维护农民利益推进产权改革发展集体经济实现成果共享──九星村集体产权制度的改革与创新

■刘 明

维护农民利益推进产权改革发展集体经济实现成果共享──九星村集体产权制度的改革与创新

■刘 明

作为上海唯一的，并且连续两次被列为全国农村改革实验区的闵行，自20世纪90年代以来探索农村集体产权制度改革的实践和经验，得到了中央、国家有关部委及上海市委、市政府有关部门的高度重视，成为推动上海乃至全国农村集体产权制度改革的重要示范区。毋庸置疑，这是与闵行区有七宝镇九星村这样以民为本、敢为人先和积极改革的一批基层党组织和广大农民群众的杰出创造与突出贡献密不可分的。九星村党委、村委会班子以党的根本宗旨为引导，以维护好、实现好和发展好广大农民利益为主线，通过一系列细致艰苦的体制机制创新，改革发展壮大了九星村集体经济，改革使九星村农民群众生活越来越好，奏响了一曲精彩的农村改革发展的时代乐章。

一、集体产权制度改革的始点和终点都是为了老百姓

九星村从20多年前就开始探索的农村集体经济组织制度改革，从过去到现在、从现在到未来规划，始终遵循党的全心全意为人民服务的根本宗旨，把农村改革的始点和终点都落实到为全体村民和老百姓谋取福祉上。这成为九星村集体产权制度改革成功，并且成为全国农村改革实验区经验探讨和典型示范的关键所在。

（一）为集体经济持续发展和财富公平合理分配启动改革

从20世纪90年代开始，九星村所处区域进入快速城市化阶段。至1994年，九星村同周边大多数村一样，土地被大量征用，农民生活生存环境发生巨变，人心涣散，村集体经济组织成为空壳，只剩下1300多亩土地和背负的近1780万元债务。在村耕地不断被征用、一些村民不断被转城镇居民以及村集体经济收益下滑的时候，很多村把集体历年积累和土地征地补偿款“一分了之”，实际上村集体散了伙，让村民各走各的路。这时，原任九星村工业大队长的吴恩福临危受命，担任了村党支部书记。他所领导的村领导班子，立足改革创新，坚定不移地发展集体经济和走共同富裕道路，2002年九星村由1994年负债率84%，到年经济收入达到1.03亿元，净资产达到4.20亿元。

当九星村经济快速发展、村级资产总量迅速扩大，集体创造的财富如何在全体村民中公平合理地进行分配，如何以制度保障集体经济持续发展壮大，又成为九星村领导心头的一桩“心病”，由此于21世纪初启动了一场轰轰烈烈的村集体经济组织产权制度改革。九星村老书记吴恩福说：“当时集体资产人人有份，实则人人无份。农村集体产权制度改革，改的就是这个。”集体资产“人人有份，实则人人无份”，其实质就是集体产权的不明晰，就像一扇挡在农民和集体资产之间的“玻璃门”。九星村的改革就是要消除这扇“玻璃门”，让农民面对集体资产，不仅“看得到”，而且“摸得着”，还“管得着”。同时，吴恩福不同意把集体产权制度改革简单归结为“分资产”，更不能“一分了之”；改革了，但集体经济不能“散伙”，而且要继续发展壮大，让农民持续共享集体资产增值的收益。

（二）为保障农民利益和集体经济健康发展实施两步改革

提到九星村集体经济组织产权改革，当时村党支部书记吴恩福的深刻体会是“慢不得，急不得”。“慢不得”，是对改革而言。经过多年发展，村镇集体积累了四五个亿的巨额资产。这份资产如果继续产权不清，管理缺乏透明度，农民就会疑惑;但改革中一旦发生资产流失问题，势必形成九星村的不稳定因素。“急不得”，是对于具体操作而言的。这个改革“太复杂了”，没有亲身经历过，就无法切实体会到。

一切从九星村实际出发，一切从最大限度地维护集体经济发展和农民利益出发。在区、镇上级部门指导下，九星村针对当时经济发展较快、村级资产总量较大的现实情况，决定改制分两步走。第一步改革的资产从小、村民范围从广、工作从打基础开始，主要求稳、求细和力求试点成功。

