公共安全法律制度的理论与实践探析

姚鹏宇，丁 洁

（四川大学，四川 成都610000）

在中国公共安全保障制度构建20年的短暂历史中，诸多机制的欠缺导致的保障低效广受垢病。“十二五”开端，重视公共安全的时代特色，转变传统公共安全理念，提高应对非传统公共安全问题的能力，不仅是全社会的共识，更成为执政党的决策和政府执政的重要内容。2015年公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中指出：“牢固树立安全发展观念，坚持人民利益至上，加强全民安全意识教育，健全公共安全体系。”当下，迫切需要尽快出台针对非传统公共安全问题的顶层政策与法律规范，并在多元合作的基础上实施制度整合。

一、应然张力：功能定位和逻辑起点

（一）功能定位：保障人权和稳定社会

完善公共安全制度及其法律保障，是国家、社会以及个人全面、积极参与的重大行动，是保障人权，建立和谐社会的重要举措。

1.完善公共安全制度及其法律保障是保障人权的重要方式。我国当前国情决定了在公共安全保障制度的设计上要经过传统公共安全理念向非传统公共安全理念的转变。公共安全政策必须通过“在特定国家所面临的特定威胁和脆弱性背景下评估这种选择的政治性质”〔1〕的方法来制定。非传统公共安全理念更多的是以人为中心，注重人的生存与发展，它与传统的国家本位思想是相对立的。法治社会建设要求制度的制定应获得社会整体的认同，只有在全社会的协同共振下，让法治真正内化于心、外化于行，才能使法治理念和精神浸润人心，实现人心大治。非传统公共安全本身就是从人的利益出发，更容易引起社会的共鸣，从而积极参与其中，进而推动全社会的法治风气。而在此过程中，法治的进步又反补于社会，保障公民的权益。

2.完善公共安全制度及其法律保障是相应科学发展观的突出体现。科学发展观来源于中共中央总书记胡锦涛在2003年7月28日的讲话中提出的“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。科学发展观的核心是以人为本，就是要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，保障人民各项权益，促进人的全面发展。制度的制定与完善，是推行法律、政策的有力手段，是切实保护广大人民群众的有效途径。推行公共安全制度，是一次崭新的行政实践，是具有开拓意义的制度创新，必将为国家治理体系注入行政治理的强大内生动力。

3.完善公共安全制度及其法律保障是社会维稳的必要举措。从美国“9·11事件”到2010年的BP泄油事件、2010年与2011年的北非动荡、2011年的日本复合型灾难，再到2015年年底的巴黎恐怖袭击事件，使全世界人民深深地感受到生活环境的安全性缺乏有效的保障。而对于我国，威胁公共安全的事件也是时有发生，3·1昆明暴恐事件所留下的伤痛仍然记忆犹新，12·31上海外滩踩踏事件以及长江客轮倾覆事件同样让人悲痛欲绝。各类现实的威胁对公共安全提出严峻的挑战，而其自身突发性、迅速性、严重性也不可避免地造成社会的恐慌。

4.完善公共安全制度及其法律保障是优化行政服务的内在要求。美国“重塑政府运动”三原则中顾客导向原则主要是解决思想观念即“为谁服务”的问题。〔2〕厉行公共安全制度，是进一步督促公权力保障私权利的必要举措，是对优化行政服务的更高要求。

（二）逻辑起点：以人为本而非国家本位

完善公共安全制度及其法律保障的逻辑起点，在于保障公民的生命和财产权利，通过政府制定法律法规和相关机制动员全社会参与来完成，满足“公众需求”是公共安全制度的价值坐标，公共安全制度的本质属性决定了政府与公民之间的权利义务关系，即享有公共安全保障属于公民的权利，提供公共安全保障是政府的职责。公共安全作为公民权利的一部分，不是施舍而是权益，不是慷慨而是正义。不仅受国家宪法、法律保障，而且也是推动公民应然权利转化为实有权利的路径依赖。在制度谱系中展示了四个维度。

