乡镇政府治理误区及对策

王永发，申文杰

(河北师范大学 法政与公共管理学院，河北 石家庄 050024)

乡镇政府治理误区及对策

王永发，申文杰

(河北师范大学 法政与公共管理学院，河北 石家庄 050024)

乡镇政府；善治；多元主体

乡镇政权作为我国最基层政权，其治理成效关系国家与社会的关系，影响国家治理现代化发展方向。一元化的的政府治理模式成本高，效率低，而面对我国基层社会利益主体的多元化趋向，显然已不能满足时代进步的要求，乡镇治理转型，实现"善治"成为必然趋势。从乡镇政府治理中只对上负责和运动化趋势的视角分析当前我国乡镇治理误区，面对现实困境，乡镇应以多元治理作为新的治理模式，实现治理转型。

一、乡镇政府治理误区

乡镇政权作为一级政权，政府一直以来担任着独当一面的角色，我国科层制的管理体制决定了乡镇政府一切听上面指挥，从制定决策到执行决策都是根据文件、命令等单一来源，而我国政治制度的发展也推动了乡镇政府治理产生了误区。

(一)只注重对上负责

乡镇政府是应对和处理我国农村问题的直接关系者，地位尤其重要，随着改革开放的发展，我国乡镇政治建设一直在进行，但改革总伴随问题，由于历史与现实的原因，乡镇政府以"对上负责"为行政方针，陷入治理困境。

1.财权与事权的不匹配，乡镇镇府只选择对上负责

一个政府的良好运行，最核心的观察点在于财政运行。农村税费改革之前，乡镇政府有权力征收农业 税和工商税，有自己独立的财政，在传统的行政管理体制下执行国家政策，发挥着联系国家与基层社会的纽带作用。2006年我国全面实现农业税后，乡镇政府作为国家税收代理人的合法性丧失，失去了稳定的财政收入，乡镇政府对于各项公共事业的建设能力下降。但是政府的日常运转费用及各项公共事业支出让其负债累累，疲于应付。失去对农业与农民的财政提取能力后，维持政府的周转就已经捉襟见肘，在履行公共服务职能时，比如修路、建设学校、教育卫生等，结果就渐行渐瘫。没有足够的财政能力，再加上国家建设的各项指标，乡镇的所有财政支出基本只能指向上级，财权与事权的不匹配导致其只能对上负责，没有其他精力去倾听下层民意，上级分配任务，乡镇政府负责执行，"一切行动听指挥"，不去发挥市场在资源配置中的决定作用，不注重社会公民的作用，本应在国家与社会之间发挥纽带作用，却只对上负责，只输出不输入，基层群众与政府矛盾冲突日益激烈，政治信用被透支，导致治理困境。

2.权责不统一，乡镇政府只注重对上负责

计划经济体制下，国家为了追求经济快速增长，垂直配置的权力机构与行政命令相结合，统一归中央指挥，全国集中力量办大事，在特殊时期取得了巨大的成就，国民经济恢复并得到发展，第二、三产业具备了规模化特征，人民收入增加，生活水平提高，社会稳定发展。乡镇政权是我国国家政权的延伸，国家政策通过层层下达，最终落到乡镇政府身上，广大农村的经济生活、政治生活、文化生活几乎都在政府的领导下，政府"一言堂"的角色尽显。改革开放后，随着乡镇机构改革，农业税取消，乡镇政府的权力进一步被上收，逐渐失去原有获取资源的能力，悬浮于国家与社会之间，其职能已经发生改变。我国处理中央与地方关系在行政管理体制上表现为条块管理，政府各个部门双向负责，通过对平行管理和垂直管理相结合的方式进行政治控制，实现国家整合。但在乡镇这一级，条块关系已经发生了变化，乡镇中掌握重要权力的部门都归县管，实行垂直管理，乡镇政府所掌握的权力有限，往往到了最需要某种权力的时候，乡镇镇府却无能为力，只能先与相关部门协商，有时甚至得看脸色行事，影响了行政效率。权力被上收后，乡镇政府的责任却没减少，政治、经济、文化等方面的任务都压在其身上，真正遇到问题时，无权处理，出现事难办的尴尬境地。在压力型体制下，面对如此现实困境，乡镇政府已经无力承担"全能型"的治理角色。而乡镇政府从本身利益以及个人政治生涯考虑，只能选择对上负责，忽视社会其他主体的利益。[1]

