乡村集体经济合作共同体的本质已不再是原有的农村所秉承的传统文化所塑造的文化生活共同体和传统习惯所自然形成的地域共同体，而是以集体经济组织为核心的契约组织关系的共同体。产业结构调整带动了新经济组织、社会组织快速发展，增加了基层党组织的工作难度，传统的以单位为依托的基层党组织设置模式出现解体，可控制的经济和社会资源日益减少，这就不可避免地出现了基层群众对经济带头人的认同感逐渐增强而对党的政治归属感下降的现象。

创新社会治理对农村基层党组织的思想观念和工作方式提出新要求。

随着基层社会的变动，社会治理主体出现了多元化的趋势，政府、党组织、人民群众、市场组织、各种民间组织等都是社会治理的主体，代表着不同群体的多元化利用诉求。现如今，很多地方基层党组织仍然存在社会治理就是“管控”的观念和思维模式，习惯用传统思路和方法去解决矛盾、处理问题，不仅容易造成基础党组织对多元利益格局下群众的多元利益诉求无能为力，在推动经济发展、服务群众、整合利益诉求、惠及民富民生等方面也难有作为。

创新社会治理对农村基层党组织服务群众的能力提出新要求。

为创新基层党组织服务群众的能力，我市很多村两委班子在配备时，多是优选村里的致富带头人。例如，掇刀区坚持选优配强农村带头人队伍，近三年来，累计培养3名返乡能人、1名回乡大中专毕业生、7名复退军人、53名致富带头人担任党组织书记，同时选派53名区直单位局长到村担任第一书记，下派13名党员干部到村任专职副书记。但在实际调研中，我们也发现，有的基层组织的村书记自己的带头致富能力很强，但在村书记岗位的工作时间却不是很多，服务基层工作精力会有所牵扯，这种现象容易造成基层党组织班子的领导力和凝聚力不断弱化，基层群众的多元化利益诉求无法传递，影响党在农村执政基础的稳固执行力，农村经济虽然得到了增长，但群众的幸福感、满足感却在不断下降。

二、荆门市农村社会治理视角中农村基层党建工作创新模式

近几年来，荆门市各级党委和组织部门根据中央、省委基层党建工作相关会议精神，明确责任目标，因地制宜，创新而为，在探索基层党建创新引领和推进新农村社会治理无缝对接的新模式中，涌现出了很多新方法、新路子。

（一）“共治共享”的马岭村“五化”发展模式。马岭村通过创新基层党组织管理模式，实行村企共建，一套人马，两套班子，积极推行“支部+合作社+基地+农户”、“支部+企业”产业党建模式，将党小组建在产业链上，发挥党员“双建双带”作用。具体做法有：第一，村民则以土地或资金入股村集体企业，农民既是村民也是股东，可自愿选择外出创业或留村工作，有留村工作意愿的村民就地安排工作，免费提供技能培训，确保充分就业，除正常股份分红外，还按照2400元-3200元标准发放工资，每年除按比例分红外，当他们年满60周岁后可以到休养所免费休养。第二，修建免费休养所，该村利用村集体企业在当地出资修建休养所，对男满60周岁、女满55周岁的本村村民，实行“三统一三集中”免费养老服务，解决了农村留守老人、孤寡老人、残疾老人的养老难题。第三，该村创建的“5+2+1”生态产业发展还支撑了新农村的公益事业，包括社区绿化、道路的管护等。第四，在“经济要发展，党建要先行”的理念下，高标准新建党员群众服务中心。依托功能完备的新党员群众服务中心，推行“一微、三办、十问”工作法，建立“村掌柜”便利店，开展“民事代办、民愿代诉”的信访代理服务，提供惠农补贴领取、话费充值、养老金领取、汇款转账等便民服务，实现了“证件村里办、补贴村里领、信息村里查、费用村里交、矛盾村里调”的目标。第五，推行党员群众积分制管理，发挥党员先锋作用，培育新型农民，提升村级治理水平。第六，开展志愿活动，为村民提供文艺表演、健康体检、心理疏导等服务。第七，建起文化走廊，传承红色文化、孝文化、勤文化和法文化，使党员群众服务中心真正成为“百姓之家”。这种以“农民股东化、管理公司化、经营集约化、发展产业化、居住集中化、养老福利化”为主要内容的“共治共享”治理模式，让全体村民全员有份，人人关心集体，个个参与管理，近四年来没有发生一件矛盾纠纷，充分实现了和谐共建的社会氛围。

