论社区农民集体的再组织化

陈传法

（1.中南财经政法大学，湖北 武汉430073；2.北京化工大学 文法学院，北京100029）

论社区农民集体的再组织化

陈传法1，2

（1.中南财经政法大学，湖北 武汉430073；2.北京化工大学 文法学院，北京100029）

《物权法》有关农民集体所有权主体的规定充满矛盾，反映出农民集体虚化的现实。社区农民集体再组织化具有必要性和可行性，未来的民法典编纂不能继续采取回避的态度。再组织化应满足底线要求，在充分尊重历史和现实、尊重农民意愿的基础上依法进行，允许探索多元模式，但再组织化要适度。再组织化之后形成的社区农民集体可成为民事法律关系主体，在民法典中有所体现，并以单行法的形式进行具体的、制度化的调整。

社区农民集体；农民集体所有权；物权登记；民事主体；再组织化

中国农村的集体经济是政策主导的产物。从互助组到初级合作社再到高级合作社，集体经济的形成发展过程与农民从组织化程度较低到较高的演化过程完全同步。人民公社的出现标志着中国农民的组织化程度达到有史以来的最高点。随着以家庭联产承包责任制为核心内容的农村经济体制改革的推行、人民公社的解体以及进城务工经商的农村人口的逐渐增多，农民的组织化程度逐步降低，农民越来越“原子化”。原先形成的农民集体、农村集体经济在法律上依然存在，然而所谓的“集体”却大多成了没有实体组织的“空壳”，这使得集体所有权以及部分集体经济没有可以依归的法律主体。[1]众所周知，没有主体的利益很难得到有效的法律保障，遑论增益？在民法典编纂之际，研究农民集体的再组织化，重新确立集体的主体地位，实为当务之急。

一、农民集体的虚化：从主格到宾格

依照1982年《宪法》第10条第2款，我国土地所有权的主体只有两大类：国家和集体。国家毫无疑问是法律主体；其作为特殊的民事主体，在我国民法学界已达成共识。然而，集体是不是一种民事主体，或者更确切地说，什么样的集体才能成为民事主体，却一直没有一个清晰的答案。

集体一词具有多重含义：它可以表达某种状态，意指从松散到紧密的各种集合，充当语句的宾格；也可以表达一种主体或语句的主格，仅指那些较为紧密的集合体。从上个世纪70年代末开始，中国的农民集体就经历了一个从主体、主格到宾格的蜕变过程。在人民公社时期，在政社合一的人民公社之下还有生产大队、生产队，三级组织层层控制，计划、指挥、管理、组织农民有关生产、交换、分配乃至消费的各项经济活动，农民集体的组织化程度极高。人民公社解体后，除个别地方保留了生产大队和生产队或另行组建了集体经济组织（如广东部分地区组建的经济联社）以外，原先的生产大队绝大多数逐步被行政村所取代，原先的生产队绝大多数逐步被村民小组所取代。按照1998年的《村民委员会组织法》，虽然行政村都要设立村民委员会，但村民委员会仅仅是基层群众性自治组织，是村内的组织，尚不能等同于村农民集体组织；村民小组除了小组长之外，再无其他任何组织上的建构。现实情况是，除了极少数例外，依照《宪法》拥有土地资源的农民集体并不是一个组织化的集体，难以成为法律上的主体。集体因而沦为一个单纯的社区性概念、政治概念。

