论公安机关在境外追逃中的职能与路径

熊安邦

（湖北警官学院 法律系，湖北 武汉430034）

论公安机关在境外追逃中的职能与路径

熊安邦

（湖北警官学院 法律系，湖北 武汉430034）

公安机关一般通过双边或多边警务执法合作的渠道，采取引渡、遣返、劝返以及异地追诉等方式进行境外追逃。为更好地发挥公安机关在境外追逃中的作用，应签订更多刑事司法合作条约和警务执法合作协定，尽快制定《国际刑事司法合作法》，加强对执法办案人员的培训，建立国别刑事司法问题专家库。

非传统安全研究；境外追逃；警务合作合作条约；合作协定；国际刑事司法合作法

2015年3月，中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室召开会议，研究部署2015年反腐败国际追逃追赃工作，决定启动“天网”行动。据了解，“天网”行动由多个专项行动组成，分别由中央组织部、最高人民检察院、公安部、人民银行等单位牵头开展。公安部牵头开展“猎狐2015”专项行动，重点缉捕外逃职务犯罪嫌疑人和腐败案件重要涉案人。[1]为进一步加强境外追逃追赃工作，根据中央决定部署，2016年，公安部还正式成立了“境外缉捕工作局”）Department of Overseas Fugitives Affairs）。[2]可见，公安部门在境外追逃工作中起着非常重要的作用。本文将对公安机关在境外追逃中的地位、作用和路径进行归纳分析，并提出相应的建议。

一、案件管辖权

根据我国《刑事诉讼法》的规定，贪污贿赂等职务犯罪案件应由人民检察院立案侦查行使管辖权，一般刑事犯罪案件由公安机关立案侦查行使管辖权。所以，公安机关在对逃往境外的犯罪嫌疑人进行追捕时，其追捕的对象主要是非公职人员的经济犯罪的犯罪嫌疑人。如“猎狐2014”行动就是全国公安机关缉捕在逃境外经济犯罪嫌疑人的专项行动。截至2014年12月31日，中国“猎狐2014”专项行动共抓获外逃经济犯罪人员680名，其中缉捕归案290名，投案自首390名，相当于2013年全年抓获总数的4.5倍。[3]2015年4月至12月底，公安部部署开展“猎狐2015”专项行动，各级公安机关共从66个国家和地区成功抓获各类外逃人员857名，并协助检察机关缉捕职务犯罪境外逃犯122名，抓获“百名红通”人员18名。①数据来源于中纪委监察部网站，邹伟、白阳，《2016年“猎狐行动”全面展开 剑指追逃追赃更大战果》，http://www.ccdi.gov.cn/gzdt/ gjhz/201605/t20160505_78544.html.外逃经济犯罪人员主要涉嫌合同诈骗、职务侵占、虚开增值税专用发票、诈骗、骗取贷款、非法吸收公众存款等经济犯罪。而在2015年3月中央反腐败协调小组部署开展的“天网”行动中，按照分工，最高人民检察院牵头开展职务犯罪国际追逃追赃专项行动，重点抓捕潜逃境外的职务犯罪嫌疑人。由此可见，公安机关和人民检察院境外追逃的重点是有所区别的。

当然，在对外逃职务犯罪人员的追捕中，公安机关也发挥着重要作用。如在2015年的“天网”行动中，公安部牵头开展“猎狐2015”专项行动，重点缉捕外逃职务犯罪嫌疑人和腐败案件重要涉案人。“猎狐行动”是“天网行动”的重要组成部分和重要支撑。在“猎狐2015”专项行动中，公安机关的缉捕对象与人民检察院有相当一部分重合。其中的原因，笔者认为主要有以下几点：

第一，职务犯罪与经济犯罪有密切的联系。逃往境外的职务犯罪嫌疑人很多是国有企业负责人或财务人员。他们很多人既有贪污贿赂犯罪行为，也有合同诈骗、职务侵占、虚开增值税专用发票、骗取贷款、非法吸收公众存款等经济犯罪行为；此外，很多外逃职务犯罪人员与经济犯罪人员之间相互勾结，有共同犯罪的关系。