1.公共安全制度应是人身安全的护身符。保障公共安全首先应是保障公民的生命健康权，生命健康权的基础性、不可恢复性使其在公民诸多权益中受到首要照顾。在绝大部分安全事故中，我们首要关注的就是伤亡人数。如“3·01”昆明火车站严重暴力恐怖事件致31人死亡，141人受伤，其中40人系重伤。天津滨海新区爆炸事件共造成44人死亡，其中包括12名消防官兵；住院治疗520人，其中重症伤员66人。公共安全隐患的危害广泛性也正是广大人民群众生命健康的隐形敌人，由此可见，推行公共安全制度，是保障公民生命健康权应有之义。

2.公共安全制度应是财产安全的保险箱。财产权益也理应是公共安全制度保护的对象。其内容应包括以下几个部分：首先，公共安全制度应该直接减少安全事件对公民的财产造成的损失，从根源上降低财产威胁。其次，政府在追求国家、社会层面安全利益时，对个人财产的征用，应给予合理补偿。这也符合《宪法》第十三条所规定的：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”最后，对于安全事件所造成的公民财产损失，国家以及社会福利应提供有力的救助，保障公民的生活需求。例如2016年元旦开始施行的《反恐怖主义法》第六十五条规定：“当地人民政府应当及时给予恐怖事件受害人员及其近亲属适当的救助，并向失去基本生活条件的受害人员及其近亲属及时提供基本生活保障。”

3.公共安全制度应是社会安定的守护者。维护公民生命财产安全是政府履行自身职能的理性诉求。政府作为公共权力的受托者和人民权益的守护者，其职责就是代表最广大人民群众的根本利益。这就要求推动政府施政理念由政府权力本位走向公民权力本位，切实维护社会安定，促进社会公平、化解社会矛盾。重视公众利益，明晰安全供给对象、供给范围，为社会营造安定、和谐的发展氛围。〔3〕

4.公共安全制度应是国家权力的警戒线。国家理应实现公共利益，任何行政行为都是从其所欲实现的公共目标中获得强制力和价值。这意味着国家任何政策、制度的制定和施行必须以公共利益为出发点和落脚点。一方面，禁止国家权力越界，公权力必须有必要的囚笼限制其肆意扩张；另一方面，扩大国家的行政服务，权为民所用，这也是与当今构建现代性政府的目标相契合的。公共安全制度理应成为国家权力的标尺，这既要求政府在某些领域不得越界，也要求其在界线内要将自己的角色发挥到极致，充分发挥自身的作用。

二、制度本质：职能转变和保障人权

（一）行政行为承载行政权力：政府职能的转变

行政行为是行政权力的外在载体，厘定政府的权责，是彰显我国政府职能转变，建立服务型政府的需要。

学理上，行政权力的来源，是政府职能转变的前提。“权力”一词是政治学中最为重要的概念之一，是政治学的核心概念。就建构社会秩序来说，政府是保证公民权利的守卫者，他通过运用宪法、法律赋予的权力保护公民与组织不受非法侵害。但是，一旦政府打着“正义”的旗号从事了超越正义的行为，则政府就会成为公民和组织权益的最大威胁。因为行政权力潜在的扩张性、侵犯性、排他诱惑性和腐蚀性在不加限制的情况下会疯狂地成长，从而达到不可控的状态。就如雅克布·伯科哈特所断言：“权力就其本质而言是邪恶的，而不论权力的行使者是谁。”现代政府转型的方向是向服务型政府迈进，这就对行政权力的规制提出严格的要求。其诞生的初衷是服务公民，而不是去侵犯公民。这就注定行政决策方针的制定必须坚持人民本位、以人为本，切实保护公民的合法权益。

实践中，行政权力的滥用，是政府职能转变的障碍。行政权力滥用根源于诸多因素，首先是对行政法结构的扭曲。行政法规范由两个重要部分组成，一部分是作为实体法的范畴，另一部分是作为程序法的范畴。在我国，重实体、轻程序的思想诟病使得两者无法获得相同的地位。在涉及公共安全方面，为了完成自身的行政职责，程序上往往“放水”，走走形式，最终使得许多外表鲜亮的工程存在安全隐患。其次，传统的官僚思想作风也是行政权力滥用滋生的沃土。尸位素餐的现象自古有之，行政权力的畸形扩张与责任的不对称，使得一些人狂热追求个人利益，而将自身职责抛之脑后。行政权力的滥用，严重阻碍了政府职能的转型。1987年党的《十三大报告》中指出我国完善行政法制度的路径在于为行政机关的权力行使提供规范和秩序。“必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序。要完善行政机关组织法，制定行政机关编制法，用法律手段和预算手段控制机构设置和人员编制。要层层建立行政责任制，提高工作质量和工作效率。要制定行政诉讼法，加强对行政工作和行政人员的监察，追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法违纪行为。”