首先，九星村拿出占全村总资产20%左右的原牛头浜管理区的经营性资产，开始实施“农村资源资产变股权、资金变股金、农民变股民”的农村集体产权制度改革。从2003年起，经过近两年的艰苦细致工作，到2005年1月29日九星村召开了集体资产量化改制村民代表大会，表决通过了原牛头浜管理区《集体资产评估结果的确认》和《集体资产处置预案》，对评估确认的净资产约0.8亿元，按照1956年1月1日到2004年12月31日的全村村民总计7.66万年的农龄，以每年单价为1022元的现金量化形式进行兑现。从此，在土地里摸爬滚打的九星村农民增加了一个新型集体经济组织“新股民”的身份。

在总结、调整和完善的基础上，九星村从2006年起继续推进占全村总资产80%左右的第二块集体经营性资产改制工作，召开了2006年第三次村民代表大会，原则通过了价值近3.5亿元的第二块村级集体资产评估结果、全村村民7.58万年的农龄，以每年单价为2722元的现金形式进行的初步量化方案。经过反复论证与修订改革方案，至2009年底第二步改革才基本完成。

（三）为维护农民利益和集体经济健康发展加强制度建设

改革的实质是利益博弈，是对原有利益格局的重新分配。产权制度改革“前无古人、旁无借鉴、情况复杂、影响广泛”，更何况村干部普遍存在的问题有“三怕”：怕翻历史旧账，怕引发矛盾，怕失权失利，尤其会触动镇村两级干部的权力和利益。说到底，农村集体产权制度改革是对九星村当家人和领导班子的严峻挑战。在这个自我革命、大是大非面前，九星村党委、村委会和集体经济组织领导班子向党和村民交出了一份合格答卷。

群雁高飞头雁领。在大改革、大发展期间，九星村党支部经闵行区委批准升格为九星村党委，吴恩福仍任村党委书记。他们坚持认为“上面千根线，下面一根针”，党的富民政策是要经过“村官”的作为和严于律己的自觉行为，才能和农民的生活和幸福联系在一起。村集体领导班子志在无私奉献，在改革的利益分配格局中，自觉在个人利益方面不断退让。例如改革前期，闵行区改革政策中为激励干部勤奋工作而设置领导岗位股，九星村党委、村委班子开始主动降低持股比例，实际上是在九星市场效益极好的情况下自觉减少个人的分红收入。在领导岗位股设置时，“真金白银”的上缴现金，退出股份时并没有按照市场收益法领取资金增值部分，而是仅仅按照同期的银行利息退还，每年收益少拿20%以上。

九星村不断加强党组织建设和发挥基层党组织的战斗堡垒作用，以改革为引领，以制度治村，以制度治理九星市场。在党内坚持“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”规则，组织开展党务政务工作。重大事项决策按照发放讨论稿、充分征求意见、最后表决通过的程序，规范决策过程。建立村民代表和股东代表交互参与对方会议制度，严格执行代表会议决定。村建立了“五本台账”，即资产台账、土地台账、综治台账、社事台账和动迁台帐，加强村级经济和事务管理。为加强项目建设和资金管理，创立了“五堂会审”制——村干部、财务、质监、验收、结算人员共同参与，提高了村务和市场管理工作的透明度，规范和完善了市场化的运作机制，为改革及后续发展提供了制度化保障。

二、改革成功的保障是确保农民知情权、参与权和决策权

农村集体产权制度改革关键是要赋予农民更充分的财产权利，核心就是要把村集体的这些资产折股量化，让农民真正成为村集体的“股东”。在通过改革不断增进广大农民群众福祉的过程中，九星村从共享发展是中国特色社会主义的本质要求出发，人人参与，人人尽力，人人享有，不断增强改革发展动力，不断增进改革发展中的相互团结，使改革引领村民朝着共同富裕方向稳步前进。

（一）改革中的村集体资产资源资金要公开透明和村民认可

到21世纪的九星村，已彻底摆脱了20世纪90年代初期的贫困，家大业大、繁荣兴旺，集体资产资源资金组成复杂而庞大。通过宣传发动和反复多次征求意见，2003年九星村启动了农村集体产权制度改革。先是成立有村民代表参与的13人改制领导小组，又由村民组长等50多个村民组建起了9个工作小组，开展了大量的沟通协调工作，群众参与、上下互动，确保村民的广泛参与度。