第二，公安机关拥有更强的刑事侦查能力和手段。公安机关作为行政管理机关，其负责管理户政、国籍、出入境事务，居民身份证和公民普通护照均由公安机关制作签发。因此，公安机关掌握有外逃人员的身份信息和出入境记录。这些对境外追逃工作至关重要。另外公安机关作为刑事侦查机关，在调查取证，甚至利用特殊侦查手段方面，都比检察机关更有优势。

第三，公安机关拥有更多和更便捷的执法合作渠道。首先，境外追逃是一项涉外工作，需要国际合作，在很多国家，对该类犯罪的调查均是由警察机关负责。如在美国，官员的腐败案件同样由司法部联邦调查局（FBI）进行调查，因而在开展境外追逃工作时，与国外合作的对口机关是警察机关。这就需要公安机关与国外警察机关合作。按照《公安机关办理刑事案件程序规定》，国内其他司法机关在办理刑事案件中，需要外国警方协助的，由其中央主管机关与公安部联系办理。其次，中国公安机关与国外警察机关也有更多的合作渠道。比较典型的是国际刑警组织，该组织目前拥有190个成员国，是仅次于联合国的国际组织。国际刑警组织在每个成员国均设有国家中心局，在中国除了设有国家中心局外，还设有香港、澳门两个支局。我国向多国派驻了警务联络官，中国公安部与其他国家内政警察部门设有联络热线，这些联系渠道对境外追逃有非常重要的作用。国际刑警组织、警务联络官和联络热线等沟通交流机制是检察院所不能比拟的。最后，相对于刑事司法协助而言，各国警察机关之间的执法合作更便捷高效。刑事司法协助的法律依据是司法协助条约，其程序复杂、要求高、时间长，而警察执法机关之间的执法合作显得方式更为灵活、程序更为简便，效率更高。

综上所述，虽然职务犯罪案件不是由公安机关来管辖，但是追捕外逃职务犯罪人员离不开公安机关的积极参与和配合。

二、公安机关开展境外追逃的法律依据

（一）国内法依据

1．刑事诉讼法

境外追逃案件均属于刑事案件，按照《刑事诉讼法》的规定，刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。刑事案件的侦查由公安机关进行，即使人民检察院直接受理的案件，需要逮捕、拘留犯罪嫌疑人的，也是由人民检察院作出决定，由公安机关执行。另外，根据中华人民共和国缔结或参加的国际条约，或者按照互惠原则，我国司法机关和外国司法机关可以相互请求刑事司法协助。这里的司法机关应该包括公安机关。

2．引渡法

根据《引渡法》，如果是公安机关办理的案件需要请求外国准予引渡或者引渡过境的，应当由负责办理有关案件的省、自治区或者直辖市的公安机关向公安部提出意见书，并附有关文件和材料及其经证明无误的译文。公安部会同外交部审核同意后，通过外交部向外国提出请求。

3．公安机关办理刑事案件程序规定

《公安机关办理刑事案件程序规定》第十三章对刑事司法协助和警务合作作了专门规定，这是公安机关开展境外追逃工作的直接国内法律依据。根据该章规定，公安部是公安机关进行刑事司法协助和警务合作的中央主管机关，通过有关国际条约、协议规定的联系途径、外交途径或者国际刑事警察组织渠道，接收或者向外国提出刑事司法协助或者警务合作请求。地方各级公安机关依照职责分工办理刑事司法协助事务和警务合作事务。其他司法机关在办理刑事案件中，需要外国警方协助的，由其中央主管机关与公安部联系办理。

公安机关进行刑事司法协助和警务合作的范围，主要包括犯罪情报信息的交流与合作，调查取证，送达刑事诉讼文书，移交物证、书证、视听资料或者电子数据等证据材料，引渡、缉捕和递解犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯，以及国际条约、协议规定的其他刑事司法协助和警务合作事宜。