《宪法》之后的《民法通则》《土地管理法》《农业法》《农村土地承包法》等都对集体土地所有权有所规定。其中特别值得一提的是1998年第九届全国人大常委会第四次会议修订的《土地管理法》。它厘清了农民集体经济组织和农民集体的关系，首次在法律层面上明确了集体土地所有权的主体是村农民集体、村内农村集体经济组织的农民集体和乡（镇）农民集体。①此前已有行政规章确认了“村农民集体”“乡（镇）农民集体”两类主体（见1995年3月11日国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》）。对以上几部法律的详尽梳理参见高飞：《集体土地所有权主体制度研究》，中南财经政法大学2008年博士学位论文。[2]物权法》第59条第1款对农村的集体所有权作了一个颇堪玩味的表述：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”粗看起来，这是一个释义性法律条文，仅仅是将本条中的“农民”解释为“本集体成员”（这里的农民是复数，确切说应是农民们），对农民们作了一个限定。然而问题并不是这么简单：从《物权法》条文排列顺序上看，《物权法》第58条规定客体问题，第59条规定主体问题，第60条规定权利行使问题。既然第59条实际上是要解决主体问题（规定所有权的归属并强调成员的重要地位），那么，农民集体财产所有权的主体到底是谁？仅从前半句“农民集体所有”是看不出来的。因为“农民集体所有”存在两种解释的可能——既可能是农民们（主格）集体（限定后面的所有）所有，也可能是农民们（限定后面的集体）的集体（主格）所有。后半句看起来就解决了这一问题，主格应是作为本集体成员的农民们②在此使用的“农民们”这个词是相当粗糙的。一方面，农民具有多重含义，既有职业意义上的，也有身份意义上的，还有某种社会属性意义上的，这里当然是身份意义上的；另一方面，本集体成员有时指向单个农民，有时又指向农户，这里笼统称为农民们。。因为从字面上分析，若将主格解释为集体，那么词语搭配“本集体成员集体”或“成员集体所有”均不符合汉语正常的表达习惯。换言之，依照常规语法对本条作文义解释，财产所有权的主体应是“本集体成员”，③这种解释与《物权法》第60条中频繁出现的“集体所有的”“农民集体所有的”是否矛盾呢？表面上看不矛盾，因为第59条第1款前半段同样出现了“农民集体所有的”，似乎使用代入法即可解决问题。但仔细分析，第59条“农民集体所有的”有两种解释的可能性，而第60条中“村内两个以上农民集体所有的”只存在一种解释的可能性——“两个以上”限定的不是“农民”，因而“集体”是主格，依文义解释，集体即为土地等所有权的主体。第60条三处使用的“代表集体”也似乎在暗示所有权主体为“集体”。前后相连的两个条文出现如此自相矛盾的规定，显系立法者的疏忽。但由于第60条主要规定的是所有权的行使代表，所有权主体应不在规范意旨之内，因此，后文的分析仍立足于第59条。此外，“集体”需要代表代其行使所有权，进一步表明了集体的虚化。而“集体”只不过是对“所有”的一个限定、一个修饰。也就是说，我国《物权法》确立了一种新的所有权形态，即在单独所有、传统共有（按份共有与共同共有）之外另设所谓的“集体所有”。分析至此，我们可以得出两个结论：其一，《物权法》第59条既规定了农民集体所有权的主体（作为本集体成员的农民们），也规定了此种所有权的性质（集体所有）。其二，从《宪法》第10条中的“集体所有”到《物权法》中的“农民集体所有”，反映出一种变化——在法律上，集体已经从“主格”沦为“宾格”。鉴于作为土地所有权主体的农民集体虚化的现实，本文以社区农民集体（而非农村集体经济组织）作为土地所有权归属的对象，并就其再组织化过程中的相关法律问题展开研究。

二、社区农民集体再组织化的必要性与可能性

（一）社区农民集体再组织化的必要性

第一，现实制约下的逻辑必要性。上述对《物权法》第59条的解读尽管符合汉语通常的表达习惯，或许也符合立法者的原意；却又与逻辑有一定的抵牾（且与《物权法》第60条自相矛盾），这可能是立法者没有想到的。因为在法律上，成员与团体是共存概念，任何一方均不能独存。成员一定是与团体相对而言的。没有团体，何来成员？当法学界纷纷呼吁要确立并保障农民成员权的时候，却少有人想到：如果集体仅仅是一个宾格而不是一个主体，那么，成员权的义务人是谁？同样，如果集体可以充当义务人，又有什么样的理由不让它成为权利人，而要让它的成员作为权利主体？《物权法》所隐含的逻辑矛盾表明，看起来精巧的规范设计，不过是掩盖了现实中集体虚化的困境，并没有真正解决问题。只有恢复社区集体的主体地位，或者完全将社区集体解散，才能真正解决这一问题。当前现实环境根本不存在解散社区集体的可能性，因此，恢复社区集体的主体地位才是可行的选择。有学者提出仅仅赋予村集体经济组织特殊法人地位，[3]未免狭隘，不为笔者所取。且不论其他集体经济组织也有主体化的必要性，单从规避风险的角度来看，土地所有权也只能归属于社区农民集体而不能直接归属于集体经济组织。[4]而要恢复社区农民集体的主体地位，就必须将农民集体再组织化。

