松江区农村集体产权制度改革的实践与思考

■封坚强

松江区农村集体产权制度改革的实践与思考

■封坚强

松江区从2008年下半年起探索农村集体所有权的实现形式，2009年在部分镇试点，2011年起在全区全面推进农村产权制度改革。至2013年末，全区14个涉农街镇、107个村通过摸清家底、资产评估、人员界定，明晰了产权，明确了集体经济组织人员的资产份额，并成立了村集体经济合作社、镇集体经济合作联社，这标志着松江区农村产权制度改革取得了既是阶段性又是历史性的改革成果。

农村集体产权制度改革是对农村生产关系的一次历史性变革，也是农村基本经营制度在新的历史条件下的改革与完善，其政策性强，涉及时间长，面又广，牵涉到千家万户的利益。因此，改革一定要既尊重历史，又要从实际出发，改革方案要切实可行。究竟怎么改？全国各地虽然已有十几年的农村产权制度改革实践，但都停留在村一级，而农村集体经济组织资产应该是队、村、社三级。我们通过调研、座谈、咨询，明确了“明晰产权、规范管理、壮大发展、农民得益”的改革目标。首先把从高级社到现在所有集体资产家底摸清并界定后统一评估。第二是把农村集体经济组织成员界定好。这两项工作非常复杂，工作量非常大，又要经得起法律和历史的检验。所以我们还是走群众路线，基础的、基本的成员资料从群众中来到群众中去，几上几下进行公示、界定。在资产界定、人员界定中碰到特殊情况时，有法律的按法律，没法律的按法规，没法规的按文件，没文件的按案例，都没有的则通过村民代表大会表决通过，最后成立村集体经济合作社、镇集体经济合作联社。

松江区集体资产产权制度改革与全国其他地方的改革相比，具有两个鲜明的特点：一是改革彻底，把所有集体资产全部评估，并以份额形式全部量化到人，而不仅仅着眼于村级资产改革。因为松江区属于工业化、城市化发展比较快的地区，随着农村土地出租、转让、增值，镇级集体资产大幅增长，是集体资产的主要方面（占80%左右）。二是在给农民分配份额时，以土地份额为主，即在改制时只有还在这块土地上的集体经济组织成员，才能拥有土地份额（占60%），而不是以单一的农龄来认定份额（占40%）。因为农村集体经济组成的基础是土地，改革开放后集体资产快速增值聚富也是靠土地。原高级社、人民公社集体所有的积累，基本上被当时社员分配（劳动报酬）用完了，所存的是些破旧仓库、水泥场地及过时无用的生产设施，所值无几。而且以土地份额为主的做法有利于保护现在还留守在土地上的农村集体成员利益，这些成员往往是农村弱势群体。再说按过去的惯例，农民户口迁出农村进入城镇后，他们的身份就不再是集体经济组织成员了，所以也没有土地承包的资格。

经过多年改革实践，松江区农村产权制度取得了初步成效：一是家底摸清了。队、村、镇集体经济到底有多少资源、资产、资金，通过界定、评估，摸清了家底，并登记在册，有效防止了集体资产流失。二是产权明晰了。把集体资产评估以后折成份额，按土地与农龄6∶4全部分配给每个集体经济组织成员并发了社员证。三是成员已分享到改革的成果。各镇集体经济合体联社根据每年经济效益都进行了分红，2015年度全区共分红2.55亿元，改制后全区已累计分红7.39亿元，体现了农民所有、农民得益，同时也使农民把这份财产牢记在心，使改革不可逆转。四是建立了管理制度。农村集体经济是一种特殊的经济形式，计划经济时有严格的管理制度，人民公社解体后，集体经济还在，但没有一个专门的管理制度。这几年松江区先后出台了《松江区农村集体资产管理暂行办法》、《村民委员会与村集体经济合作社分账科目》、《关于加大财政转移支付力度、保障村级组织运转的实施意见》、《关于进一步加强当前农村集体产权制度改革工作的指导意见》、《松江区关于加强街镇农村集体资产监督管理队伍建设的意见》、《松江区关于加强农村集体资产规范管理的工作意见》、《松江区关于规范村干部工作报酬管理的指导意见》、《松江区农村集体经济组织财务管理制度》等，这些制度正在落实中完善。五是摸索到了适合松江区农村集体经济发展的有效形式。松江区工业化、城市化快速发展，为农村土地增值、集体经济发展提供良好的契机。改制后，松江区集体经济发展坚持“只做地主，不做资本家”的原则，主要利用集体建设用地、盘活存量资源、回购部分开发区内的地产，实行二次开发，降低经营上的风险。至2016年第三季度，全区镇村两级集体资产总额524.31亿元，比2013年底改制基期的328亿元增长近60%，并在松江区经济结构调整、升级转型中发挥了重要作用。