（二）国际法依据

1．多边条约

2000年11月15日召开的第55届联合国大会通过了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》，2003年10月31日召开的第58届联合国大会审议通过了《联合国反腐败公约》，这两项公约中国都已加入，并对中国生效。这两项公约都可以作为中国公安机关开展境外追逃和国际警务执法合作的国际法律依据。

《联合国打击跨国有组织犯罪公约》的适用范围包括：参加有组织犯罪集团行为的犯罪、洗钱罪、腐败犯罪、妨害司法犯罪四类具体犯罪和一类概括性的“严重犯罪”。我国已基本指定司法部和公安部作为《联合国打击跨国有组织犯罪公约》的司法协助中央机关。[4]中国公安机关开展境外追逃时可根据该公约请求外国警察机关引渡外逃犯罪嫌疑人、提供司法协助、进行联合调查和开展执法合作等。

《联合国反腐败公约》主要适用于腐败犯罪案件。2015年10月全国人大常委会在审议并批准加入《联合国反腐败公约》时，指定最高人民检察院为该公约的刑事司法协助中央机关。按照我国《刑事诉讼法》关于刑事案件管辖权的规定，贪污贿赂犯罪由人民检察院立案侦查。所以，对贪污贿赂犯罪外逃人员的追逃工作由检察机关主导，公安机关在办案中起协助配合作用。人民检察院办理贪污贿赂案件决定采取取保候审、监视居住、拘留、逮捕强制措施的，依法由公安机关执行。

2．双边条约

在境外追逃中，有两类双边条约是开展警务合作非常重要的法律渊源：一类是刑事司法协助条约，另一类是引渡条约。刑事司法协助条约主要规定两国为开展刑事诉讼程序而相互提供协助的范围、程序、条件等。根据外交部条约法律司提供的最新数据，自1994年中国与加拿大缔结《中加关于刑事司法协助的条约》以来，中国又与39个国家相继签署了双边刑事司法协助条约，其中32项已经生效。另外，我国还与19个国家签署了民（商）刑事司法协助条约并已生效。①据外交部网站公布的《我国对外缔结司法协助及引渡条约情况》，http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/wgdwdjdsfhzty_674917/t1215630.shtml.刑事司法协助的范围主要包括调查取证和文书送达。刑事司法协助条约一般规定，我国负责提出和接受司法协助请求的中央机关是司法部。②中国和哥伦比亚、拉脱维亚、墨西哥、葡萄牙、委内瑞拉等国的司法协助条约规定中国的司法部和最高检为中方中央机关；中国与巴基斯坦、日本和英国等国的司法协助条约规定中国的司法部和（或）公安部为中方中央机关。因而公安机关在境外追逃中欲通过刑事司法协助途径调查取证或送达文书，则应由公安部通过司法部开展对外联络（少数国家可以由公安部直接联络）。在引渡条约方面，我国已与46个国家签订了引渡条约，其中32项已经生效。

3．双边协定

在警务执法合作方面，中国公安部同70多个国家的内政警察部门签署各类合作文件400余份。[5]在地方层面，中国一些地方公安机关和邻国警察部门也签订有双边合作协定。如，1993年9月黑龙江省公安厅分别与俄罗斯两个地区的内务局签署了警务合作协议，即《中国黑龙江省公安厅与俄罗斯联邦滨海边疆区内务局合作协议》和《中国黑龙江省公安厅与俄罗斯联邦哈巴罗夫斯克边疆区内务局工作联系的协议》。这两份协定均规定，对逃往对方国境的重大刑事犯罪分子和嫌疑分子或非法偷渡，滞留不归人员，对方一经发现即在最短时间内交由本国处理。所以，警务合作的双边协定也是中国公安机关开展境外追逃的有力法律武器。

三、公安机关境外追逃的途径

公安机关在开展境外追逃工作时，必定要与境外有关机关开展刑事司法合作或执法合作。由于通过刑事司法合作条约来开展合作存在程序复杂、证据要求高、耗时长、成本大等因素，公安机关在开展境外追逃时，更倾向于与国外警察机关通过警务执法合作来进行追逃工作。警务执法合作有双边合作途径和多边合作途径。

