《中国入世议定书》第15条到期后的法律效果——以条约解释为视角

寇勇栎，马 冉

（郑州大学，河南 郑州450001）

引言

自2001年11月11日，中国政府向世界贸易组织递交《中国加入世贸组织批准书》以来，中国“入世”已逾15年。《中国入世议定书》第15条规定的“无论如何，a项（ii）目的规定应在加入之日后15年终止”的时间条件已经成就。但是，围绕着第15条到期终止之后法律效力的争议却依然激烈。

一种观点认为第15条a项（ii）目到期终止之后，中国将自动取得市场经济地位〔1〕，WTO各成员在对来自中国的产品进行反倾销调查时应结束采取替代国方式而采取中国产品的成本信息来判定被调查产品的倾销幅度问题。第15条到期前后，高虎城等多名政府官员和学者发声表示支持这一观点。〔2〕

另一种观点则认为第15条a项（ii）目到期终止之后，虽然WTO成员国不能再据此规定采取特殊的反倾销措施即替代国方法对来自中国的产品进行反倾销调查，但其仍可以依据a项（i）目之规定而继续采取替代国方法。〔3〕即第15条a项（ii）目期满之后，该条之规定应该无条件终止，但是a项（i）目之规定则依然有效，且该条款并没有为WTO成员国设立该条到期后其应承认中国的市场经济地位之条约义务，故中国并不能自动取得市场经济地位。〔4〕

本文将在澄清市场经济问题和替代国方法是两个不同的法律问题的基础上，以条约解释为视角，对《中国入世议定书》第15条进行全面深入的解读，阐释为什么替代国方法应该在2016年12月底终止。

一、市场经济地位和替代国方法是两个不同的法律问题

随着中国“入世”进程的推进和第15条的期满，“市场经济地位”这一国际经济法术语在国际实践和理论研究领域一再被提及。遗憾的是，WTO框架中的法律文件并没有关于“市场经济地位”的准确定义，只是GATT 1947的附件对其做出了有限的界定。①1955年关税与贸易总协定（捷克）工作组对《1947年关税与贸易总协定》第6条第1款做的注释2规定：“各方认识到，在进口产品来自贸易被完全或实质上完全垄断的国家，且所有国内价格均由国家确定的情况下，在确定价格可比性时可能存在特殊困难。”不过，从相关文件用语上可以看出，该规定并不是对“非市场经济国家”进行准确定义，而只是对其表现形式进行了不穷尽式的列举。总体而言，在当前WTO框架内，市场经济地位与替代国方法之间联系紧密但二者的区别也是显而易见的，这是两个不同的法律问题。

（一）市场经济地位和替代国方法之间的联系

在各国进行的反倾销调查过程中，市场经济地位的认定问题一直是难以回避的过程。在具体调查中，如果被调查商品被认定为来自“市场经济国家”，就可以依据其在生产国的实际成本来计算倾销幅度，否则，则应引用与产品生产国经济发展水平大致相当的市场经济国家（即替代国）的成本来确定倾销幅度。替代国方法最早由美国开始使用，目前其已经成为各国在反倾销调查中普遍使用的最基本的计算非市场经济国家被调查产品正常价值的方法。替代国方法的理论基础在于非市场经济的国家产品的国内价格因受有些因素影响不能真实反映其生产成本，无法用以判定产品的倾销幅度。此时，进行反倾销调查的机关便可以选择一个适用替代国方法，以“替代国价格”确定被调查商品的倾销幅度。由此不难看出，市场经济地位和替代国方法之间是紧密联系的，认定反倾销案中被调查产品出口国的非市场经济地位是适用替代国方法的前提，替代国方法是在难以依据被调查商品的国内价格判定产品倾销幅度时所适用的变通手段。