第二，实施不动产登记制度的需要。我国《物权法》对不动产物权（有例外）及部分动产物权规定了登记制度。完善的不动产（及部分动产）登记可以发挥明确产权、定分止争、保护信赖进而促进交易等作用。将农民集体土地所有权主体规定为集体成员，极有可能会给登记带来麻烦。如果将每一个单个农民作为集体成员对待并登记于登记簿上，则随时发生的生老病死以及其他情形下的成员变动必然会使变更登记成为一件繁重的日常工作，登记机关的行政成本将无比高昂；登记本身所带来的确定性被频繁变更登记所带来的不确定性所代替，登记的意义大打折扣；在交易中发生的变更登记（不一定是所有权的变更）以及征收中发生的所有权变更登记也会因为需要所有成员的签章而平添巨大的交易成本。如果不将具体成员登记于登记簿上，而是笼统地写“某一集体的全体成员”，同样存在问题：交易中的变更登记如何完成？既然作为主体的成员名单不出现于登记簿上，何不将“成员”二字省略，径直将社区农民集体作为登记主体？当然，社区农民集体要作为登记主体，首先得成为民事主体。

第三，解决农民“原子化”问题，维护农民及农民集体权益的需要。毋庸讳言，当今中国社会农民“原子化”现象十分严重。一方面，它是社会进步的一个副产品。农民更加关注个人的权益，将更多精力用于营造个人及家庭的生活，不仅可以提高每一个人的幸福指数，而且可以增加整个社会的福利水平。另一方面，“原子化”的农民将更加无力对抗因环境破坏而频繁发生的自然灾害、高度组织化的工商团体、强大的国家权力以及其他社会暴力的侵害，从而最终使农民自身的权益遭受损害。要解决农民“原子化”问题，就要通过各种方式和途径将农民重新组织起来，使其产生归属感和认同感，形成合力。虚化的集体自然无力承担这一重任。特别是，没有真正组织化的集体，所谓的“成员”资格如何确定？怎样变动？现有“成员”利益如何保障？新老成员、外来成员与原有成员之间的利益冲突如何解决？若完全由政府说了算，则存在政府没有任何阻碍地将外来移民强加于某一集体，使之成为该集体成员的风险。这不仅损害了原有成员的利益，而且会加剧成员之间的冲突，制造新的社会矛盾，使农民在整个集体内的合作变得更加困难。

第四，解决不同社区农民集体之间可能存在的利益冲突的需要。不同地域和不同层级的社区农民集体之间可能存在利益冲突。例如，相邻社区农民集体可能会发生相邻关系、地役权等方面的纠纷，[5]不同层级的社区农民集体之间可能发生权属争议乃至侵权等方面的纠纷。这些纠纷都只有在将相应的社区农民集体全部主体化之后才有可能得到妥善的解决，这也才能防止同一农民在不同层级的社区之间同享成员权所导致的身份紊乱问题的出现。