（一）双边合作途径

双边警务执法合作的形式较多，包括互派警务联络官制度、警察部门之间的联络热线、定期工作会晤机制等。

警务联络官的具体职能包括，与所在国司法部门保持联系，研究对方执法政策体系，协助两国警务合作对接，为境外追逃收集信息以及参与缉捕犯罪嫌疑人等。自1998年公安部首次向我驻美使馆派出警务联络官至今，我国已在驻英国、泰国、阿富汗、巴基斯坦、塔吉克斯坦等共计31个国家36个驻外使（领馆）派驻了62名警务联络官。[6]

另外，截止目前，中国警方已与113个国家和地区建立了务实高效的合作关系，搭建了129个双多边合作机制和96条联络热线；与49个国家的内政警察部门设立了65条24小时畅通的联络热线，与50余个国家的内政警察部门建立了定期会晤机制，同70多个国家的内政警察部门签署各类合作文件400余份。[7]

（二）多边合作途径

在境外追逃中，公安机关开展执法合作的多边途径主要是通过国际刑警组织。国际刑警组织是一个世界性的政府间国际组织，它在协调成员国刑事警察的工作和促进打击严重刑事犯罪的国际合作方面发挥着十分重要的作用。具体来讲，国际刑警组织的主要任务包括：通缉逃犯、通报犯罪、协助引渡、协助送达侦查文书等。2015年4月，国际刑警组织中国国家中心局集中公布了针对100名涉嫌犯罪的外逃国家工作人员、重要腐败案件涉案人等人员的红色通缉令，加大全球追缉力度。2015年11月21日，我国警方成功地将涉嫌非法吸收公众存款犯罪的外逃嫌疑人宋某从匈牙利引渡回国。该案就是通过国际刑警组织开展追逃的一个成功案例。“猎狐”行动开展后，办案单位按照公安部的统一部署，对宋某境内外关系人的信息进行全面核查研判，完善补充相关证据，并及时提请国际刑警组织对宋某发布红色通报，对其进行境外缉捕。2015年10月12日，宋某被匈牙利警方抓获，在公安部“猎狐2015”行动办的协调指挥下，办案单位第一时间向匈牙利警方提供引渡请求书和相关证据材料，启动了引渡程序，11月21日，宋某被成功引渡回国。[8]

四、公安机关境外追逃的方式

公安机关在开展境外追逃工作中，为将外逃犯罪嫌疑人缉拿归案，通常会采用到引渡、遣返、劝返、异地追诉等方式。

（一）引渡

引渡是境外追逃中最为正式的一种工作方式和法律程序，但是在实践中，根据引渡条约，严格按照引渡法律程序来进行追逃的案例并不是很多。造成这一局面的原因较多，但一般都有以下几个方面的因素：

第一，受到一些引渡原则的制约。有些国家坚持引渡条约前置原则，即两国之间如果没有签订引渡条约，将不会开展引渡合作。而目前我国与美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等主要的外逃犯罪嫌疑人的目的国并没有签订引渡条约或者签署了但还没有生效，一旦犯罪嫌疑人逃往这些国家，我国将无法通过引渡方式将其引渡回国。根据国际法实践，引渡中还存在一些拒绝引渡的理由，如本国国民不引渡、政治犯罪不引渡、死刑不引渡、酷刑不引渡以及出于人道主义考虑不引渡等。这些都可能构成我国对外请求引渡的障碍。而一些西方国家对我国司法制度的偏见和不信任则加剧了我国对外开展引渡合作的困难。

第二，调查取证难。引渡作为一种非常正式的法律程序，被请求国的司法机关对证据的要求非常高。在外逃案件中，很多犯罪嫌疑人案发后潜逃国外多年、辗转多国，而且犯罪手段隐蔽，要将其当年的犯罪证据一一查找出来，形成证据链，得到国外司法机关的认可，其难度可想而知。