3.上级考核压力与政府自利性导致选择性治理

一方面国家为监督和鼓励地方政府履行职能采用目标考核制评估政府成果，并利用一票否决制对其督促，出发点是提高政府效率，完善政治制度建设。但是到达县一级政府情况已经发生改变。县政府将各项任务量化为具体硬性指标将压力转移到乡镇一级。乡镇政府面对财力和权力悬浮的尴尬境地，为了完成上级任务，只能选择应付了事，大力修建"面子工程"，劳民伤财，而真正涉及民生利益的公共服务职能及执政过程却被忽略，政府并没有根据基层要求作出该有的政治作为，甚至有时与民争利，加深了政府与社会的矛盾，影响工作效率。"一票否决"的政策压力使得乡镇镇府畏首畏尾，以少作为甚至不作为进行回应，力求将考核风险降到最低。以信访为例，每到两会时期，各政府为避免信访造成政治形象受损，专门派人截访，有时动用暴力，造成政府与民众的不信任感加深，矛盾冲突恶化。[2]另一方面，乡镇政府作为"理性经济人"，有着本身的利益追求，为了政绩及个人利益，总会偏向于执行有利自身政绩和升迁的任务，忽略民众的内心诉求，进行选择性治理，出现治理"缺位"与"越位"，政府公共供给与民众需求结构失衡，治理成本加大，公共服务质量下降，治理问题突出。[3]伴随改革开放的发展，社会其他治理主体力量明显增加，参与社会管理事务的要求迫切。但乡镇政府在行政命令的压力下，为了完成上级政府的给定目标，再加上"一票否决制"政策施压，政府只能全面掌控社会事务，动用一切资源，即使与企业"寻租"，损害农民利益，也要完成上级的目标考核，其结果是选择只对上负责。

(二)乡镇治理运动化

计划经济体制下，权力高度集中，国家为了实现经济复苏与发展，通过政治权力对全国人民进行动员，集中全国力量实现特殊目的，在集体积极性被调动的情况下，完成目标任务。在当时的政治经济条件下，这样的治理方式取得了巨大成就。改革开放以后，我国社会各个方面发生了巨大的变化，在压力型体制下，乡镇政府迫于财权与事权不匹配，权责不统一的困境，为完成上级任务，通过对干部和基层群众的动员，在考核日期之前尽最大可能达到任务要求，从制定决策到执行决策整个过程类似于一场运动，每一次的上级文件演变为一场运动，本意上的激励被扭曲，乡镇治理呈现出运动化趋势。政府治理常态是为社会提供公共服务职能，上级要求的本意是为督促和鼓励其更好地履行其职能，提高政府行政效率。政府的权力及其职能通过法律进行了规定，但并没有具体到政府在治理过程中遇到的每一个问题上，因此，当乡镇政府在治理过程中与社会利益体发生冲突时，自由裁量权发挥了重大作用，将法律赋予的权力操作，只用于完成上级任务，使得上级政府的目标考核得以顺利通过，忽视社会民意，通过治理运动化满足政绩要求。而乡镇政府治理之义明显偏离了核心，其目的转化为应付上级，惟上负责。作为治理主体，将治理的目的局限于任务要求，政绩表现，忽视基层民意，导致治理成本增加，治理效果下降，政府与社会关系恶化，民众对政府的信任感逐步下降。

