我国村民自主决策中多数决制度的运用及完善

牛佳乐，丁国民

（福州大学 法学院，福建 福州 350116）

我国村民自主决策中多数决制度的运用及完善

牛佳乐，丁国民

（福州大学 法学院，福建 福州 350116）

根据《宪法》以及《村民委员会组织法》的相关规定，村民享有四项基本的自治权，即民主选举、民主决策、民主管理与民主监督。多数决制度在村民自治权中均有体现，尤其在民主决策环节。民主决策是村民自治的重要内容，村民自治权在很大程度上是通过民主决策的形式来实现的。然而，多数决制度存在诸多缺陷，不当运用很容易侵犯少部分村民的利益。因此，在村民自主决策过程中，应通过更好地确定参会人员范围、完善村民决策程序机制以及少数人的权利救治制度来进一步完善多数决制度。

自主决策；多数决制度；村民会议

村民自主决策过程中，遵循的是多数决的议决规则，即以少数服从多数的规则来决定决策是否通过。这种以多数意志决定主要是为了体现农村自治的民主性，具有其独特的优势和作用。然而，在现实实践中，发生诸多多数人意志压迫少数人的事件，使得少数人的话语变得势单力薄，最终难免利益受损。[1]

一、多数决制度在村民自主决策中的运用

（一）多数决制度在村民会议决策中的运用

村民会议是村民自治中的最高权力机关和决策机关，主要讨论决定有关村集体利益的重大事项。村民会议大多一年召开一次，且在议事及决策上具有不得随意更改决定的原则，这就决定了村民会议的决定具有很重大的意义且相对稳定。因此以村民会议的形式做出的决策更加需要体现全村村民的意志，多数决制度也就需要更加完善。

根据《村民委员会组织法》的相关规定，村民会议每年至少召开一次，有十分之一以上村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召开村民会议。村民会议的人员组成有两种方式：一是由本村超过十八周岁的村民组成，该种方式的村民会议召开的前提是有过半数的十八周岁以上的村民参会。二是户代表制，既由本村每户派代表参加，以户代表参加的方式则必须有本村三分之二以上的户的代表参加。决定的做出应当由全体到会人员的过半数通过，这是多数决制度在村民会议中的具体运用。

（二）多数决制度在村民代表大会中的运用

村庄合并之后，中国农村一个村的人数上升到一千人到六七千人不等，按照法律的规定，召开村民会议的话会有几百人乃至几千人参会，在农村基础设施不完备的情况下，村民会议一般很难召集。另外，一些乡村的村民外出务工，常年不会回村。因此，村民自治决策的另一种形式即村民代表大会，就成为了一种在乡村中比较常用的决策形式。

多数决原则在村民代表会议上的运用集中体现在表决程序上，《村民委员会组织法》第26条第二款规定，只有在超过三分之二的村民代表会议的组成人员参加，会议才可以召开，决议必须经过参加会议的一半以上的村民同意才能通过。村民代表会议是村民议决涉村事物的最主要的形式，为了体现村民自治的民主性，议决事项也当然地运用了少数服从多数的规则。多数决原则的适用是建立在有代表性的代表、合法的程序以及有效的保障措施之上的。

（三）多数决制度在村民小组会议中的运用

由于现在我国农村的土地大多是按照村民小组的形式分配和所有的，因此，村民小组会议在农村集体的发展中体现出更加基层与贴近村民生产生活的特点。村民小组由组长和成员组成，组长由小组成员推选，选举形式灵活简便。法律明确规定属于村民小组集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依据有关法律的规定讨论决定。可见村民小组会议主要职能是商议有关小组内部事宜，同时还具有推选村民代表、村民委员会委员等职能。

村民小组会议的组成和村民会议大致相同，也有两种方式，一是十八周岁以上有表决权的村民组成，二是以户为单位参加，以村民个体方式参加的在人数上应当超过小组成员的三分之二，以户为单位组成的小组会议则也同样需要满足三分之二户参加会议的条件小组会议才能够成功召开，所做的决定同样是需要到会人员的过半数同意才可以通过。