第三，引渡程序复杂、耗时长。如在最近的黄海勇引渡案中，犯罪嫌疑人黄海勇为了抗拒引渡，诬称其引渡回国会面临“人权”问题，并聘请了秘鲁最著名的“人权律师”，用尽了所有法律手段，两度将案件上诉至秘鲁最高法院、两度上诉至秘鲁宪法法院、两度申诉至美洲人权委员会、两度上诉至美洲人权法院，案件被拖入旷日持久的法律战。黄海勇潜逃18年，此案历时8年。

第四，引渡成本高。由于引渡程序复杂、证据提供困难、耗时较长，其无论是对请求国还是被请求国而言，司法成本都是非常之高，所以在实践中，除非是案值或者影响非常重大的案件，一般是不愿意启动引渡程序的。

虽然通过引渡方式进行追逃困难重重，但公安机关通过引渡方式追逃成功的案例也有一些。如，2016年将涉嫌重大走私犯罪的嫌疑人黄海勇从秘鲁引渡押解回国，2015年成功地从意大利、希腊、保加利亚分别引渡犯罪嫌疑人3名。[9]在公安机关管辖的案件中，如果需要向外国提出引渡请求的，应当由负责办理有关案件的省、自治区或者直辖市的公安机关向公安部提出意见书，并附有关文件和材料及其经证明无误的译文。公安部会同外交部审核同意后，通过外交部向外国提出请求。公安机关还要负责接收外国准予引渡的人以及与案件有关的财物。如从秘鲁引渡回国的“10·7”毛豆油走私案犯罪嫌疑人黄海勇就是被武汉海关缉私警押解回武汉的。

（二）遣返

遣返也称为“移民法遣返”是指一国通过遣返非法移民、驱逐出境等方式将外国人遣送至对其进行刑事追诉的国家。无论作出遣返或驱逐决定的国家具有怎样的意愿，在客观上造成与引渡相同的结果的，被称为“事实引渡”。[10]逃往境外的犯罪嫌疑人往往持有虚假护照或签证，存在非法入境、非法居留等违法行为，相关目的地国就会以非法移民为由将其驱逐出境或遣返。例如，潜逃到加拿大的赖昌星就是申请难民身份失败后被加拿大遣返回中国的。一般来讲，移民法遣返是一种行政法律措施，违法行为易于证明，所以相对于引渡来讲程序较为简单。不过，一些西方国家对于遣返也有严格的限制，如加拿大就有遣返前风险评估制度，凡是被遣返人员被遣返回国后可能会遭受死刑、酷刑或其他不人道待遇的，加拿大将不予遣返。在遣返措施中，公安机关发挥着重大作用，其最主要的作用是对被遣返人员出入境证件合法性的认定，为相关国家的遣返提供证据。

（三）劝返

所谓“劝返”，是指追逃国办案人员在逃犯发现地国家主管机关的配合下，通过对外逃分子开展说服教育，使其主动回到追逃国接受相关处理的一种措施。[11]严格来讲，劝返并不是一种法律措施，但是这种方式在实践中采用的最多，也最为高效。2015年4月，国际刑警组织中国国家中心局集中公布针对100名涉嫌犯罪的外逃国家工作人员、重要腐败案件涉案人等人员的红色通缉令。截止2016年7月 15日，“百名红通人员”已经到案33人，其中劝返18人、缉捕11人、遣返2人、死亡2人。[12]可见，劝返是一种非常重要的境外追逃方式。虽然劝返是以外逃人员的自愿回国为基础，但其也涉及一些法律问题。首先是逃犯发现地国的知情权与协助。由于劝返工作人员一般是司法执法机关国家工作人员，所以其劝返工作也有执法的“嫌疑”，逃犯发现地国对此一般比较警惕。再就是有时可能需要逃犯发现地国家执法机构协助查找犯罪嫌疑人。这些都需要我国与有关国家建立较为规范的劝返工作程序。目前，我国已与澳大利亚、加拿大等国建立了较为规范的劝返工作程序，与美国的劝返工作程序也正在磋商之中。其次是劝返的法律效力问题。按照目前的刑事法律和政策，被劝返回国投案并如实供述自己罪行的外逃人员，应被视为自首。对自首的外逃人员，可以从轻或者减轻处罚。劝返过程中，工作人员可能需要做出一些承诺，但此类承诺必须在法律界限内作出。目前还需要对有关法律进一步细化完善，规范劝返工作。