二、乡镇政府治理对策探究

政治与社会发展的外部环境与自身政绩要求的内在动力导致乡镇政府在治理过程中陷入误区，尽早实现治理转型，寻求共赢的治理方式才是乡镇治理的正确道路。治理本身所包含的即是治理主体多元化，以政府为单一核心的治理模式已经出现了治理困境，基层群众事件给政府和社会都带来了恶劣影响，而走出当前治理困境首先应转变治理思维，政府由"全能型"转型为"服务型"，由多元共治逐步代替一元独治，以政府为主导，企业 、公民及其他社会组织共同参与为治理模式，形成多元治理秩序，完善制度建设。

(一)乡镇政府转变治理理念，建设服务型政府

党的十八大提出推进国家治理体系和治理能力的现代化，乡镇政府作为一级政权，应该实现治理方式改进，治理能力现代化，推动整个治理体系完善。传统的治理模式偏重管控，将所有社会事务集中于政府身上，通过强大的国家机器整合社会资源，更多运用权力手段以命令和强制的方式管理社会事务，重硬性的经济指标而忽视治理过程中公众的内心诉求，注重政治输入中的上级要求及能够达到考核要求的政治输出，忽视社会成员参与政治过程监督权利。政府行政要以人为本，全心全意为人民服务，而不是脱离人民群众，与民争利，实现治理角色重新定位，将重心转向提供公共服务，建立服务型政府。

首先，将建设服务型政府要求制度化，制度化的核心即法制化，从法律上确立并完善政府权力范围，职能定位。基层政府的权力在法律上作出的规定是抽象的，只能赋予政府大概的权力范围，而抽象的权力范围在遇到基层社会的复杂性时就必须重新操作，政府在这一点上具有强大的自主性。乡镇政府面临财政困难、权责不一致的权力困境，为了达到考核要求，必然发挥本身权力的自主性，在政绩要求的内在动力下，选择执行政策，通过运动化的方式实现目标，政府陷入了错误的政治逻辑。依据乡镇政府面临的权力困境，在法律上对其财权及与履行社会公共服务职能时所涉及的事权进行合理分配，适当放权与收权，正式制度与非正式制度结合运用，摆脱"悬浮型"政府形象。在处理社会事务过程中细化权力范围，保障其他治理主体的监督权力，调动积极性，使得与基层社会联系最为紧密的乡镇政府真正嵌入广大人民群众当中。

其次，政府树立共治理念，建设善治政府。传统依靠命令和管控的方式在面临经济和社会发展新形势时显得捉襟见肘，不能良好地发挥政府公共服务职能，行政效率降低，公共服务质量难以保障，政府公信力下降，形象受损。树立现代共治理念，将乡镇事务置于多元主体治理视角下，政府发挥引导作用，以人为本，扩大其他治理主体参与社会事务的渠道，内外监督，打造效率高质量好的公共服务体系，恢复公众对政府的信任感。此外，要保障政府执行力的另外一个要求就是提高政府工作人员素质，引进人才，以能力代替资历，在党委领导下，加强学习教育，提升处理问题的能力，改善治理手段，真正做到为人民服务。[4]

最后，乡镇政府理清职能。"全能型"政府的治理模式成本太高，造成了极大的负担，社会利益多元化要求其他治理主体表达诉求。乡镇政府面临广大基层社会，要切实将"三农"问题摆在首位，为人民服务，尊重人民群众的利益诉求。农业在我国占有重要地位，政府应因地制宜，引导农民发展特色农业，推广科学技术；针对当前我国农村社会公共服务落后的现状，完善农村基础设施，加大对农村教育、医疗卫生、道路建设等方面的投入，优化公共服务体系。尤其在土地等问题上，不与民争利，保护农民权力。乡镇政府由于财政困难，为提高政绩，便在土地上谋利，在未经农民同意的情况下与企业进行土地交易，打造"形象工程"，严重损害农民利益，这也是农民上访的主要原因，造成政府与农民信任感下降，矛盾加深，引发社会冲突，基层群众事件频发。建设服务型政府要求实现政务公开，接受公共监督，针对农民诉求，相关承办部门根据事实按时限要求进行回复，并督查落实情况，作为工作考核。政府切实履行宏观调控与市场监管职能，协调农民与企业利益关系，满足公众需求，保障农民利益，推动和谐社会建设。

