“国库一本账”困境与策略选择

陈西果+宋婕

一、引言

新《预算法》明确提出：“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”，其实质是“国库一本账”。国家金库作为负责办理国家预算资金收入和支出的机构，既面临难得的发展机遇，也面临诸多新的挑战。本文从剖析“国库一本账”的内涵入手，对实现“国库一本账”面临的困难和挑战进行客观论证和分析，进而提出加强和完善国库管理能力、促进更好履行全面经理国库职责的策略建议。

“国库一本账”指为构建公开透明的现代预算制度，所有政府财政资金都应按预算管理要求，全部缴入国库，全部支出从国库拨付。即各级财政部门在人民银行及其分支机构建立国库单一账户，由人民银行国库核算各级政府全部收入和支出，及时、全面、完整记录、反映监督政府预算资金的运行过程和结果，提供全面、可靠的预算收支信息，最终实现“一级政府一套预算会计账户、一本预算会计账簿”的目标。由此可见，“国库一本账”是以国库为会计主体，核算范围是缴入国库单一账户的预算资金，核算内容涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

二、“国库一本账”的现实意义

（一）是构建真正意义上现代财政制度框架、实现全口径预算管理的本质要求

全口径预算是现代财政制度的基本前提。新《预算法》明确规定政府的全部收入和支出都应纳入预算，首次从法律层面确立了全口径预算。实行“国库一本账”，能够对政府全部预算收支活动进行记录，反映不同类型预算资金收支全过程，避免预算管理“碎片化”，有利于政府全面掌握自身财政实力和预算资金流向，为政府对预算资金进行精细管理，提供重要的数据支持。

（二）是优化财政治理、实现财政预算信息公开透明的客观需要

预算透明是良好财政治理的关键，也是实现财政民主和有效财政监督的生命线。确保收支数据真实、准确，是提高预算资金使用透明度的前提和基础。实行“国库一本账”，能准确、真实地记录预算运行的轨迹，完整、全面地反映政府收支活动，国库部门通过与政府、财政、税务、人大、政协、审计等有关部门信息共享，有利于相关部门和公众能全面、及时、持续对财政资金运行情况进行监督，从而提高预算编制和执行的科学性。

（三）是落实部门分工协作、有效发挥制衡机制作用的重要保证

分权制衡是实现预算监督独立性、公正性和约束力的基础。实行“国库一本账”，可以对每项预算收支进行逐项、实时地监督，除了人大的事前监督、审计的事后监督，建立起独立第三方预算监督制衡机制，对预算收支进行全方位、实时立体监督，可以在一定程度上弥补当前预算资金收支运行外部监督较弱的缺陷，发挥国库在预算资金收支环节中的事中监督作用，维护预算执行的严肃性。从财政与央行的职责分工制衡要求看，合理的分工是各部门高效履职的基础。实行“国库一本账”后，人民银行可以更专注于预算收支流程的不断优化、核算方式的不断完善、预算执行效率的不断提高，财政部门则能更专注于制度设计、预算编制、预算安排、预算绩效评估等，从而有利于转变财政职能，充分发挥财政在国家宏观调控中的重要作用。

（四）是简化预算资金运行环节、降低预算资金运行成本的现实选择

“国库一本账”客观上可以最大限度简化预算资金运行环节，尽可能减少预算资金收缴和支拨过程占压、挪用等情况，通过收入由缴款人直缴国库，支出由国库直接支付商品或劳务提供者，缩短预算资金的在途时间，有利于政府对预算资金的统一调度和使用，有利于解决预算收支在时间上的矛盾，降低政府短期融资需求，提高预算资金的使用效率。

三、 “国库一本账”面临的困境

（一）历史维度困境

分析实施“国库一本账”面临的困境，首先从历史的视角进行剖析。一是《试点方案》及流程设计客观上留下了监督“空挡”。由于集中支付“先支付、后清算”的流程设计，国库对支出业务的合规性监督被规避弱化；以手工方式对预算收支进行监督，限制了监督效率的提高，对于重复退库和重复拨款等高风险业务，难以及时发现，监督的效率和效果不符合对全部预算收支的合法、合规监督需要。二是财政专户问题由来已久、清理整顿难度较大。从历史上看，财政预算外资金管理和使用所带来的地方财政专户成因和发展轨迹非常复杂。近年来，由于预算内资金受法规制度和人大、国库、审计监督较多，专户资金等预算外资金方面相对有较大的自由支配和操作空间。因此，地方财政部门积极配合政府绕开各类监督，尽可能发挥专户资金自由支配权。商业银行作为经营机构，出于增加流动性、盈利性和少缴纳存款准备金等意愿，往往想方设法绕开国库监管，争相以各种优惠条件争取财政专户资金，致使大量财政专户资金长期游离于国库之外。