（二）公共安全保障公民安全：捍卫人权的需要

维护公共安全，说到底是保障公民的合法权利，捍卫人权自然是一切公共安全政策的最终归属。

《世界人权宣言》明确规定：“人人有权享有生命、自由和人身安全”；我国宪法也明确规定“国家尊重和保障人权”。推进公共安全，正是对人权保障的一种诠释。首先，生命财产权利是人类发展的基础。保障公共安全，应对各种危害安全事故，是对人的最直接、客观的尊重。其次，公共安全也是对弱势群体、欠发达地区的有效救济。贫穷是众多安全事故产生的根源，弱势群体既容易成为安全事件的受害者，也容易在诸多因素的影响下，成为安全事件的制造者。公共安全政策应重视对弱势群体、欠发达地区的相关问题建立针对性策略，从而保障人权的平等性。最后，保障公共安全也是保障儿童权益的重要举措。中东、北非国家的战乱清晰地表明，在安全成为奢侈品的时候，儿童的成长是没有任何健康幸福可言的。总而言之，人权是保证人生存发展的基本要求，而保障公共安全正是捍卫人权的必由之路。

公共安全政策需获社会整体的规则认同。建设法治社会，全社会实现规则与行动的协同公正是必不可少的，达到这种效果的唯一路径，就是妥善处理各方利益，化解彼此矛盾，增强公众对政策的认同感，使其内化于心，外化于行，使法治理念和精神浸润人心，动员最广泛的力量推动国家大政方针的实施。公共安全制度的构建，要结合社会治理的各种需要，不断丰富社会领域多元化的现实需求，实现法治社会建设的多种价值的整合与平衡。将保障人权作为政策评价机制的砝码来衡量其合理性、合法性，为政策的调整与完善提供重要的参考依据，这样不但可以真正地为大众谋利益，保障公民的合法权利，同时也是推动公共安全政策的助推器，为政策制度的顺利实施提供强有力的保障。

三、实然局限

（一）公共安全领域立法缺失，法治道路任重道远

当前，我国在涉及公共安全的诸多领域还存在立法缺失问题，反映在如下几个方面：一方面，部门法的缺位是当前亟须解决的问题。近几年来，我国在立法方面取得了可喜的成就。《环境保护法》《食品安全法》《突发事件应对法》的颁布、修改，体现了国家对非传统公共安全的重视。2016年元旦正式施行的《反恐怖主义法》，更是将我国的公共安全立法推向新的高度。但同时，若干领域的立法缺失问题仍然存在，紧急状态法和专门的预警法案的真空依然为我国的公共安全埋下隐患，这是当前公共安全立法亟须解决的问题。另一方面，立法冲突，不协调的现象比比皆是。现行立法主要采取“一事一立法”原则。即针对某一具体类别的公共安全事件，由某一主管部门主导立法。比如消防、防汛、地震、公共卫生等方面，都是相关部门依职权制定。用碎片化方法处理的公共安全法律法规，虽然相对狭窄地关注了它们各自的特性并且反映了内容的专业性和风格的多样性，但容易导致法律效力层次不一，法律内容相互冲突，部门资源难以整合等问题。公共安全事件的发生往往带有综合性和复杂性，需要多个部门同时应对、通力合作、协同处理。