二、多数决制度在村民自主决策中的运用存在不足

（一）参会人员的范围存在问题

村民自主决策权具体体现在对会议议决事项的表决，多数决是会议及其决定通过的基本原则，因此，若要确保村民决策的民主性，则必须保证参与会议的村民具有广泛性和代表性，凡是与所议决事项有关联的人都应当知晓并参与会议，或事先征求其意见。根据《村民委员会组织法》第21条的规定参与民主决策的主体需要具备两个必备的要件，首先其必须是本村村民，其次年龄在十八周岁以上。以此为基础所决定的参会人员范围是不够全面的。

首先，在农村现在还普遍存在未满十八周岁村民已经不再上学外出打工，甚至有许多已经结婚生子。对于这部分的村民来说，虽然其已经参加社会劳动，并且能够以自己的经济收入作为主要的生活来源，在民法上已经被认定为是完全民事行为能力人，但是，根据《村民委员会组织法》的规定，其在村务决策中是没有表决权的，甚至是没有参与的权利，这必然会损害这一部分人的权益。例如土地承包经营的方案是由村民会议决定，根据《农村土地承包法》的规定，土地承包的期限在三十年到七十年间，特殊的情况下还可以延长。村民会议所做的决定一般情况下很难再更改，因此，一旦土地承包方案决定后在较长的一段时间内就很难再做出变更。而对于农村来说，未来的发展任务还是要由新生一代来承担，若忽视因为年龄原因而不能参与村民会议的年轻人的作用，将其排除在村民会议的讨论及表决的范围之外，这势必会损害这部分人的利益。

其次是外来投资者在民主决策方面没有话语权。根据《村民委员会组织法》的规定，外来投资者可以列席村民会议，但对于村民会议决策的事项没有表决权，而且，列席会议还需要被邀请。笔者认为，这样的规定有损害外来投资者利益的嫌疑。外来投资者和本地村民和本村有着很密切的联系，投资者若要在本村开办企业、兴办公益事业等，虽然他们和本村村民或者和本村有合同的调整，但是对于农村资源的利用，其没有自己的话语权，这一方面会削弱投资者在本村投资的积极性，不利于本村的经济发展，另一方面，也会损害投资者的利益。

最后，对于被剥夺政治权利的人是否可以参与村民会议的问题。这一问题在我国《村民委员会组织法》里并没有明确规定。我国《刑法》第54条也并没有明确规定被剥夺政治权利的人没有参加村民会议的权利。因此，被剥夺政治权利的人可以参加村民会议，对各项问题进行讨论和发表自己的意见。由于在《村民委员会组织法》中没有对这一问题的规定，在现实实践中，会出现损害被剥夺政治权利的这部分人的合法权利的现象。

（二）决策程序中出现的问题

1.召开会议的人数比例难以满足

《村民委员会组织法》第22条、第26条和第28条分别对村民会议、村民代表会议和村民小组会议召开的人数条件做出了具体的规定，分别为过半数已满十八周岁村民或三分之二以上户代表参加、三分之二以上组成代表参加以及村民小组三分之二已满十八周岁村民或三分之二村民小组户代表参加。法律所设定的“过半数”和“三分之二以上”的人数条件是为了在村民会议召开时有绝大多数的村民参加，以体现村民自治过程中的民主化。然而，农村村民的流动性比较大，很难满足召开村民会议的人数条件，即便是利用户代表制的形式来召开村民会议，参会的人多是留守在家的老年人，这一部分人的讨论决策并不一定能够代表全村村民的利益，在重大事项的讨论上，缺少大部分年轻村民的意见和建议，是否能够作出有利于村集体的发展的决策，又会不会被个别人操控？这些都是法律所没有预见和避免而又会实然发生的问题。《村民委员会组织法》中并没有规定参加民主会议是村民的义务或者责任，尤其是村民代表的职责，更没有规定不参会的后果，这就会导致村民大量的缺席会议，甚至是导致会议无法召开。“合法决定不是一个必须根据‘所有人意志’做出的决定，而是所有人参与政治过程的结果。”[2]也就是说民主决策并不注重全体村民意志的完全统一，他所注重的是所有村民参与决策的这一过程。而我国《村民委员会组织法》第22条的规定仅仅保障了大部分村民的参与决策的权利，对于剩余的少数村民来说，他们的权利并没有得到充分地保障。村民会议的召开主要是为了讨论决定一些涉及村民利益的事项，因此，村民作为村里一员，对涉及自身利益的事项理应有权参与决策。村民会议是最能直接表达和反映村民意志的民主决策形式。[3]但在实践中，立法者以村民召集难等作为理由制定出保障多数人权利的村民决策机制，这显然是对少数村民参与决策权利的侵害。