农村集体经济是我国特有的一种经济形式，形成的时间长，资产、成员组成都比较复杂，涉及到千家万户的切身利益，关系农村的发展与稳定。松江区敢于解破这个重大难题，并妥善地解决了历史遗留问题（撤村并镇、工业区、度假区、新城区集体成员利益平衡问题，移民、知青利益等问题），极其不易。这主要是区委主要领导对深化农村改革的意志坚定，职能部门制定的改革方案切实可行，使广大农民真正得到了改革所带来的实惠，是他们坚决拥护、积极参与的结果。

诚然，松江区农村集体产权制度改革，从改革总体目标来说只能算是取得了阶段性的成功，即明晰了产权。从规范管理、发展壮大来说还是刚刚起步，所以还有很多问题要探索、突破，从近期来说主要是这几个方面：一是关于集体资产监督管理问题。尽管松江区已制定了一些管理办法，但从政府角度来说还是没有一个专门监督机构，也没集体资产监督法规。从集体经济合作联社内部看，现在管理层、决策层大部分还是地方行政干部，如何建章立法实行有效监督，如何使农民参与做主，使集体经济充满活力实现稳定健康发展，这是改制后首先要面对的问题，需要探索实践。二是关于集体经济发展问题。集体经济发展一般都在原集体组织区域范围内，集体经济发展好，最得益的是当地群众。但现在集体经济发展缺乏配套政策，国企、民营中小企业都有扶持政策，唯独集体经济没有扶持政策。一方面集体经济组织在本地区经济转型升级，回购一些土地、厂房进行二次开发，涉及的税收负担重，融资也困难，失去了一些发展壮大的好机会；另一方面工业化城市化的土地级差使集体经济发展不平衡，如松江区浦南地区是农业和黄浦江水资源保护区，靠工业化、城市化发展不动产的机会较少。所以制定鼓励不同地区集体经济发展的扶持政策也是当前使集体经济健康持续发展的关键。三是关于集体经济组织与镇村关系问题。人民公社是政经合一的，人民公社解体以后，镇政府财政从集体经济中独立出来，但镇村经济发展运行仍然政经合一。农村产权制度改革后，我们提出了分账和分类：“分账”即镇、村行政及政府行为收支与镇村集体经济组织账户要分开，运作要独立；“分类”即镇政府一些公益服务公司，如环保、物业、保洁等公司，从集体经济组织中分离出来，不能再靠集体经济组织来养活这些公司，应由财政支付。政经分离后，镇村原来很多开支和运作依托集体经济的，特别是村干部人员经费、日常运行经费等经费难以维持，需要上级补贴，有的镇政府财政也不宽余；同时政经分离后，集体经济运行总不能与改革前一样仍由镇村行政干部包揽，但由谁来决策运行，这些都是要探索的问题。四是关于农民股权的处置问题。农村产权制度改革后，集体财产真正体现了农民所有、农民做主、农民得益。但目前，农民如何对自己的财产行使处置权，处置的条件、程序、范围还没有规定。虽然在合作社章程中规定了农民股权份额可以继承，但不得变现、出售或转让，不得作为其他用途使用。这主要考虑到目前集体资产的潜在价值尚未真正体现出来，农民若轻易转让股权会使其利益受损。同时在集体经济监督管理制度尚未成熟之时，允许股权转让，对农村集体经济长远发展不利，也易被外来经济组织掌握、侵吞。但从长远看，股权作为农民的一项财产权，农民有权根据自己的意愿进行处置交易，才能让农民的财产处置权得到实现，体现农民所有，也符合市场经济规律，有利于企业在市场的长远发展。所以探索农民对集体经济股份有偿退进机制，对交易条件、程序、定价、对象等都是目前迫切要研究并试点的问题。□

（作者系中共松江区委副巡视员）