第五，有效实现集体经济的需要。有效实现集体经济的最终目的是要让农民通过集体实质受益、共同受益（包含但不限于共同富裕）。这将是经济效益、政治正义、社会秩序及社会效益等多重价值目标的集中体现。前述三项必要性分析，最终都可以落脚到这一项上。社区农民集体的再组织化为有效实现集体经济提供了最基本的前提条件。有了实体化的集体，集体财产权（含所有权）就有了明确而相对稳定的依附对象，权利的边界将更为清晰，在大集体（主要是村集体，少数情况下还有乡集体）和小集体（村民小组集体）之间的权利争执会相应减少，即使发生纠纷也更容易得到解决。如前所述，实体化的集体为不动产等权利登记提供了方便，而权利登记又为其他法律行为，特别是融资担保行为的进行提供了前提，有利于解决农村经济发展所遭遇的资金紧缺瓶颈。有了实体化的集体，面向市场竞争的生产活动（如内部成员的合作、资源等要素的整合、农业科技的推广、有关生产决策的需求信息的提供、农产品加工以及农业资源的复合开发利用等）将更为有效；农民集体的外向联合与合作有了依托，谈判实力大大增强，参与市场的交易成本将大大降低；集体成员才有享受集体服务的可能与机会。这种服务既包含发展一部分公益事业，也包含对抗外来的压力与侵害、保障本社区集体及集体成员的合法权益，还包含将集体经济发展所得利益分配给其成员。相反，由于不存在实体化的农民集体，许多农民连对法律上的集体所有制都没有正确的认识。例如，相当多的集体农民认为，农村土地属于国家所有。[6]这是对集体经济本身的极大反讽。

第六，现有的农村组织未能或不能解决上述所有问题。前述第一、二、四项及第五项的一部分需要问题，现有农村组织（已经组织化的集体除外）实际上没有也不太可能解决；第三、四、五项的一部分需要问题，现有农村组织，如村委会，解决得并不好或根本没有解决，甚至有可能还是制造问题的根源。

（二）社区农民集体再组织化的可能性

我们也必须清醒地认识到，社区农民集体的再组织化可能存在一定的障碍：第一，农民对计划经济体制的不愉快记忆，可能会使农民对集体的再组织化心有余悸，从而产生抵触心理。第二，由于农民集体有一定的非经济功能，它与市场体制下效益最大化目标之间的潜在冲突可能导致难以有效解决激励机制和监督约束机制问题，最终可能导致组织、管理人才的匮乏；还可能导致经济要素配置难以实现最优化，从而在同等高度市场化的主体之间的竞争中处于劣势。第三，农民的文化水平、法律意识普遍偏低也是集体再组织化的一个障碍。

尽管有此种种障碍（有些可以克服或部分克服，有些则不可能最终消除），但总体而言尚未严重到使再组织化根本不可能的程度。考虑到前述必要性的分量，直接跨越这些障碍是完全可能的。更何况，农民集体的再组织化还具有一定的有利条件：

第一，中国固有的地缘文化观念。中国社会一直存在邻里之间互帮互助的传统。这既有经济上的原因，即农业受自然环境的影响较大，单个农民无法完全对抗大自然的异常灾变，需要团结起来进行一定的社会合作，如兴修水利、防涝抗旱；多数农民的相对贫困状态使得邻里之间有必要以礼尚往来的方式筹措婚丧嫁娶及伤病等所需费用，也就是说，邻里之间存在一种变相的互助合作、社会保障机制。也有政治上的原因，如封建社会长期奉行乡邻保甲连坐之类的制度，将一定地域范围内的居民捏合在一起，防御盗匪，维护地方治安。久而久之，“远亲不如近邻”的文化观念就成了乡邻认可的一种正统观念。这使得地缘组织很容易成为现实。

第二，中国固有的宗族文化观念与血缘文化观念。中国古代及近代社会远承先秦的宗法制，一直认可宗族势力在管理社会事务方面的作用。以父系为基础的血缘关系堪称中国古代最为重要的社会关系之一。在当代中国农村，尤其是广大的中原地区、西北地区以及南方的许多地区，集体与家族往往有一定的交叉重合。在完全重合的农村，社区集体的再组织化相对而言较为容易。当然，在不完全重合的地方，特别是集体之内存在家族外成员的地方，此种血缘观念反倒有可能成为集体再组织化的阻力。