2.责任后果机制缺失

根据《村民委员会组织法》的相关规定可知，除了村民小组会议之外，村民会议与村民代表会议均由村民委员会组织召开，这是一种法定的义务。完善的法律制度在规定义务的同时会制定相应的后果责任制度，既在义务主体没有履行义务时应该有什么样的后果。然而，在《村民委员会组织法》中并没有对村民委员会的责任进行规定。因规定村委会的责任后果的法律缺失，村民委员会很有可能会因为自己的一己之私或者是因为判断失误而不去组织召开村民代表会议，给村民的合法权益造成损害。部分省的实施办法中对于村民委员会怠于组织村民代表会议的后果做了相应的规定，例如广东省实施《村民委员会组织法》办法第28条规定，村民委员会不组织召开村民代表会议的，由村务监督委员会督促村民委员会组织，经督促仍然不组织的，由村务监督委员会召集。即便是个别省份有关于村民委员会不积极组织召开村民代表会议的后果的规定，但是也仅仅是规定由其他组织代为组织，并没有规定其所要担负的责任，笔者认为这种法律缺失是造成村民委员会怠于履行义务的主要原因之一。

3.会议决定通过的人数比例过低且不具有代表性

法律规定，村民会议、村民代表会议和村民小组会议的决定的通过均须参会人员过半数同意。这样的决策通过的人数比例存在两个方面的问题。首先，在中国农村，可供农民支配的集体经济资源仍然很少，农民参与集体活动的积极性不够，对个人或者独立家庭的关注度要远远超过对集体利益的关注度。而且农村居民流动性大，留守在家的多为老人和小孩，这些村民自身对民主的认识不足和认识偏差，缺少对民主决策的准确认识。而对于具有更高水平知识、经营头脑以及经济水平的外来投资者因为没有决策权，因此在民主决策上发挥的作用也是有限的。另一方面，最终决定通过的人数要求比例实际上是很低的。例如，村民会议只需过半数的有参与权的村民参加即可召开，决定的通过也只需要参加会议的过半数村民的同意，这就说明，对于涉及村民重大利益的事项只需要全村十八周岁以上村民的四分之一的表决通过即可。极低的人数比例在实质上并不能体现出决策的民主性，反而给追求私立的领导者一种机会，利用村民会议的形式民主绑架民意，造成实质上的不民主，损害少数人的利益甚至是全村的利益，以谋求自身的发展和私欲的满足。

（三）少数人权利救济存在保障问题

在适用少数服从多数原则进行民主决策的同时，我们不能忽视少数人的利益诉求，缺乏对少数人权益的保护是法律不健全的表现形式。[4]在现实实践中，村民代表会议所作决策损害少数人利益的案例也是时有发生。这些少数人的利益因为缺乏法律的保障，经常会成为多数人民主下的牺牲品。

2006年东南快报中报道过这样一个案例：厦门湖里禾山镇五通村泥金社村民孙志坚拓荒种植龙眼树，后因修建环岛路孙志坚的果园被征用。区政府与区村委会签订征地协议之后将补偿金交由村委会分配给村民。在最先的分配方案中，孙志坚的果园里的果树在补偿的范围之内，因此他可以获得60多万元的补偿款。然而，大多数村民均反对这一分配方案，并且泥金三组推选了15位议事代表，与原来的5位村民代表一起决议通过了另外一个新的分配方案。按照新的分配方案，孙志坚的果树并不在补偿的范围之内，孙志坚只能获得20万元左右的补偿款。孙志坚称，参加新方案决策的村民代表中的15名议事代表均不是种植龙眼的大户，他们当然地更倾向于赞同第二种分配方案，议事代表以多数意见直接瓜分了孙志坚的劳动成果。孙志坚因此事提起了诉讼。村委会答辩称新的分配方案是由村民代表合法表决通过的，不存在任何违法违规的行为。本案的一审法院、二审法院都以新方案是通过村民代表民主决议的为由，判决新的分配方案有效。后孙志坚向法院提起申诉被驳回，向检察院申诉后，检察院决定终止审理，按新方案执行。

