土地流转制度改革是农业现代化现实需要

蔡英浩

【摘要】土地流转制度改革与市场化经营改革实践，需要根据我国国情和农业农村发展实际，充分发挥政府主导作用，合理规范各方利益主体利益分配，扎实有效开展改革工作，最终实现土地制度改革与市场化经营的历史使命。

【关键词】土地流转 制度改革 市场化经营 【中图分类号】F293 【文献标识码】A

改革开放以来，我国在推动土地流转制度改革和市场化经营方面进行了有益尝试。党的十八届三中《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了土地制度改革的方向和任务：立足我国农村土地现有的情况和发展阶段，坚持市场在资源配置中起决定性作用的地位，充分发挥政府宏观调控职能作用，不断夯实农村土地集体所有权基础，建立科学合理、可持续的土地增值利益分配制度，把维护农民切身合法利益作为出发点，不断推动政策和制度创新。在新常态和农业供给侧结构性改革现实背景下，应充分发挥市场化经营主体作用，充分调动各方利益主体的积极性，有效推进农业现代化建设和新型城镇化建设。

推进土地流转制度改革与市场化经营的必要性

推进土地流转制度改革与市场化经营是市场经济条件下农业现代化建设的现实需要。改革开放以来，我国经济从计划经济逐渐向市场经济转变，在土地政策上也开始实施家庭联产承包责任制，这一制度极大地激发了农民生产的积极性，提高了土地利用效率。但随着市场经济的逐渐完善，经济社会的深刻发展，农业制度与生产力水平出现了不匹配等问题，土地资源利用效率和规模效益不能得到有效体现，在经营管理上分散的农村土地很难形成整体效益参与激烈的市场竞争。这些都成为当下农业现代化建设的制约因素，为此应该从土地流转制度改革入手，推动土地作为资源参与市场化经营，适应新情况下市场经济发展需求，为实现农业现代化建设提升注入活力。

推进土地流转制度改革与市场化经营是实现城乡一体化的现实路径。城乡一体化发展作为国家重要发展战略，对于推动“三农”问题解决具有重要意义。从历史层面看，改革开放以来我国经济社会发生了深刻变化，经济高速增长的同时，城乡发展失衡问题也日益突出。从整体看，虽然近几年农村居民人均收入保持了较高的增长水平，但与城市居民人均收入还存在一定差距，在城镇化快速推进的当下，如何使农民更好地分享改革发展成果，提升土地利用效率，推进城乡一体化进程成为摆在国家和社会面前的一项亟需解决的重要课题。

推进土地流转制度改革与市场化经营是促进资源合理配置的现实要求。土地市场化经营最终要通过合理的分配方式将土地资源推向市场，通过市场配置实现资源的合理分配。农民进城务工已经成为农村剩余劳动力转移的主要方式，也成为增加农民收入的重要方式。当代农民，特别是80后农民更愿意到城市中寻找生活质量和生活水平更高的地方生存。随着生产资料上涨，农民从土地中无法获得更多利润的同时就会选择撂荒、弃种，这在一定程度上导致土地资源的浪费，同时也不利于国家粮食生产安全。为此，应该面对农业生产现实，加速推进土地流转制度改革和市场化经营，加快推进农业和土地资源合理配置。

推进土地流转制度改革与市场化经营需妥善处理三大问题

制度与理论认识问题。一方面部分干部和群众对土地流转制度改革和市场化经营认识不清，对待改革涉及到的重点内容和法律修改内容了解不够清楚，对农村土地制度改革牵一发而动全身的重要意义认识不足。另一方面部分领导干部和群众对土地流转制度改革与市场化经营之道思想认识不清，对确保土地公有制性质不变这一基本事实把握不准，对相关法律发挥支撑保障缺乏正确认识。推进土地流转制度改革与市场化经营属于国家农业农村改革实施的重要战略，如果对上述制度和理论认识不充分，就很可能在推进改革过程中，伤害群众切身利益，丧失改革的主动性，导致改革失败。