第三，许多农民已经认识到土地所有权是一项重要的稀缺资源。当代社会土地稀缺，随着人口的不断增多以及人类开发利用土地能力的提高，其稀缺性日益加剧。因此，即使不考虑其他任何因素，单幅土地的自然增值也从未间断。基于多数农民仍能充分认识土地的潜在价值，加之私有化的可能性几乎为零，将土地所有权保留在社区农民集体手中，就很容易成为多数农民的一项共识。

第四，规范的村民委员会组织对社区农民集体再组织化的示范作用。作为基层群众性自治组织，村民委员会有相对完善的法律依据。实践中，如果村委会的形成与运作严格依法进行，就可以为农民集体的再组织化提供良好的示范。

第五，政策支持。2010年中央一号文件明确宣布，“力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织”。①见2010年中央一号文件，即2009年12月31日《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度、进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》。其他农村集体经济组织与社区化的集体有所关联，但不直接等同，依据现有法律法规调整即可，下文不作讨论。此农民集体经济组织正是再组织化后的社区农民集体（“农民集体经济组织”可以成为拥有土地所有权的社区农民集体的新名称，并与其他农村集体经济组织相区别；当然，也可以不使用“农民集体经济组织”这一名称）。所以，社区农民集体的再组织化有可能得到政策上的有力支持。

三、社区农民集体再组织化的目标与原则

社区农民集体再组织化须有最低目标。有些学者提出，应将农民集体改造为股份合作社法人形式。[7]此要求过高，不一定符合现实生活的需要。根据历史经验教训，其组织化程度应该有一定的限度，而不应设置最高目标。在组织化过程中，应充分尊重历史事实，充分尊重农民意愿，允许多元化的组织模式。再组织化应体现以下目标和原则：

第一，满足底线要求原则。社区农民集体的再组织化至少应满足土地确权登记以及充当成员权义务人的最低要求。一方面，社区农民集体必须成为真正的法律主体。在我国目前的法律理论框架内，一个真正与自然人有别的法律主体应具有区别于自然人的法律人格：至少应有自己的名称（字号）、意思形成机关（他律组织则不必要）和意思执行（表达）机关、相对独立的用于承担法律义务和法律责任的财产。具体到土地确权登记工作，社区农民集体经济组织没有名称，当然无法登记；没有成员会议或成员代表会议（意思形成机关），则无法作出有效决策；没有负责人或代表人（意思执行与代表机关），则不方便从事登记申请等具体行为；没有相对独立的财产，则无以支付登记费用等成本支出。另一方面，社区农民集体要充当成员权的义务人，必须先确定组织、组织机关与成员之间的法律关系，相关的权利义务才能具体化、明晰化、确定化。但是，由于各地实际情况千差万别，仅靠统一的法律规范来确定是不够的，所以，每个社区农民集体都需要制订章程。政府可以拟定章程示范文本，结合该社区农民集体的实际情况，指导其章程制订工作。总之，最低限度的组织化仅需有名称或字号、负责人或代表人即可。凭此，法律即可赋予其民事主体资格，因为成员会议或成员代表会议可以由法律规定为其组织机构，而所有的社区农民集体均有土地所有权，是为其财产；但此种民事主体一般不能独立承担责任，因为土地是农民最低生存保障，其权利不能随意变动，尚不足以充当责任财产。而具有土地所有权以外的其他财产的农民集体经济组织制订了章程且履行一定的程序的，可赋予其法人资格，独立承担民事责任。