要实现变集体资产“共同共有”为村民凭股份“按份享有”目标，首先是村集体资产资源资金确权问题。九星村实行了资产资源资金一手资料全部公开，由群众参与清理确权并监督。账内资产做到账物、账账、账表相符，账外资产在清理核实后进行登记造册：对产权关系不明晰的，依据国家法律、法规和有关政策规定处置；对清理出来的不实资产，按有关规定和村民主决策程序及时进行处置。对村民群众有疑问的，组织村民翻阅档案，进行实地实物现场查看，彻底摸清了家底。再由村民代表大会确定资产评估公司进行确权认证，理清产权归属关系并确定参与改革的资产资源资金总额。最后，村集体改革资产总额由村民代表大会代表一人一票表决通过资产确认。

（二）村民农龄确认照顾到历史沿革与村集体经济发展现实

改革应折股量化的资产确定后，集体经济组织成员的界定和成员农龄统计，是直接关系到村民以往对集体经济发展的贡献，更直接关系到每个村民的应得股份。按照闵行区、镇的有关政策，集体经济组织成员的界定是在参照1996年《上海市撤制村、队集体资产处置暂行办法》的基础上，形成的“八字方针”——户口在队，劳动在册，缺一不可。就是说，从1956年至今，无论何时加入户籍、投入过劳动或资产的人员，不管时间长短、贡献大小，都要厘清楚、算进去。

九星村原来是两个村合并而来的，两个村的村民情况自然不同；九星村地处老市区边缘，一些生产队或生产小组征地转居比较早，早成为城镇居民的村民与晚征地的农民农龄差距很大；九星村从兴办市场起家，在由“泥腿子”穿上“皮鞋”管理市场中各人的贡献不同等等。经过充分听取意见整合群众想法，九星村的成员农龄统计操作方案形成了既尊重历史与现实，又解决了村民之间的矛盾，得到了绝大多数村民的接受。

吴恩福要点式总结为：“从九星村看，村民与村之间的四种关系：既有居住关系，又有劳动关系；虽有居住关系，但无劳动关系；虽无居住关系，但有劳动关系；既无居住关系也无劳动关系。这种居住关系与劳动关系的变化，既有普遍性也有九星村的特殊性。”“不管村民与九星村是哪种关系，都有股份分给他们，因为毕竟他们都为村集体资产的积累作过贡献；同时，这样也有利于整个村子的稳定以及股份改革的顺利进行。”

在这个操作办法上，所有相关联的人员都纳入农龄统计对象，包括嫁娶者、插队知青、乡村教师、大中专学生、参军、征地安置非农、劳教服刑人员、过世人员等10多类对象。这些对象现在仍是社员的，就把农龄折算成股份；而非社员比如返城知青、招干列编成员等，则建议采取一次性买断农龄的方式兑现。村档案室存有改革时设计的一张农龄统计复核分析调整单，吴恩福介绍说：“这张表格实在应该申请专利。这里面考虑了农民各种各样的情况，包括共性的，也包括个案的。”单单农龄统计这一项基础工作，就要对应多少历史情况、家庭情况甚至是“千奇百怪”的特殊情况，还要经过反复核查、张榜公示、签字确认等手续和程序。

（三）农村集体产权制度改革的关键是农民有决策权

九星村集体产权改革的每一步，都要反复仔细听取村民意见，都要群众参与形成工作思路，最终方案都要由村民来拍板决策。第一块集体资产改制完成后，为了深入听取村民的意见，村邀请区、镇两级组成了评估小组对第一块改制工作召开了4次村民座谈会。该评估小组在向村民发放不记名问卷调查中，发出964份收回946份，回收率98.1%，总体满意率为99.37%；对改制公开、透明度的满意率为98.94%；对改制提高村民收入的认可率为99.05%；对改制后企业发展有信心的占99.26%；对村领导信任的为99.26%。村民的高度信任表明九星村第一块改革是成功的，因此，第二块改革方案也顺利通过了村民代表大会的决策程序。