（二）“建规立约”的湖山村民主管理模式。湖山村在推进社会治理过程中通过建立一系列开放的村规机制，规范村务管理，充分发挥基层党组织的社会治理功能。一是“五湖四海”重新搭建村“两委”班子。通过开辟优选本村原任干部、返聘党政机关事业单位退休干部、选聘大学毕业的村外优秀人才，这种选贤用人方式，形成了“三个三分之一”的村班子格局。拓宽了干部来源渠道，改善了村两委班子的年龄、知识和能力结构，理财办事不再受瓜葛关系缠绕，公信力和战斗力得到明显增强。二是规范“三资”管理，壮大集体实力。通过创建“五统一”的村集体财富积累稳定增长的创新机制，整合村集体资源，实行集约经营，每年不仅能增加村集体收入6万多元，更重要的是理顺了群众情绪，树立了村班子的威信。三是建章立制、规范理事行为。村两委通过反复征求村党员干部和群众的意见，制定整套村内事务管理制度，内容涵盖各类会议、干部执勤、公共服务、公章使用、三资管理、计划生育、卫生保洁等。并将所有制度条文通过农民广场电子显示屏向村民公开，并汇编成册印发到52个村民代表手中，让干部办事有章法、群众监督有依据。同时，进一步健全村务监督委员会运行机制，明确职责和权利，制定具体工作程序、监督内容，加强行权用权、财经纪律、村务公开等方面的监管，在扩大党员干部、群众知情权、参与权和监督权的同时，真正筑牢防止基层党员干部贪腐的“带电”防线。四是设岗定责为民服务。湖山村以党员为主体、青年为骨干，积极推行设岗定责，村里分别设立了党群服务中心值班员、政策信息宣传员、社会治理网格员、民事纠纷调解员、红白喜事料理员、小区绿化管理员等岗位，实现了群众的大小事务都有人问，家庭的急难重事都有人管，拉近了党群关系。五是用活积分制。引入乡村治理积分制，对村干部、党员、群众实施分类管理，通过清单式履职、项目式考核、奖励式评比来强化班子战斗力、党员凝聚力和群众创造力，提升村级治理水平。

（三）“阳光党建”的荆钟村党支部建设模式。荆钟村的坚强阵地建设为其连续三年赢得了市委组织部授予的“红旗党支部”荣誉称号。具体做法是：第一，荆钟村在新农村小区建设期间，同步规划建设村级党务、政务、商务、医务、便民服务的“五务一体”坚强阵地。依托坚强阵地，以“四大抓手”创新党建引领，实现优化基层社会治理的目标：创新文化建设，即红色党文化、蓝色法文化、银色孝文化、绿色勤文化。村每年评选四色文化的先进典型，促进党员干部带头富、带领富的意识，弘扬正气，增进和谐。第二，创新服务机制，深化“支书敲门”制度，要求村支部成员全年走访全村所有农户，了解群众的心声和意愿，解决群众生产、生活中的困难，增进和村民之间的感情。第三，创新工作机制，通过党员亮身份活动，在全村常住的全体党员户外挂党员户的牌子，使党员的言行都在村民和社会的监督之下，促进党员发挥先锋模范作用。第四，创新管理机制，通过引入党员积分制管理，量化考核对象，规范考核标准，提升基层党员履行党员义务，发挥党员先锋模范作用，真正达到了让群众了解干部、让群众监督干部、让权力在阳光下运行的目的，促进村党支部的各项工作健康有序开展。

（四）“1+X+Y”的雨淋村模式。漳河镇雨淋村通过“村党支部+农民专业合作社+专业协会”的农村社会治理模式，实现了30年来从库区贫困村到无一人上访、无一起治安案件、无一例刑事案件、无一次安全事故的“全省安全文明村”的华丽蜕变。其一，该村通过依靠农民专业合作社的建设推进农村民主政治建设、民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的进程。形成在村党支部领导下，村民委员会和农民专业合作社合理分工、各负其责、相互配合的组织管理体系。同时，在这个过程中，农户认识了自身权利与义务的关系，增强了诚信意识、履约意识，形成了能人发挥优势、大户带动小户的自我发展、自我完善机制，融洽了干群之间、大户与小户之间的关系。其二，成立自治矛盾调解协会。在村两委的组织下，通过成立综治协会和家族帮教协会两大调解组织，充分发挥农民群众的主体作用。综治协会以村组为单位，村里的老党员、老模范、老干部、老军人等成为调解会员。家族帮教协会以家族为单位，推荐家族中有威信、正直公道、思想好的人员为会员。通过协会把邻里矛盾、家庭矛盾等各种矛盾纠纷化解在农户、小组和村调解委员会，实现小事不出组、大事不出村。其三，在社会治安方面，除了依靠乡镇公安派出所的专业力量外，村里还建立了湾户联防队，选拨村里中青年男子为联防队员，每年进行一次“维稳中心户”评选表彰，提高村民参与的积极性。

从上面四种社会治理模式中，我们可以看出，虽然这些基层党组织的创新形式各不相同，但其目标指向都是顺应基层社会治理结构的转型变化，改变传统基层党的建设的封闭性模式，每一个模式都会有一个团结和谐、坚强有力、懂经营、善管理、发展意识较强的党组织班子，将搭建的村党组织与发展经济、带民致富、管理社会、服务民生的功能紧密结合，形成相融互动的组织带动体系平台。其工作方式也从传统的以“加强自身建设为主”，转到注重社会治理和社会发展的“服务为主”。这些积极探索，对于推进基层党的建设与社会治理的有机结合具有重要的启示意义。