（四）异地追诉

所谓异地追诉是指犯罪嫌疑人国籍国向逃犯躲藏地国家的司法机关提供该逃犯触犯该外国法律的犯罪证据，由该外国司法机关依据本国法律对其实行缉捕和追诉。在中国银行开平支行特大贪污案的境外追逃实践中，中国主管机关就是运用异地追诉的法律措施，达到了境外缉捕的实际效果。在该案中，中国有关机关支持并协助美国主管机关以洗钱犯罪、违反移民法犯罪等理由，在当地对外逃犯罪嫌疑人实行缉捕并开展刑事追诉活动。面对强大的刑事追诉压力，该案主犯之一余振东接受了劝告意见，同美国刑事检控机关达成辩诉交易，承认所有被指控的犯罪，并表示自愿接受遣返。[13]公安机关在此类境外追逃模式中的作用主要是提供有关证据和信息。

五、公安机关境外追逃的工作任务

从我国签订的刑事司法协助条约来看，刑事司法协助一般包括调查取证和文书送达，从学理上来讲，广义的刑事司法协助还包括引渡等。执法合作一般指侦查方面的合作，还包括缉捕、遣送、移交和递解犯罪嫌疑人。当然刑事司法协助和执法合作也有密切联系。如，执法合作中有时需要通过刑事司法协助途径提交或获取证据以及送达文书，而刑事司法协助中有时又需要执法机关去调查取证。很多情况下，境外追逃工作需要通过刑事司法协助和执法合作来进行。公安机关在刑事司法协助和执法合作中，都发挥着重要作用，公安部发布的《公安机关办理刑事案件程序规定》第十三章刑事司法协助和警务合作对此均有规定。

（一）情报信息交流

在境外追逃工作中，情报信息尤为重要，如外逃人员的真实姓名、国籍、年龄、出入境记录、护照、社会关系、居住地以及犯罪事实等。这些信息对于查找或辨认犯罪嫌疑人起着至关重要的作用，而公安机关又拥有这些信息资料或获取这些信息资料的手段。一般而言，在其他国家也是警察机关拥有这些信息资料，这就需要中国公安机关与其他国家的警察机关开展这方面的信息交流。

各国警察机关之间开展信息交流最重要的一个渠道就是国际刑警组织。2015年4月，国际刑警组织中国国家中心局集中公布了针对100名涉嫌犯罪的外逃国家工作人员、重要腐败案件涉案人等人员的红色通缉令。红色通缉令是由国际刑警组织发布的国际通报，其通缉对象是有关国家法律部门已发出逮捕令、要求成员国引渡的在逃犯。中国国家中心局公布的信息包括犯罪嫌疑人的姓名、照片、原工作单位及职务、身份证号码、外逃所持证照、外逃时间、可能逃往国家和地区、立案单位、涉嫌罪名、发布红色通缉令时间和红色通缉令号码等信息。

（二）调查取证与证据移交

在境外追逃工作中，如果中国司法机关请求外国司法机关对外逃人员进行调查、拘留、逮捕、引渡、遣返以及冻结账户等，外国警察机关或司法机关均会要求中方提供足够的证据，因为只有有足够的证据，外国司法机关才有权采取相关行动。很多证据材料是外逃人员在国内犯罪时留下的证据，这就需要公安机关去调查取证和移交物证、书证、视听资料或者电子数据等证据材料。例如在余振东案中，美国司法部刑事局就要求中方提供关于余振东从香港渣打银行向旧金山花旗银行和美洲银行转移355万美元的证据材料，特别要求证明这355万美元与在中国银行开平支行被非法侵占的资金之间的联系。[14]美国司法机关对余振东提出了五项重罪指控：参与有组织的欺诈活动罪、从外国转移欺诈所得罪、洗钱罪、使用以虚假陈述获取的护照罪、采用欺骗手段获取签证罪。在诉讼过程中，中国相关司法机关提供了大量有力证据，余振东最终也因非法入境、非法移民以及洗钱三项罪名被判处144个月监禁。[15]最后，美国方面在得到中方关于余振东在中国起诉和监禁的相应保证后将余振东遣返回中国。可见，在境外追逃中，无论是采用引渡措施，还是采用引渡的替代措施，都需要公安机关获取并提供大量有效证据。