（二）公共安全权责主体单一，多元参与望洋兴叹

传统上，人们将保障公共安全的职责完全交给国家，认为这应该是、且完全是政府的工作，在过去的很长时间里，公共安全工作主要是由政府投资及组织进行，政府是责任主体。从一般意义来说，支持政府主导论源于以下几个原因：第一，灾害与重大历史事件往往是相生相伴、互相影响的关系。第二，由于政府是社会公共权力的“化身”，因此其有能力调动最广泛的资源，从而直接有力地对危害公共安全的事件进行防控，这是其他社会力量无法享有的。第三，应对灾难，保护公民，本就是政府与生俱来的职能。〔4〕在此情况下，社会和个人顺其自然成为被保护的对象。在政府工作转型的初期，社会与个人也只是政府工作的支持者，只是摇旗呐喊，加油助威。这使得保障公共安全工作中，政府作为“执牛耳”者，权力肆意扩张，而其他主体只能被动附和政府指令，懈怠消极的现象层出不穷。孟德斯鸠对无限制的权力早有预警：“如果同一个人或者由显要人物、贵族和平民组成的同样的机构行使以上所说的三种权力，即立法权、司法权和行政权，后果则不堪设想。……同一个机构，既是法律的执行者，又拥有立法的一切权力。它可以用其一般的意愿来破坏国家，又可以用它的特殊意愿去摧残每个公民。”〔5〕将所有的期望都寄托给政府显然是不科学、不理智的。而从社会与个人的角度上看，他们是公共安全的直接受益者，与公共安全的关系息息相关，缺少保护他们的公共安全制度，明显是片面、畸形的制度。

（三）公共安全监督制度阙如，公平正义危机重重

保障公共安全，科学合理的监管体制是成功与否的关键。由于公共安全涉及对象广泛，涉及的利益也必然错综复杂，在各种利害关系无法平衡的情况下，形成独立有效的监管体制面临着多重阻碍。从目前的现状看，首先，传统的政府监管模式方式单一，监管水平落后，没有形成一个多方位、立体化的监管体系。与此同时，行政权的肆意扩大也使得行政执法肆无忌惮，而现有的内部监管体制疲软使得行政主体很难从本身上解决问题。其次，社会监管尚处弱势，没有形成规模，并且反馈信息的正确性也有待考证。这也是诸多因素造成的，信息本身的不通达使得社会对许多公共安全政策并不了解，在这种情况下，期盼公众积极投入到政府的公共政策中明显是“痴人说梦”。同时，监督程序设计的弊病以及实践过程中的“应付了事”，使得诸多监管成了“政府搭台政府唱”，而公众则成了鼓掌叫好的观众。最后，现代化网络舆情的发展，也对监管体制带来了新的考验。网络舆情的突发性、迅速性、广阔性为监管机制的运转带来诸多利弊，从诸多方面考量了一个监管机制是否有效、成熟。而我国当前的监管机制显然还不能在网络舆情沸腾的环境中争取获取有效信息，剔除干扰信息，做到收放自如。综上所述，监管越位、缺位和无效等一系列机制漏洞，严重制约了公共安全领域工作开展的成效。

四、局限克服

（一）以依法治国为指导，将法治化贯穿于公共安全的全过程

公共安全立法的完善不能急于求成，在追求效率的同时，更需要将科学严谨的态度贯穿始终。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确指出：“牢固树立安全发展观念，坚持人民利益至上，加强全民安全意识教育，健全公共安全体系。完善和落实安全生产责任和管理制度，实行党政同责、一岗双责、失职追责，强化预防治本，改革安全评审制度，健全预警应急机制，加大监管执法力度，及时排查化解安全隐患，坚决遏制重特大安全事故频发势头。实施危险化学品和化工企业生产、仓储安全环保搬迁工程，加强安全生产基础能力和防灾减灾能力建设，切实维护人民生命财产安全。”在此指导下，首先应明确公共安全立法的价值理念，安全价值认定上，要更加重视人的安全和社会安全；安全战略设定上，制定以“人的安全”为根基的可持续安全战略；安全体制创设上，注重多元参与合作；安全政策制定上，保证国家安全和社会安全并重；安全行为体“开发”上，要强化各主体的能力建设；安全话语建构上，通过“非传统安全能力建设”话语体系的创建，增加国际社会的共同语言，引导国际社会的共同行动。〔6〕科学正确的价值理念下，应积极整合我国现有法律，填补空白立法，修正落后律条，同时，调整各法条之间的联系，避免法律法规之间发生冲突。在公共安全领域，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、有力的法治保障体系。