（二）市场经济地位和替代国方法的区别

如前所述，认定反倾销案中被调查产品生产国的非市场经济地位是适用替代国方法之前提，而替代国方法不过是国际贸易实践中反倾销调查国用以判定来自非市场经济国家的被调查产品之倾销幅度的变通手段之一。事实上，除替代国方法之外，在正常的国际贸易实践中各国有时也会采用生产要素法和市场导向产业测试法来确定被调查出口商品的正常价值和倾销幅度。具体到中国“市场经济地位”和“替代国方法”的规定，所有WTO法律框架内的文件包括《中国入世议定书》都没有对中国是否是市场经济国家进行认定。由于某些特殊原因，中国只是在加入世界贸易组织时为了获得美欧等的支持而承担了其他新加入WTO成员国没有承担的特殊义务，显而易见，第15条就属于此种义务，而这种特殊义务的承担期限则在第15条d项中做出了明确的限制，即“无论如何，（a）项（ii）目的规定应在加入之日后15年终止”。同时第15条以“确定补贴和倾销时的价格可比性”为题，也表明其目的和价值在于解决在反倾销调查中确定进口自中国的产品的正常价值时可能存在的价格和成本可比性困难，而获得市场经济地位不过是解决价格可比性困难的手段之一〔5〕，第15条并不解决也不能解决中国是否具备市场经济地位问题。对此，我们可以明确的是市场经济地位和替代国方法是两个不同的法律问题，二者不应混淆。《中国入世议定书》讲得很清楚，也很明确，中国是否获得市场经济地位与“替代国”做法没有必然联系。〔6〕

二、《中国入世议定书》第15条相关规定之条约解释

明确《中国入世议定书》的法律性质是合理解读第15条之关键所在，尤其是它直接影响着条约解释方法的选择。〔7〕关于《中国入世议定书》的性质，其第1条第2项已经做出了明确的表述。①《中国入世议定书》第1条第2项：“本议定书，包括工作组报告书第342段所指的承诺，应成为《马拉喀什协定》的组成部分。”即议定书是中国依据《马拉喀什协定》第12条缔结的在WTO之下的条约。②《世界贸易组织协定》第12条规定：“1.任何国家或拥有对外商业往来以及本协议和多边贸易协定规定的完全自主权的独立关税区，均可基于其与WTO同意的条件加入本协议。此一加入应适用于本协议及作为其附件的多边贸易协定。2.有关加入的决议应由部长级会议做出。部长级会议应以WTO成员的三分之二多数批准加入条件协议。3.加入多方贸易协定应受该协定有关条款管辖。”有鉴于此，故对其进行解读时应严格依照《维也纳条约法公约》（简称《公约》）所确定的条约解释之一般通则及相关辅助性规则进行之。

（一）条约解释的一般国际规则

受限于条约缔结之时内容的复杂性及抽象性、条约文本局限性等，条约适用过程中，缔约方之间难免会因对文字理解不同而产生分歧，此时，条约解释的重要性便凸显出来。当前，理论界虽然未能为条约解释提供一套完整的、精确的解释规则，但《公约》所确立的条约解释的一般通则在实践中为各国所广泛遵循。《公约》的有关规定和国际实践表明，条约解释应着眼于条约的文字、上下文、条约的目的及宗旨、善意解释原则四个方面。①《维也纳条约法公约》第31条规定：“条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之。”为此，对议定书第15条的解读也应遵循之。

（二）第15条相关规定之解读

首先，从条约文字角度看，依据第15条a项之规定，WTO成员国对中国产品进行反倾销调查时，其解决中国产品价格可比性时有两种方式可以选择：其一是使用接受调查产业的中国价格或成本；其二是使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。②《中国入世议定书》第15条a项规定：“在根据GATT 1994第6条和《反倾销协定》确定价格可比性时，该WTO进口成员应依据下列规则，使用接受调查产业的中国价格或成本，或者使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法：（i）如受调查的生产者能够明确证明，生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件，则该WTO进口成员在确定价格可比性时，应使用受调查产业的中国价格或成本；（ii）如受调查的生产者不能明确证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件，则该WTO进口成员可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。”不过，实践过程中，美、日、欧盟等国家及区域组织在针对中国产品进行反倾销调查时长期使用第三国的成本信息或价格来解决中国产品的价格可比性问题进而判定得出中国产品较高的倾销幅度。事实上，美、日、欧盟等国家和地区的做法直接将中国置于了与GATT 1947附件规定的非市场经济国家同等之法律地位。不过与附件规定并不完全相同之处在于，中国企业可以通过承担相应的证明责任以排除替代国方式的适用。从条文可以看出，第15条d项共三句话，其中第一句和第三句可以看做一个整体，它从“市场经济”角度出发阐明了如果中国能够依据WTO进口成员国的国内法证明了自己已经是一个完全市场经济体或者特定产业或部门具备市场经济条件时，a项规定的方法将不再适用。第15条d项第二句则从时间期限方面对第二种方式也就是替代国方法进行了限制，它与中国是否取得市场经济地位无关。③《中国入世议定书》第15条d项：“一旦中国根据该WTO进口成员的国内法证实其是一个市场经济体，则（a）项的规定即应终止，但截至加入之日，该WTO进口成员的国内法中须包含有关市场经济的标准。无论如何，（a）项（ii）目的规定应在加入之日后15年终止。此外，如中国根据该WTO进口成员的国内法证实一特定产业或部门具备市场经济条件，则（a）项中的非市场经济条款不得再对该产业或部门适用。”即不论中国是否完成了前述证明责任，a项（ii）目规定的替代国方式都将无条件地被终止。因此，第15条的根本目的是为了解决价格与成本的可比性问题，虽然解决这一问题可以通过证明市场经济地位来实现，但是第15条的根本目的不是为了解决中国或特定行业与产业或单个出口商和生产者的市场经济地位问题。〔8〕