(二)加强乡镇政府与基层社会互动，扩大公众参与渠道

乡镇政府陷入治理误区，与乡镇所处治理地位有密切联系。乡镇政权是代表国家治理社会的最基层政权，它能够将本身权力具体化的同时很难受国家政权体制的制约，钻权力空子，而基层社会组织发育程度还不够成熟，乡镇政府完全操纵乡村事务，而社会组织难以对其约束，权力运作空间范围广大，使得乡镇政府只针对上级要求运行治理逻辑，逐渐脱离基层社会。只对上负责和治理运动化导致的治理困境要求其加强与基层社会互动，多元协商，实现治理模式转型。[5]

首先，从制定决策开始，乡镇政府应广泛听取农会、商会、公众等民意诉求，通过网络投票，举行民主恳谈会等形式制定最佳决策，在涉及具体公民的个人利益时，通过和平协商，保障公民利益，政府在决策程序上减少滥用专断权力，保证公平，避免多元协商流于形式，在此基础上形成的政治决策大大提高了合法性，有助于在执行过程中提高行政效率，减少治理成本，改善政府与社会成员关系，达到共赢目标。其次，在执行政策过程中，允许社会组织与公众进行监督，设立乡镇信息文化交流站，及时听取民意，将具体政策作出修改，提高公共服务质量。最后，收集反馈信息，作为工作考核的一部分，并及时作出回应，进行总结，逐步制度化，形成常态治理模式，实现善治。

三、结语

乡镇治理由于面临广大基层社会，治理地位特殊，历史治理传统与社会经济快速发展的不协调会导致治理陷入误区，出现只对上负责与治理运动化趋势有着复杂原因，治理模式的转变应与政府绩效评估体系改革相结合，建立民本主义的绩效观，实现多中心治理，为政府减负，以社会监督制约政府是实现乡镇善治的一条出路。

[1]杨勇文，当前乡镇治理存在的三个根本问题及应对之策[J].领导科学，2016,(4):17.

[2]孙彩红，从目标考核到治理绩效评估：基层政府的转型[J].甘肃社会科学，2016,(9):241.

[3]刘宁，黄辉祥.选择性治理：后税费时代乡村治理的一种尝试性解读[J].深圳大学学报(人文社会科学版)，2015,(1):82,83.

[4]徐世雨，乡镇政府治理困境及其纾解[J].河北科技大学学报(社会科学版)，2016,(9):35.

[5]赵树凯，乡镇治理与政府制度化[M].上海：商务印书馆，2012.

MisunderstandingandCountermeasuresofTownshipGovernment'sGovernance

WANG Yong-fa, SHEN Wen-jie

(School of Public Administration, Hebei Normal University, Shijiazhuang Hebei 050024, China)

township government ;good governance; multiple subject

Township government is the most grassroots regime in China, whose governance effectiveness affect the relationship between the state and society and the direction of national governance modernization. The diversification of the government governance model is costly and inefficient, and in the face of the diversification trend of the grassroots social interests, it is obviously unable to meet the requirements of the times, the transformation of the township governance and the realization of "good governance" become the inevitable trend. This paper analyzes the current misunderstanding of township governance in China from the point of view of the responsibility and movement of the township government, and puts forward the multi - center governance as the new governance mode to realize the transformation of township governance.

2095-2708(2017)05-0032-04

2017-05-06

:2017-06-02

王永发(1991-)，男，山西朔州人，河北师范大学法政与公共管理学院硕士研究生，研究方向：政治制度与政治发展。 申文杰 (1961-)，男，河北顺平人，河北师范大学马克思主义学院教授，博士生导师，研究方向：马克思主义基本原理。

D625

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