（三）辑控措施

辑控措施是指侦查部门为了发现和抓获在逃犯罪嫌疑人而采取的缉捕、查控等侦查措施。在境外追逃中，公安机关采取的辑控措施包括：网上追逃、边控、技侦、红色通报等。

网上追逃、边控、技侦主要是针对国内在逃人员，如果外逃人员潜回国内，网上追逃和边控措施将发挥极大作用。2015年4月25日，上海边检总站就是根据国际刑警组织中国国家中心局红色通报信息资料，深入排查外逃国家工作人员和重要腐败案件涉案人身份信息时，发现了一名外逃人员涉嫌变换身份潜回境内。获悉这一情况后，上海市公安局迅速协调经侦总队对线索进行核查，初步确认英籍男子“DAIGEOFFREY”即外逃人员戴学民。最终上海警方在相关部门的大力协助下，在安徽成功抓获变换身份后潜回境内的“天网”行动全球通缉犯罪嫌疑人戴学民。[16]

（四）刑事强制措施

公安机关作为执法机关，在境外追逃工作中，很多情况下是起着执行的作用，其中就包括一些强制措施，如拘留、逮捕、递解、移交以及扣押冻结等。

在引渡措施中，无论是办理国际刑警组织红色通报手续还是向外国提出引渡请求，公安机关都需要提供犯罪嫌疑人逮捕证，而逮捕证的取得需要全面收集、查证犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的有关证据，并提请人民检察院批准。外国执法司法机关将外逃犯罪嫌疑人引渡至中国后，公安机关还应负责接收外国准予引渡的人以及与案件有关的财物。对于其他部门提出引渡请求的，公安机关在接收被引渡人以及与案件有关的财物后，应当及时转交提出引渡请求的部门；也可以会同有关部门共同接收被引渡人以及与案件有关的财物。

如果追逃是通过非法移民遣返途径，外逃人员被遣送至中国后，如果该被遣送人员的案件属于公安机关管辖，则公安机关还要负责接收被遣返人员。公安机关在机场或口岸当场宣布对被遣返人员的逮捕也需要公安机关事先提请人民检察院批准。

另外，为了防止外逃人员进一步转移赃款赃物，也是为了获取外逃人员的犯罪证据，公安机关还可以对外逃人员的有关账户、财产采取查封、扣押以及冻结等强制措施。

六、更好地发挥公安机关在境外追逃中作用的几点建议

境外追逃需要其他国家的执法司法机关提供司法协助，而外国有关机构向我国提供司法协助的法律依据一般是刑事司法协助条约或有关的执法合作协议。我国目前签订的刑事司法协助条约、引渡条约数量有限，尤其是与美国、加拿大、澳大利亚等外逃人员偏爱逃往的国家没有签订引渡条约，在司法合作方面存在国际法障碍。在国内法律方面，目前仅有《刑事诉讼法》第十七条的规定，即“根据中华人民共和国缔结或者参加的国际条约，或者按照互惠原则，我国司法机关和外国司法机关可以相互请求刑事司法协助。”在刑事司法协助方面具体怎样合作，《刑事诉讼法》没有规定。笔者针对上述问题提出以下几点建议：

第一，签订更多的刑事司法协助条约、引渡条约以及执法合作协议。签订更多此类条约或协议不仅能为我国境外追逃工作提供司法协助和执法合作的国际法律依据，同时还可以对外逃人员在心理上形成威慑力，压缩其潜逃的空间。在签订刑事司法协助条约和引渡条约的同时，也要注重我国公安机关与国外警察机关的警务执法合作关系构建，签订更多警务执法合作协议。警务执法合作协议在刑事侦查、调查取证、缉捕递解犯罪嫌疑人等方面比刑事司法协助条约和引渡条约更为灵活、便捷、高效，并且符合目前国际刑事司法协助和引渡合作便利化的发展趋势。警务执法合作很大程度上可以起到刑事司法协助和引渡的作用。