（二）空间维度困境

主要表现在以下几方面：一是国库核算和监督链条不完整。新《预算法》规定政府的全部收入应上缴国家金库，政府的全部支出都应纳入预算。但目前由于国库自身原因和财政体制缺陷的影响，国库事中监督制衡机制作用发挥不足。如国库对预算收支，特别是预算支出刚性控制缺位，无法按预算监督预算执行情况。收入方面，仍有部分政府收入未纳入或未及时缴入国库，如社会保险基金、教育收费、国际金融组织和外国政府贷款赠款、彩票发行机构和销售机构业务费等收入均缴入财政专户，游离于国库核算监督之外。支出方面，由于财政部门的集中支付业务分为预算内和预算外两种渠道，尚有部分支出以预算外支出方式办理。同时，许多乡镇支出通过财政专户办理，导致乡镇财政的支出核算未纳入国库系统。二是国库机构设置不能实现全面覆盖。受基层财政、税务机构改革的影响，特别是农业四税取消后，除了经济较发达地区还保留乡镇国库外，大部分地區的乡镇金库已逐步撤销。由于乡镇国库的缺失，造成乡镇财政专户大量存在、乡镇预算收支数据反映不准确、乡镇预算执行约束力明显偏低、乡镇库集中支付不规范等诸多问题，既不利于基层政府财政精细化管理的需求，也不利于基层人民银行履行经理国库职能。三是财政国库管理制度改革的原则未得到严格遵守。近年来，财政部门不断扩大财政专户使用功能，在《财政部关于乡镇国库集中支付制度改革的指导意见》中，提出乡镇财政所可以将乡镇财政专户作为乡镇国库集中支付清算账户，用于同乡镇财政零余额账户和乡镇预算单位零余额账户进行清算。这种做法明显不符合《财政国库管理制度改革试点方案》规定，扩大财政专户使用功能，用财政集中支付取代国库集中支付，违背了财政国库管理制度改革的初衷。

（三）时间维度困境

从时间维度看，表现在及时性和准确性方面。目前，部分预算收入不是从缴款人账户直接缴入国库，而先缴入财政专户或预算收入过渡户中，然后再从上述账户缴到国库。这部分沉淀在国库单一账户之外的资金实际上已形成预算收入，从而导致国库对这部分预算收入的记录时间滞后于实际形成时间，影响国库反映预算收入的及时性。同时，部分预算支出是由国库拨到财政账户中，而不是直接拨付给最终收款人，如预算单位或财政未发生付款行为，则未形成实际预算支出，从而导致国库对这部分预算支出的记录时间，早于预算支出实际发生时间，影响国库反映预算支出的准确性。

（四）技术维度困境

一是国库业务功能有待拓展。目前，财税库银横向联网系统（以下简称TIPS）承担能力已接近饱和，导致TIPS对机构（如海关）和业务覆盖面（如非税收入）不能尽快提高，大量业务仍需手工处理，效率较低，难以满足对各级政府全部收入和支出核算的需要。国库会计数据集中系统（以下简称TCBS）功能设计不强大，仅满足常规业务核算，缺少按企业进行分成、按某个专项资金记录支出的进度等特殊业务的功能，难以满足各级政府个性化预算管理的需求。国库信息管理系统（以下简称TMIS）仅能满足内部统计分析需求，对国库数据信息深度挖掘不够，难以满足信息使用者对预算收支多元化需求。二是国库业务应急保障能力有待提高。国库部门的“3T”系统连接财政、税务、海关和银行，已成为我国重要金融基础设施，是预算资金运行的中枢。由于TIPS、TCBS的设备建设尚不完善，不能做到快速切换，导致这两个系统均发生过全国性的业务中断。TBS作为TCBS的应急备用系统，仅处理应急拨款和集中支付清算业务，不能完全满足TCBS突发故障后全部业务的应急保障需要，直接影响预算收支正常运行。三是预算收支分析反映尚待强化。目前，国库部门主要按国库、科目、预算种类、征收机关、时间记录、核算和反映预算收入情况，只能向财政、税务、人大等单位提供按国库、科目、征收机关提供的收支信息，不能反映预算收入由谁缴入和预算资金由谁使用。收入方面，不能提供某一地区内每个企业纳税情况、各行业纳税情况，也不能提供某个企业纳税的具体情况。支出方面，不能提供按经济分类支出情况，不能反映各个预算单位支出信息。对预算收支信息的维度反映不足，难以满足不同层面信息使用者，对预算收入信息的需求。