这就是一个很典型的个别村民的利益因村民代表会议的决议而受到损害的实例。因为法律缺乏对少数村民利益的保障以及救济途径，使得少数人在多数决的原则下百口莫辩，没有一个可以为自己的利益争取的有力依据。就如本案中，孙志坚是龙眼的种植大户，因其种植也使得村集体的荒地等自然资源得到了有效的利用，他付出了人力、物力、财力，却在征地补偿款上只获得和其他村民一样的分配。村民代表多数决定的分配方案便成了村委会“一刀切”的分配补偿款合法依据，而孙志坚却找不到一个可以和此合法依据抗衡的理由，其权益最终被侵害是必然的。

三、在村民自主决策过程中进一步完善多数决制度

（一）更好地确定参会人员的范围

首先针对村民中部分未满十八周岁但是能够以自己的劳动收入作为主要生活来源的，由于其具有完全以自己的意识来决定相关事务的能力，也有承担责任的能力，因此应当赋予其参会的权利，并赋予其一定的表决权。其次，对于外来投资者而言，其进入本村的目的是运用村内的特定资源进行投资开发，因此村内的情况与其投资计划等都具有紧密的联系，因此，在法律上赋予其参与会议的权利是不够的，还应赋予其一定的表决权。投资者因为具有一定的专业知识水平，懂得如何高效地运用村内资源，赋予其一定表决权，有利于投资者在本村开展投资计划，最有效配置村集体资源，以及发展村集体经济。当然，要控制外来投资者表决权的使用，以避免其滥用权利并最终损害村民的利益。最后，关于被剥夺政治权利的人，因其在法律上并没有明确剥夺其参与村民民主决策的权利，仍然具有参会与表决的权利[5]。

（二）进一步完善村民决策的程序机制

首先明确村民会议议决事项。法律中关于必须由村民会议决议的事项具有一定的模糊性，为了避免少数人对自由裁量权的滥用，法律应对村民会议议决事项采取更加明确具体的规定方式，对兜底性条款进行范围说明，明确“其他事项”的外延问题。其次，多样化会议召开形式，保证村民参与度。法律对村民会议、村民代表会议以及村民小组会议都有最低人数上的限制，但是由于农村普遍存在村民外出打工、求学甚至是常年居住在外地的情况，因此在需要召开会议来民主决策村内事务的时候难免会遇到村民因为路途遥远、花费钱财等原因而放弃出席会议的现象，这样就无疑会造成参会人员无法完全代表村民意志，甚至是会议无法召开的结果。因此，可以采用多样化的召开会议的形式，减少在外地务工人员的时间与金钱上的花费，提高村民参与会议的意愿。例如，利用现代科技来召开会议。随着科学技术的发展，农村村民普遍都会使用手机，微信、QQ等通讯服务也都已经发展得相当地发达，因此可以采用组建通信群的方式来召开会议，或者是以视频会议、电话会议的形式召开，这样既可以减少在外务工人员因往返所产生的时间花费与金钱的花费，也拓宽了村民参与会议的渠道，增加会议中村民的出席率。第三，完善村民决策的责任与监督机制。权利与责任是两个相互依存的概念，在拥有权利的同时就应该要有相应的责任机制来约束权利的滥用。[6]然而，《村民委员会组织法》中仅仅赋予村委会召开村民会议的权利，并没有对其责任的承担进行规定，这就会造成村委会怠于执行或者是滥用权利损害村民的利益。因此，应当在法律中增加对村民委员会怠于行使职权、滥用职权等损害村民权益的行为规定相应的责任机制，以此来增强村委会的责任感和降低村委会滥用权利给村民造成损害的可能性。最后，增加决策通过的人数比例。根据法律的规定，村民（代表）会议中只要过半数参会人员同意，决定即可通过。笔者认为由于种种原因，在参会人员的基数较少的情况下，较低的通过人数比例并不能代表最广大村民的集体意志，也容易产生少部分人因私利操控决策的现象，从而失去民主决策的意义。因此，应当适当的提升决定通过的同意人数的比例，增强决策的民主性。