三、荆门市农村基层党组织社会治理模式的实践对策

加强和改进新形势下基层党组织建设，以党建创新推动基层社会治理创新，必须立足社会治理实际，明晰基层党组织职能，以改革创新精神加强基层党组织建设，有效发挥基层党组织推动社会发展和服务群众的功能作用，使基层党组织真正成为凝聚广大群众的“主心骨”、化解社会矛盾的“减压阀”。

（一）创建服务型农村基层党组织建设，实现“经济型党组织”向“社会治理型党组织”的转变。

荆门市在推进基层社会治理过程中，多是选用经济能人治村模式，经济能人村支书不仅改变了村庄面貌，发展了集体经济，还改变了村民的生活观念，新兴经济精英治理村庄已成为农村经济社会发展的必然。在基层党组织的社会治理职能中，也易造成重经济建设、轻社会管理的“错位”观念。服务型党组织则是为了充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，把服务作为基本价值取向和功能定位，推动基层党组织的工作重心从经济发展转移到公共服务、公共管理、公共安全等社会治理工作上来，对基层社会治理有着重要示范效应。具体操作上，第一，应按照党的服务宗旨体制化、职能化、长效化的要求，把改善民生、服务群众纳入党的建设的日常工作，作为农村基层党组织的经常性工作来抓，强化基层党组织服务功能，真正形成以服务群众为导向、以群众参与为动力、以群众评价为准则的基层党组织服务群众工作机制。第二，构建群众诉求表达的多维立体机制，使不同群体的诉求能充分表达、平等协商，并能够得到及时快速合理的解决。第三，建立社会调解组织，完善利益诉求解决机制，使群众的合法诉求得到解决，推动解决基层社会矛盾制度化、常态化。

（二）创建农村社会治理考核主体多元化机制

农村社会治理的工作重点应放在能够协调农村社会利益、维护农村社会安全稳定之上，探索解决农民组织化程度的社会治理体制。其一，选用经济能人村支书，要注重落实培养教育机制，加强对经济能人村支书的党性教育，培养其政治能力，提高“从政”经验。其二，为避免经济能人治村带来的一些不良问题，最关键的是完善监督机制，强化考核机制量化目标管理，形成优奖劣汰的用人机制，保障村民知情权、参与权和监督权，用公开、透明的制度来解决问题。其三，政府要加强改革单纯由上级制定的数字化指标考核方法，运用述职评议考核手段，探索引入群众评价环节，把村民的满意度作为考评镇、村干部的重要指标，促进干部多为村民做实事、做好事。其四，强化考核结果的运用，把农村基层党建考核结果与干部的年度考核结合起来，与选拔任用干部结合起来，并作为每年基层党建述职、评议、考核的重点内容。对抓党建不到位、推动地方发展和稳定不得力的干部进行问责。

（三）创建多方参与、合作共治的农村自治社会治理模式

党的十八届四中全会提出，“支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。在荆门市新农村社会治理模式中，常见的多是党委领导、政府负责，少有各类社会主体参与的现象。农村虽然存在一定数量的民间社会组织，但有民间组织登记审批程序繁琐，组织运作资金缺乏，以致农村民间自治组织发展缓慢。但在多元主体、合作共治的创新社会治理模式中，为加强基层党组织对农村社会治理，村级干部很可能突破经济能人，而是农村新型社区管理委员会、或村民服务中心负责人、或秧歌队，小剧团等村级社团组织的带头人。村干部通过社会服务组织的情感纽带，用民间社团组织建立其相同的兴趣爱好，使人们之间交往有了平台，加强了村干部与村民之间的感情，增强了村干部的凝聚力和领导力，从而促进村级事务的发展稳步推进，农村面貌、村民素质也逐步得到提升。第一，通过统筹党政资源、社会资源、市场资源、群众资源，形成多元互动、优势互补、共建共享的良好局面。第二，体制上消除对民间组织的不合理限制，可以依托具有一定规模、发展比较稳定的民间组织，采取单建、连建等方式，组建社会服务型、维护稳定型、文明建设型、创业带动型等各种具有相应功能类型的党支部，建立政府与民间组织的良性互动关系。第三，基层党组织在培育和孵化社会组织上必须坚持适度原则，在充分尊重社会组织相对独立性和自主性上，把工作重点放在搭建基层党组织联系社会的桥梁和引导社会组织的平台上，尽可能为社会组织的成长、发育创造条件，营造环境。

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D267.2

A

1671-5136(2017)02-0051-04

2017-06-25

温媛媛（1987—），女，湖北荆州人，中共荆门市委党校讲师、硕士研究生。研究方向：马克思主义理论、党史党建。