（二）以多元参与为基础，营造政府与社会广泛合作的大格局

公共安全自身所具备的特点决定，光靠政府冲锋陷阵是不能达到预期的效果的。其一，公共财政资源是有限的，政府不可能把所有的公共资源都投入到保障公共安全中去。其二，在公共安全领域，政府主要关注的是宏观层面的事务，而对于一些细节上的问题无暇顾及或“鞭长莫及”。其三，从诸多方面，例如安全事件善后问题上，人们的需求不仅包括物质层面的建设，还包括精神、心理层面的抚慰。而这不是政府擅长且有精力去做的。〔7〕行政权力合理配置是行政权力规范运行的必要前提，行政权力配置的科学化是行政权力运行有序的重要保证。当前，我们势必需要厘清政府的职责，在拟定公共安全法律法规工作的基础上，重视培养政府的牵头作用和服务能力。发挥政府的绝对资源优势，体现自身在保障公共安全领域中的全局性、决定性的作用。与此同时，重视并积极发挥社会力量的作用，促进在保障公共安全领域的多元合作。例如，在《突发事件应对法》与《反恐怖主义法》中，明确规定建立志愿者队伍，协助、配合有关部门开展工作。整体上说，各种力量在推进公共安全工作中，应秉持“统一领导、综合协调”的基本原则，在诸多环节上，政府应全程主导和积极协调，不仅积极探索相应的规章制度，也应重视扶持社会力量。第十二届全国人民代表大会第一次会议《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》提到了政府职能转变是深化行政体制改革的核心，规定“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”。此外，在《国家安全法》《食品安全法》《环境保护法》等法律规范中都着重提到了社会组织的参与，表明了社会力量在当今中国安全事业中的重要性。

（三）以公平正义为关键，构建行之有效的科学监督评议机制

公共安全事宜关系人民群众的切身利益，是建设和谐社会的重要基石。因此，构建行之有效的监督评价机制尤为重要。从主体上讲，公共安全涉及广泛。既然牵连众多，那么公共安全立法也应当建立相应的渠道，保障各个利益相关方可以参与到政策制定的过程之中，包括及时准确地向大众公告政策方针、立法进程，积极听取群众意见并择优采纳，从而提高决策的科学性和稳定性。这不但是社会主义民主的重要体现，也是法治化的基础保障。如《反恐怖主义法》（草案）共收到1023人所提供的3295条意见；《食品安全法修正案》（草案）共收到2468人提供的8877条意见；《安全生产法修正案》（草案）共有3181人参与，提供7142条意见。为了避免公共安全法律制度变成一纸空文，在公众参与的基础上建立行之有效的监督评议体制也是必不可少的。在理想状态下，权力与监督必须是相伴相生的。没有独立有效的监督机制，权力就易肆意泛滥，对之设定的处罚也会被束之高阁。在此情况下，许多组织与个人就容易被个人利益蒙蔽双眼，最后导致诸如天津滨海新区爆炸事件的惨痛后果。因此，建立独立有效的监督评价机制是保障公共安全政策顺利推行的重要环节。首先，权责明晰，避免责任推诿，投诉无门的现象发生；其次，信息开源，不能让公共安全法律制度成为群众的“默片”，杜绝以“涉及国家安全”为借口来蒙蔽群众的视野；再次，宣传到位，必须将公共安全法律制度推广到群众中去，组织广大人民群众了解学习相关知识，使公民真正地参与其中；最后，惩罚到位，监督评价机制重在独立有效，这就要求不但要正视公众的意见，做到独立自主判断，而且要对有过错的部门、组织以及个人进行妥善的处理，做到公开公正，这样才能保证监督评价机制发挥出自身应有的价值。

五、结语

制度的建构及发展完善，遵循从实践中来到实践中去的发展轨迹，历经实践先行、理论提炼、修正完善、实践发展再到理论总结等不断循环过程。推行公共安全法律制度是面对当今社会发展与消除隐患的有效路径，隐蕴其中的制度价值、功能定位、本质属性等必须作为制度的“灯塔”，通过理论上凝结、提升从而及时反哺实践并及时纠偏，使得公共安全法律制度在正确的方向上不断地发展完善，焕发出蓬勃的制度生命力。