其次，从条约上下文看，根据《公约》，条约的上下文应包括序言和附言等内容。第15条a项的序言之表述表明“不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法”所适用的条件是（a）（i）（ii）所释明的情况。④第15条a项序言规定：“在根据GATT 1994第6条和《反倾销协定》确定价格可比性时，该WTO进口成员应依据下列规则，使用接受调查产业的中国价格或成本，或者使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。”从上述规定可以看出，第15条的逻辑结构是如果中国企业能够证明其产品的制造、生产和销售等具有市场经济条件，那么反倾销当局在确定产品倾销幅度时就应当适用中国产品的成本信息；如果中国企业不能证明这一点，反倾销当局就可以使用替代国方法解决被调查商品的倾销幅度判定问题。也就是说第15条a项的序言和a项（i）（ii）构成了一个紧密联系的整体，二者要一起适用。如果单纯依据第15条a项的序言和a项（i）目就武断地推断出替代国方法在a项（ii）目到期后继续适用，则该推论与2016年底a项（ii）目到期后的法律效果明显相矛盾。同时，如果第15（a）项的序言可以独立适用并且授予进口成员使用替代国方法的背离权利，那么它一开始就具有这样的法律效果，而不是在第15条a项（ii）目于2016年12月11日到期后突然变得可以独立适用。〔9〕如果真是这样，那么第15条a项（ii）目和第15条d项的存在就毫无意义，这很明显违背了条约解释的“全有效原则”，即：“解释者不得自行采取是一个条约的整个条款或段落降低成多余或无用的解读方法。”〔10〕

据此我们可以判定第15条a项作为一个整体共同构成了授权使用替代国方法的条款，a项（ii）目是序言部分真正的法律条件，即只有当第15条a项（ii）目规定的条件成立时，这个条款整体才会发生授权使用替代国方法的法律效力。如果a项（ii）目的条件不成立，则a项的序言及a项（i）目这个部分只是对WTO已经达成之协议的一种重述。很明显，对于第15条只有作此解读，整个a项的序言及（i）目才不会随着a项（ii）目的到期失效进而变得没有意义，而是成为对a项（ii）目后半句的重申，也即当a项（ii）目规定的条件满足时a项序言部分发生法律效力。