四、 “国库一本账”策略选择

（一）构建层次分明内在统一的法规制度体系

一是进一步修订和完善相关法规。按照新预算法精神，修订预算法实施条例，进一步明确、细化人民银行经理国库职能。适时修订国家金库条例及其实施细则和《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》，进一步加强国库事中监督职能。二是制定国库会计准则。建议国务院授权人民银行联合财税等相关部门共同制定国库会计准则，明确国库会计的定位、体系、作用，作为人民银行、财政、税务等部门核算收入、支出、退库、更正预算收支业务的法规依据。三是建立真正意义上的国库集中收付制度。全面清理财政专户，明确以国库单一账户为核心，所有财政性收入直接缴入国库单一账户，所有财政性支出均由国库单一账户直接支付给最终收款人，由国库直接办理集中支付和非税收入收缴业务，对国库集中收付形式作出统一的制度规定和操作办法。

（二）改进和完善国库业务核算方式

一是完善国库账户体系设计。国库在为财政部门开设国库单一账户基础上，在国库会计核算系统中为每一个预算单位设立一个或多个分类账户，只有在实际支付行为发生时，才将财政资金从国库账户中拨付出去。通过建立国库分类账户系统，既能满足财政专项资金专项使用和专项管理的需求，从根本上消除在商业银行开设财政专户，又能全程追踪预算执行情况，预算资金运行一目了然，有利于监督控制。二是改进国库会计核算方法。建议尝试将预算纳入国库会计核算范围，在记录预算实际发生的同时，可以尝试记录预算，从而清晰反映预算执行偏差和执行进度，为政府及相关部门监控预算执行过程，加强预算执行合规性控制以及采取适当的预算调节措施等提供决策参考。三是进一步细化预算收支核算。在记录政府收支分类科目基础上，增加对收入、支出等来源、用途、性质等多维度的信息记录，尽可能详实反映所有国库收支的情况，以丰富国库会计信息的内涵，满足不同层面信息使用者对国库信息的需求。

（三）深入推进国库信息化建设

国库信息化系统作为连接政府、财政、税务、海关、商业银行等部门的预算资金运行和信息交换中枢，其重要性不亚于“金财”“金税”“金关”。因此，应从国家层面深入推进国库信息化建设，加快国库金库工程建设。一是全面提升全国集中统一国库系统功能。立足于未来国库业务发展，通过对现有“3T”系统进行重新定位、设计、优化，全面提升国库系统功能，满足全面、准确、连续反映政府收入与支出的需求。二是因地制宜推进地方国库信息化进程。从适应现代预算管理需求出发，通过建立地方特色业务系统，全面提升国库系统适应性，满足各地方财政管理体制多样性、复杂性、特殊性的需要。三是深度挖掘国库信息价值。从未来政府会计体系构建需要出发，通过建立综合应用系统，全面提升利用和挖掘国库信息能力，满足政府、人大、财政、税务、海关等相关部门了解和掌握预算信息的需要。四是加强部门间信息共享。从提高信息共享程度出发，通过加快国库与财政部门、海關联网进程，全面推进预算收入、支出、退库电子化处理，减轻人工业务处理压力，以提高财政收支的时效性。

（四）加强基层国库机构和人才队伍建设

一是在有条件的地方新设乡镇国库。根据当地财政体制改革的推进情况，在地方经济发展较快、财力较为充裕、设立乡镇金库意愿强烈的地区新设乡镇国库，并由人民银行直接经理。二是积极创造条件稳步收回商业银行代理国库。人民银行应当主动与政府、财政部门沟通，因势利导，循序渐进，逐步收回代理支库和代理乡镇国库。三是增加基层国库人员的数量和提高人员业务素质。在进一步充实基层国库人员的同时，拓宽基层国库人员知识层面，增强国库人员创新能力，满足县支库业务发展的需要。