值得探讨的是，成员会议是由全体成员组成还是由具有完全行为能力的全体成员组成？有一种观点认为，应比照村民会议选举人的资格条件或代议机关代表的资格条件，由具有完全行为能力的成员组成。本文认为这种观点值得商榷。原则上，在群体性决策中，利益均等要求资格均等；不过在事关公共利益时，深谋远虑等能力要素更受重视。由此，在政治性活动和经济性活动之间就会产生会议参与资格上的差异。村民会议选举的是政治性组织——村民委员会，政治性组织或社团负有一定的政治使命，选举人或成员不可能仅仅代表成员的个体利益或小群体利益。其要兼顾他人利益（因此决议过程中有协商、折衷、妥协），更要同时代表社会利益和公共利益。也就是说，由于个体利益在政治性组织或社团的决议中不占主导地位，所以选举人或成员资格条件将更为严格，不必过多考虑资格平等问题。而社区农民集体成员会议的绝大部分决定与每一个成员的个体利益均有现实或潜在的关联，因而每一个成员或其代言人均应有权就事关该成员利益的事项发表意见，使每一个成员的个体利益在群体性决议的形成过程中得到充分考虑。因此，资格均等原则十分重要，应将参与成员会议的权利能力赋予每一个具有成员权的人。没有完全行为能力的成员虽然不能直接以自己的行为影响成员会议的决定，不能直接参与投票决策，但其法定代理人可以代其具体行使参与权与表决权。①设想一下，某三口之家父母遭遇意外身亡，遗孤幼小，其外祖父担任监护人。若成员会议将该幼儿排除在外，则其利益将无从得到保障；反之，根据其成员权，其外祖父作为其法定代理人参与成员大会，尚有保障其利益的机会。那些因故不能亲自参加成员会议的成员或成员的法定代理人，也有权委托其他人代理自己参与成员会议。对于成员代表、会议代表的选举，也应依此办理。

第二，自愿原则。社区农民集体的再组织化归根到底是农民自己的事情，除遵守法律的明确规定及满足土地确权登记需要等最低要求外，要充分尊重农民的意愿，政府仅仅起指导、引导、服务、协调、扶持、监督等作用。例如，政府在指导相关工作时，要宣传普及相关法律知识，充分发挥地方权威、长老在村庄自治中的作用，引入有效的、以一定程序加以保障的对话协商机制。

第三，尊重历史和既成事实原则。应在历史形成的现有农民集体财产权状态和农民意愿的基础上确定农民集体单元，在现有的社区农民集体单元上再组织化。判断社区农民集体财产权状态有三个重要的参考标准：一是历史上三级所有时期，财务上实行独立核算的最低级别的单位是哪一个。生产队是最低级别单位的，一般土地所有权属于相对应的村民小组；生产大队是最低级别单位的，一般土地所有权属于相对应的村集体。二是实行土地联产承包责任制时，土地承包经营权实际上是在什么范围内分配和调整的。在村民小组内分配和调整的，即使发包人为村委会，土地所有权仍然属于村民小组。三是实际中一直对某部分土地等资源拥有并行使所有权而没有争议的情况。这意味着即使村民小组（或村集体）实际上是多数土地所有权的主体，仍不排除村集体（或村民小组集体）、乡镇农民集体作为少数土地等所有权的主体。政府不得随意将原本属于村民小组（生产队）的土地所有权统一集中并交给村集体（生产大队），也不得随意将原本属于村集体的土地所有权解散并配给到各个村民小组。这二者与乡镇农民集体的关系也是一样的。再组织化应在尊重历史与现状事实的基础上进行，此为第一原则；除非全体村民一致同意改变原有的权属关系，或者至少全体村民的绝对多数（财产权属于村集体时）或每一个村民小组的绝对多数（财产权属于村民小组集体时）均自愿表决同意改变权属关系，方可在尊重农民意愿的基础上作出变动。土地已经全部确权给村民小组后，就不能再确权给村集体。在其他土地均已确权给村民小组时，村委会的办公用地，原属于某村民小组的，仍应确权给该村民小组；归属不明且在充分协商的基础上仍然无法达成一致意见的，应确权给各村民小组按份共有。村民小组拥有全部土地产权的，再组织化就在村民小组的基础上进行，组建社区农民集体主体。村集体在必要的情况下可以组建其他农村集体经济组织，但不必再组建农民集体经济组织（社区农民集体）。村集体与村民小组集体、乡镇农民集体各自均有一定的土地所有权的，也应尊重现状，在再组织化过程中分别组建各自的社区农民集体作为主体。各社区农民集体地位平等、互不隶属，不存在上下级关系。