第二，尽快制定我国的《国际刑事司法协助法》，为我国执法司法机关在境外追逃工作中开展执法司法合作提供统一的国内法依据，协调各部门在境外追逃中的关系。目前，公安机关在开展境外追逃时，其国际法律依据主要是刑事司法协助条约、引渡条约、警务合作协定以及相关多边条约。这些条约、协定只适用国际执法协作。而国内的公安机关与人民法院、人民检察院以及其他政府机关的关系只能由有关国内法来调整。如我国签订的刑事司法协助条约中规定的“中央机关”大多为司法部或最高人民检察院，但在刑事司法协助中司法部、最高人民检察院与公安部之间的关系如何协调规范，则只能由国内法规范；又如由有关外国执法司法机关提供的证据在国内刑事诉讼中如何认定以及对外做出“承诺”的权限、程序、内容等都必须有明确的国内法规定。

第三，公安部门要制定境外追逃追赃的办案程序规则，为办案人员提供办案指南，同时加强对办案人员的培训，提高办案工作效率。公安机关办理的境外追逃追赃案件一般是经济犯罪案件，程序复杂，难度很大，对办案人员要求很高。办案人员既需要有侦查、金融、法律、外语等方面丰富的知识，又需要有灵活应变、善于处理复杂问题的能力和素质。而目前能够出国办理追逃追赃案件的工作人员可谓凤毛麟角。因此，在加强对有关办案人员培训的同时，还需要从长远的角度加大对此类人才的培养。

第四，建立国别刑事司法问题专家库。每个国家的刑法、刑事诉讼法、证据法以及移民法律制度都有很大的区别。在境外追逃中需要清楚合作国家的刑事司法制度，而一个人又不可能清楚所有国家的刑事司法制度，因而需要建立一个对具体国家刑事司法制度非常熟悉的专家的专家库，为境外追逃工作提供法律咨询和指导。

[1]姜杰.国际追逃追赃启动“天网”行动[N].人民日报,2015-03-27 (04).

[2]刘子阳.公安部成立境外缉捕工作局[N].法制日报,2016-01-28 (01).

[3]张洋.680名外逃嫌犯落网[N].人民日报,2015-01-09(11).

[4][14]黄风.国际刑事司法合作的规则与实践[M].北京:北京大学出版社,2008:129,253.

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【责任编校：谭明华】

Discussion on the Path and Function of the Public Security Organs in the Overseas Pursuit of Fugitives

Xiong Anbang
（Hubei University of Police,Wuhan 430034,China）

Generally speaking,the public security organs conduct the overseas pursuit of fugitives through bilateral or multilateral police cooperation,and extradition,repatriation,persuaded capitulation,and prosecution of other countries are the frequently adopted methods.In order to put the public security organs into full play in the overseas pursuit of fugitives, more criminal judicial assistance treaties and police law enforcement cooperation agreements should be concluded,and the International Criminal Judicial Cooperation Law should be made as soon as possible.Besides,we need also strengthen the training of law enforcement investigators,and establish databases of different countries experts of criminal justice issues.

Non-Traditional Security Studies;Overseas Pursuit of Fugitives;Police Cooperation;Cooperation Treaty; Cooperative Agreement;International Criminal Justice Cooperation Law

D631

A

1673―2391(2017)02―0029―07

2017-02-16

熊安邦（1976—），男，湖北监利人，湖北警官学院法律系副教授、法学博士，研究方向为国际法、国际警务合作。

国家社会科学基金项目“跨国追逃的法律难题与应对研究”（15BFX190）；2015年度湖北警官学院湖北省高校人文社科重点研究基地社会治安治理研究中心项目“境外追逃的法律困境及对策研究”（2015-16）。