再次，结合条约的目的与宗旨对条约进行深入分析解读对于正确理解其内涵具有重要意义。条约的目的和宗旨可以是某个具体的条约条款，也可以是整个条约的。〔11〕虽然《中国入世议定书》文本并没有明确关于其目的及宗旨的文字表述，但是其作为WTO框架内的条约，对于第15条目的和宗旨的理解，可以也应该围绕着整个“WTO协定”所蕴含目的与宗旨展开，而不能局限于议定书本身，更不能局限于第15条。当年，由于相当一部分西方国家坚持视经济转型中的中国为非市场经济国家，为了获得这些国家尤其是美日等的“入世”支持，中国在签署“入世”文件时做出了一系列承诺，其中如市场准入方面的承诺等是与贸易自由的目的与宗旨相符的；但有些承诺则在事实上违反了非歧视性原则，如第15条。事实上，第15条的规定的内容属于“超WTO义务”，该条削弱了中国作为世界贸易组织成员所应有之权利、有损于中国的国家利益，并不契合公平贸易的目的。①“超WTO义务”（WTO—plus obligation）一词最早出现在一些世贸组织的官方文件，例如Technical Note on the Accession Process，WT／ACC／7／Rev.2，1November 2000，at 6.现在已为学者广泛使用，例如 Julia Ya Qin“‘WTO—Plus’Obligation and Their Implications for the WTO Legal System—an Appraisal of the China Accession Protocol”，Journal of World Trade 3（20003），p.483-522.考虑到现实状况，第15条（d）项对相关承诺做出了一定的限制。因此第15条a项和d项的立法用意，不仅是确立正常价值的特殊认定规则，更强调了对这一特殊规则的限制（15年之限）。〔12〕如果对第15条理解是当 a项（ii）目到期终止后，WTO进口成员国依然可以依据第15条a项（i）目在对中国产品进行调查时使用替代国方法，则明显不符合WTO协定的目的和宗旨及其引申出来的非歧视原则，也违背了第15条设立的初衷。

最后，根据《公约》之规定，解释条约时要秉承善意。善意解释原则来源于“条约必须遵守”的古老信条。对条文的解释应当诚信，不应当欺诈，别有用心，要在定约者合意范围内进行解释。〔13〕中国为顺利加入世界贸易组织，积极推进国际贸易自由化，在签署《中国入世议定书》等相关文件时作出了一些承诺，承担了一些减损中国作为WTO成员应该享有的权利的“超WTO义务”，第15条a项即属于此范围。同时中国也对此项义务作出了限制，即第15条d项。第15条整体作为WTO法律框架下的文件具有国际法效力，其规定的条约义务不但中国需要遵守，其他条约当事国即WTO进口成员国也需要遵守。对于这一类的限制性规定理应该给予善意的解读，如果将其解读为要求中国继续履行对己不利的承诺，显然是有失公允的。〔14〕

不过需要明确的是，虽然绝大部分情况下，单纯地依靠《公约》所确定的条约解释规则也能对有争议的条约进行正确解读，但这代表其他解释规则的意义因此而丧失。借助于其他辅助性规则对条约进行的解读也可以从另一个侧面佐证所做出的解释之合理性。具体到对第15条的理解，尤其是其涉及中国为获得美、日、欧等对中国入世之支持而承担的“单边性”义务，更应该重视”单边义务解释规则”的参考价值。这一规则在2006年由“联合国国际法委员会”通过，其核心内容在于在约文含义模糊不明之时，应做出有利于义务人的解读。具体到第15条存在的两种解释，一种解释认为a项（ii）目到期后，WTO进口成员国依然可以援引a项序言和a项（i）目而继续采用替代国方法；另一种解释则认为a项（ii）目到期后，WTO进口成员国应该无条件终止替代国方法的使用。显然，当对第15条进行第二种解释时能够使中国承担更轻的条约义务，符合联合国国际法委员会确立的从严解释之条约解释规则。

三、结论

当前，《中国入世议定书》第15条规定的15年期限已满。但是，欧盟等依旧无视其应承担的国际义务，在上半年发起的多起针对中国产品的反倾销调查中继续坚持替代国方法，严重损害了中国出口企业的利益。正确解读到期后的第15条，对于理清市场经济地位和替代国方法之间的关系，进而反击美欧等对中国进行的反倾销政策，维护我国作为WTO成员应有的权利具有重要意义。第15条是中国为了获取美欧等“入世”的支持与其达成妥协的结果。《公约》确定的条约解释规则和其他辅助性解释规则，无论是文义解释，还是目的性解释，以及善意原则，都为我国坚持终结反倾销调查中的替代国做法的主张提供了确凿的国际法律依据。

另一方面，我们也应明确，第15条并不涉及市场经济国家的判断标准，而且市场经济地位也并非WTO协定任何文本中的法律术语。因此不可以主张第15条到期要求终结替代国做法来替代国内法上对市场经济地位的衡量，以期获得其他贸易方对我国市场经济地位的认可，两者本质上是两个完全不同的法律问题。