第四，模式多元原则。受农民集体的规模、现有经济实力、集体村庄所占地域大小、包括土地在内的各项自然资源及其他自然条件、土地区位（主要是与城市的距离及交通情况）、各项社会资源、经济活跃程度、集体成员的构成（如影响组织化的宗族与家族势力、宗教势力、民族分布、年龄分布、文化程度差异等）及关系、个体农民的能力、个体农民的见识（有无远见）、个体农民的财产状况、个体农民的需求、农民的流动性、组织功能发挥、组织成本支出等因素的影响，各农民集体及其成员对组织化程度的认识不可能完全一致。法律应该允许组织形态与组织化程度的多元化，赋予农民高度的自主权，让农民集体成员自行选择最适合本集体的组织模式。例如，村民委员会是否作为村级农民集体的代表机关、执行机关，由农民（成员会议或成员代表会议）自行决定。显然，村民委员会未经成员会议或成员代表会议授权，已经不适合充当社区农民集体的代表行使所有权，现实中甚至广泛充当各村民小组的代表行使所有权尤为不妥，所以，《物权法》第60条的规定需要修改。又如，社区农民集体能否组建为有限责任公司或合作社、其组织结构复杂还是简单，均由农民自行决定。

第五，适度原则，即社区农民集体的再组织化要适度。前文已述，在人民公社体制下，农民集体的组织化程度是最高的。而在笔者看来，计划经济体制下农民集体的过度组织化存在如下问题：其一，组织成本过高。表面上看，组织所支付的人力成本并不高，但组织为维持自身的运转和权威大量开展活动，时间成本耗费极大。其二，总体效率较低。尽管精神鼓励等激励机制以及群众运动式的教育监督机制对奖勤罚懒有一定的作用，但如何提高一般群众的积极性始终是无法解决的难题。自上而下的高度计划使很多人成为“思想懒汉”；自身利益最大化的考虑使很多人有限度地使用自己的劳动力“产权”，由此导致生产效率低下。其三，个体成员自由度较低。人民公社时期，高度组织化的集体实行半军事化管理，一切个人思想、生产活动、生活方式乃至饮食起居服饰娱乐都受组织控制。前事不忘，后事之师。当代农民集体再组织化不能超过一定的限度。如果组织规模较大、组织化程度较高，就需要设计良好的监督机制、保护少数人利益的机制、激励机制，以真正有效降低交易成本、提高谈判能力，与较高的组织成本进行对冲。

四、社区农民集体的再组织化对立法的影响

一旦社区农民集体再组织化，形成了实体（农民集体经济组织），则需要修正现有某些法律条文，另外还要制订一些相关的法律法规。

第一，《物权法》的相关条文需要修订。如前所述，《物权法》第59条自身隐含了一些逻辑矛盾，第59和第60条之间又相互冲突，第60条的规定在集体再组织化之后已经不合时宜。因此，这两条都需要修改。具体修正建议为：

第59条农村集体所有的动产和不动产，属于社区农民集体或其他农村集体经济组织所有。

农村集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，应在充分尊重历史和现实的基础上，根据农民的意愿，确定为一定范围内的社区农民集体所有。

下列事项应当依照法定程序经社区农民集体成员会议或成员代表会议决定：

（一）土地承包方案以及将土地发包给本社区农民集体以外的单位或者个人承包；

（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；

（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法；

（四）社区农民集体出资的企业的所有权变动等事项；

（五）法律规定的其他事项。

第60条社区农民集体对于自身所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，可以自行行使所有权或委托其他合法组织代为行使所有权。

第60条规定也可以迳行删除。

第二，《民法总则》已赋予集体经济组织法人地位，但是否包含社区农民集体仍不明确。现实中，国内仅有广东、湖北等少数地方行政规章赋予了集体经济组织法人资格并规定了设立条件和法人资格的申请程序，[8]但主要也不指向社区农民集体。从理论上说，社区农民集体仍须再组织化之后方可取得权利能力、行为能力并独立承担民事责任。依照《公司法》组建的社区农民集体当然具有法人资格。未依照《公司法》组建的社区农民集体，仍应由单行法对其再组织化作出具体规定，也就是说，在时机成熟时，应制订社区农民集体组织法或社区农民集体组织条例。该法律或条例应规定社区农民集体的内部机关、负责人或代表人资格条件、农民的成员权、农户的权利、各项监督机制、激励机制、与其他社区农村集体及村民委员会的关系、对少数人权利的特殊保护、法律责任等内容。本文试将最主要的一些内容拟成条文：