土地流转制度历史遗留问题。新中国成立以后，对我国土地制度进行了全方位的改革，将原有的私有制土地改革为国有和集体所有制土地。改革开放以来，我国对土地制度进行了新的探索，实施家庭联产承包责任制，将土地经营权下放给农户，全面激发了群众的生产热情，但随着市场经济逐步确立，改革开放程度进一步加深，现有的家庭联产承包责任制在市场经济条件下很难形成土地规模效益。随着城乡一体化的加快，大量农村剩余劳动力涌入城市，原有农村土地一方面被其他农业生产者分流，另一方面由于农村剩余劳动力多由年迈老者和妇女儿童组成，缺乏劳动能力，很难实现大面积土地经营，最终这部分土地被搁置荒废，如何解决这些历史遗留问题成为当务之急。

各方利益分配冲突问题。土地流转制度改革和市场化经营必然涉及到多个利益主体，在改革过程中需要对各方利益进行重新调整梳理，特别是在改革过程中，由于各方利益博弈又会出现新问题、新矛盾。涉及到各方利益分配冲突问题，一旦出现问题就会发生连锁反应，既不利于国家对农村土地改革的有序推进，同时也对各方利益主体造成损失，这一问题能否顺利解决直接影响到改革的成败。同时在制度保障与法律保障上还存在缺失问题，农民土地在产权确认、经营权转移、经营权抵押贷款等方面都缺少制度和法律保障。

加強推进土地流转制度改革与市场化经营的顶层设计

随着国家出台《全国农业现代化规划（2016-2020年）》《全国农村经济发展“十三五”规划》等一系列方针政策，土地流转制度改革与市场化经营已经被提升到国家战略层面进行推进实施，从重视程度看2017年将是农村土地制度改革关键年，同时农村土地制度改革也将成为“三农”领域重点改革对象，在助推农业现代化方面将会发挥不可替代的作用。

提升土地流转制度改革与市场化经营制度的认识。准确把握国家政策和相关土地流转制度改革与市场化经营制度是顺利推进改革实施的前提条件，各级政府和广大人民群众只有对土地流转制度改革与市场化经营重要意义有切实充分理解，才能够真正投入到这项改革中来，政府才能够从宏观层面对改革加以指导，农民才能真正地按照改革的总体要求和实践步骤有序推进。

厘清土地制度改革与市场化经营主体之间利益与权责。在推进改革过程中要构架起国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，对各个改革主体之间的权责关系要予以充分明确，特别是对农民切身利益要加以保护，由于农民在这场改革中始终处于弱势地位，要从制度层面对群众利益予以明确并加以维护。此外，要加强政府宏观调控力度，推进土地制度与市场化实现。在这场改革中，政府要充分发挥宏观调控职能，国家要从制度和法律保障等多个层面对整体改革实施有效推进，同时还要协调农业、市场管理和经济管理等多个职能部门相互协调，形成改革推进合力，从整体上提升改革效率和改革质量。

兼收并蓄国内外先进经验，构建起土地流转制度与市场化经营制度保障体系和法律保障体系。特别是要借鉴学习西方发达国家在推进农村土地流转制度改革和市场化经营相关经验教训，还要善于总结我国土地流转制度改革试点的经验教训，在进一步完善相关改革机制之后，再全面铺开面向全国的土地流转和市场化经营改革工作。同时要构建起相关制度保障和法律保障体系，特别是要针对农民切身利益的土地确定确权、土地经营权转移、土地经营权抵押、农业合作社建设等方面的制度和法律建设，形成系统的制度和法律保障体系，推进改革顺利实现。

（作者单位：山西大学法学院）

【参考文献】

①邢琳、王宝娜：《我国当前农村土地制度改革与土地经营市场化的问题与对策》，《农业经济》，2015年第10期。

②张智勇、杨再惠：《当前农村土地制度改革与土地经营市场化问题研究》，《江西社会科学》，2015年第7期。

责编/张蕾 美编/杨玲玲