（三）进一步完善对少数人的权利救济制度

无救济即无权利，一直以来法律均强调对农村村民自主决策权的保障，但是，对于其权利被损害时的救济方法却没有一个明确的规定。一个决策即便是符合多数人的意志，但其仍可能会具有其缺陷，而且多数决制度在过度运用的情况下会出现多数人压制少数人、损害少数人利益的情况。在中国农村，少数人利益被多数人以多数决的“民主”形式绑架无法发声的现象时有发生，而目前我国法律并没有对村民这一权利救济的相关规定，少数人在权益被多数人意志损害时，并没有一个可以维权的方式。[7]村民虽然可以就这样的问题提起民事诉讼，但是由于法律没有对少数人的权利保护予以明确的条款保护，使得少数人在诉讼中胜诉的可能性微乎其微。因此，具有明确的内容与可操作性的程序的救济机制就显得十分的必要。

实践中，村民在自主决策过程中发生纠纷冲突时多以民事诉讼的方式来救济自己的权益。然而由于多数决制度的存在，法院多以决策由多数村民民主决定为由，判定权益原告败诉。权利救济追求的根本目的就是使受冲突或纠纷影响的合法权利及法定义务能够得到实现和履行。[8]然而权益受损害一方通过诉讼不仅无法实现权利，还需要支付诉讼成本，使得此种救济方法只能束之高阁，在实践中发挥不了其应有的作用。因此，在村民自主决策纠纷引发的诉讼中，法院的判决不仅仅只是以决策是否做到多数民主为基础，同时还应充分了解少数人的诉求，审查在决策过程中是否存在多数意志“绑架”少数人利益的行为。只有在充分了解双方诉求并且全面审查利益关系的基础上，才能做出既能保障民主，又不会损害少部分人利益的判决。

[1]丁国民.中国村民自治权研究(第一版)[M].北京:法律出版社,2013:81-83.

[2]戴维·赫尔德.民主的模式(第一版)[M].燕继荣，等，译.北京:中央翻译出版社,1988:382.

[3]徐勇.中国农村村民自治(第一版)[M].武汉:华中师范大学出版社,1997:115.

[4]张景峰.村民多数决的滥用及制衡:村规民约的启示之二[J].洛阳工学院学报(社会科学版),2001(3):34-35.

[5]龚再坤.论村民自治权[D].济南:山东大学,2003:23-25.

[6]赵云霞.我国行政问责制研究[D].济南:山东大学,2009:40-41.

[7]陈晓汕,丁国民.村民委员会选举多数决制度[J].三明学院学报,2014(1):13-14.

[8]钱卫清.权利救济途径[N].法制日报,2006-4-11(11).

（责任编辑：陈 果）

On the Im provement of the M ajority Decision System in the Villagers'Autonomous Decision in China

NIU Jiale，DING Guomin
(School of Law,Fuzhou University,Fuzhou,Fujian 350116)

According to the constitution and the villagers committee,the relevant provisions of the villagers has four basic autonomy, namely the democratic elections,democratic policy-making,democratic management and democratic supervision.Majority system are reflected in the villagers autonomy,especially in the democratic decision-making.Democratic decision-making is an important content of self-governance among villagers,the villagers autonomy in the very great degree is realized through the form of democratic decision-making.Majority system hasmany defects,however,the improper use is easy to infringe the interests of the few villagers.There fore,in the process of villagers'autonomous decision-making,we should further improve themajority decision system by better defining the scope of the participants,improving the decision-makingme chanism of the villagers and the relief system ofminority rights.

autonomous decisionmaking;majority decision system;villagemeeting

D638

A

1674－2109(2017)04－0024－05

2016-09-26

牛佳乐（1990-），女，汉族，在读硕士研究生，主要从事经济法研究。