第 X条社区农民集体在充分尊重历史和现实的基础上，根据农民的意愿，依托农村集体所有的土地设立。

社区农民集体的设立必须符合下列要求：

（一）有名称或字号；

（二）有负责人或法定代表人。

依法设立的社区农民集体，具有民事主体资格。社区农民集体设立后应向县人民政府登记备案。

具有土地所有权之外的其他独立财产权的农民集体经济组织，依法制定章程并报经乡人民政府审查登记后，具有法人资格，独立承担民事责任。

第 X+1条社区农民集体以其主要办公地点为住所地；没有办公地点的，以其负责人或法定代表人的住所地为住所地。

第 X+2条社区农民集体的重大事项须经成员会议或成员代表会议讨论表决决定。

成员会议由全体成员组成，是社区农民集体的权力机构，依法行使职权。无行为能力与限制行为能力成员，由其法定代理人代行成员权，参与成员会议，行使表决权。成员或成员的法定代理人可以委托代理人参与成员会议。

规模较大的社区农民集体经成员会议多数决定，可以设立成员代表会议。除涉及改变社区农民集体法律性质的事项以及因土地征收导致社区农民集体解散的事项外，其他事项均可由成员代表会议代为决定。成员代表会议的代表由全体成员按照一定比例推举产生。代表中应包含各种群体代表和女性代表。

其他方面的内容可参照《村民委员会组织法》及《农村土地承包法》等相关法律规定予以设计。

[1]蔡立东,侯德斌.论农村集体土地所有权的缺省主体[J].当代法学,2009(6):78.

[2]高飞.集体土地所有权主体制度研究[M].北京:法律出版社,2012: 105-110.

[3]陈惠珍.论“农民集体”之法律地位[J].中山大学研究生学刊(社会科学版),2009(1):76.

[4]于飞.“农民集体”与“集体经济组织”：谁为集体所有权人——风险界定视角下两者关系的再辨析[J].财经法学,2016(1):44-50.

[5]耿卓.乡村地役权及其在中国的发展[J].法商研究,2011(4):66.

[6]陈小君等.农村土地法律制度的现实考察与研究：中国十省调研报告书[M].北京:法律出版社,2010:5.

[7]高飞.论集体土地所有权主体之民法构造[J].法商研究,2009(4): 13-22.

[8]阿荣,祝之舟.论农民集体的法律地位[J].现代经济探讨,2014(2): 61.

【责任编校：王 欢】

Discussion on the Reorganization of Farmer Collective in Rural Community

Chen Chuanfa1,2
（1.Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430073,China; 2.Beijing University of Chemical Technology,Beijing 100029,China）

The current Property Law provisions on the subject of farmer collective ownership are full of contradictions, reflecting the reality of farmer collective unreality.The reorganization of farmer collective in rural community is necessary and feasible,while it can not be avoided in the codification of Civil Code in the future. The reorganization should meet the bottom line requirements, we should fully respect history and reality, and respect farmer's wishes in accordance with the law,and be allowed to explore multiple models, but the reorganization should be appropriate. When the farmer collective in the rural community has been reorganized that could become the civil subject in Civil Code. It will be reflected in the Civil Code,and to perform specific and institutionalized adjustment with the form of slip law.

Farmer Collective in Rural Community;Farmer Collective Ownership;Property Registration;Civil Subject;Reorganization

D923.2

A

1673―2391(2017)02―0080―07

2016-12-19

陈传法（1969—），男，安徽怀宁人，中南财经政法大学法学院博士研究生，北京化工大学文法学院副教授，研究方向为民商法学、法理学。