九星村的集体产权制度改革是不撤村的改革，因此，改制公司的股份是由“村民股”、“集体股”等形式组成。九星村根据大多数村民意愿，依照现有村民是否具备劳动能力，把“村民股”分为“人头股”和“劳力股”，即16周岁以下和已经退休养老的村民只有“人头股”，没有“劳力股”，其他村民既有人头股又有“劳力股”。同时按照九星村现状，依照村民是否具有劳动关系，分为“可入股”和“可照顾入股”，即：具有劳动关系的村民作为可入股对象，是名分；不具有劳动关系的村民（包括作为城市边缘群体的、曾经为集体资产作出过贡献的征地农民）作为可照顾入股对象，是情分。这个由基层干部群众创造的经验，合情合理地按不同年龄和不同对象把原住民都考虑到了，改革营造出九星村的和谐氛围。为实现“人人有股份，共享发展成果”的改革目标，在广泛听取群众建议后，九星村村民代表大会对村民股“生不增、死不减”的原规定修改为“生要增、死要改”：新增“三新”人员即新生、新婚、新年满16周岁的人员要增加入股，死亡股东的股份允许继承变更。这为构建和谐九星奠定了更坚实的基础。

在完成集体经济股份制改革后，九星村按照现代企业制度的要求，实现了村级组织和村集体经济的分离。但在村级组织与村集体经济分离后带来的新问题是，如何在新的条件下实现能够村务公开、企务公开，让村民和企业的持股者都可以参与决策及进行监督。九星村所建立的制度是在村民代表大会上让股东代表列席，进行双向交叉参会，体现出“村里的事让村民知道、让村民做主、让村民监督、让村民满意”的宗旨，把和群众有关的一切都放到阳光下运作，把和群众有关的一切交给村民和股民来决策。

三、以改革促进集体经济发展建立农民增收长效机制

回顾20世纪90年代初，九星村集体经济落后并负债、九星村村民社会保障水平低和就业难、生活难的窘境，九星人更加深深体会到发展集体经济的重要性：农村的改革和发展，不是要改革掉这些集体经济组织，而是通过改革使其不断发展壮大；只有发展壮大九星村集体经济，才能走全体村民的共同富裕之路。九星村的集体产权制度改革，以及延续至今的改革不断完善工作，创新了九星村集体经济组织治理结构和集体资产管理制度，促进了九星村集体资产保值增值和集体经济发展，从而为建立与完善九星村农民增收长效机制创造了条件。

（一）发展靠集体经济改革创新能力和竞争实力

20世纪90年代中期的九星村，从互助组、合作社、人民公社、村办企业一路走下来的传统集体经济发展道路，由于发展思路的守旧，事实上已面临着绝境，在1994年时土地只剩下了四分之一，又背上了沉重债务，连续两年都无力承担村民退休和医保费用。吴恩福担任新一届村领导班子带头人后，在感到了前所未有的巨大压力同时，更加坚定了改革创新走新型集体化发展之路。他以“让群众满意、让组织放心”的工作衡量标准，分析了九星村以及其他村集体经济发展的经验教训，坚决否定了“以转让集体土地资产来偿还债务，让村民们自谋生路”的习惯性思路，确立发展思路是“改变集体经济的发展方式，而不是改变集体经济的发展道路”，及时抓住城市快速推进和外部环境变化带来的战略机遇，利用得天独厚的地理优势，毅然实施产业转型，把经济发展的重心转向第三产业，走上了保全土地资源、兴办市场的集体经济发展之路。这一步思路的改革与相应的举措带来了九星村的巨大变化。

改革成功的重大举措之一，是正确选择了九星村集体经济发展模式。不搞土地出让这样的“一锤子买卖”，而是守住村里的集体用地，“不建洋房建厂房”，为发展村级集体经济留下最为珍贵的土地资源。随着上海近郊的深度城镇化，九星村在土地和厂房资源的基础上开办后来在全上海都有名的“九星市场”。这一做法，吴恩福形象地称之为“种砖头”：过去农民种地，一茬又一茬；如今在土地和厂房资源的基础上经营市场，就像是“种砖头”，也要一茬接一茬，让村级经济有可持续发展能力。

改革成功的重大举措之二，以产权制度改革还原集体经济是合作经济的实质特征。集体经济的实质是合作经济，应该包括劳动联合和资本联合。九星人看到，在传统的农村集体经济发展的历史上，人们只承认农村集体经济是农民的劳动联合，弱化甚至否认了农村集体经济还具有劳动者资本联合的特征。在20世纪中期之后九星村集体经济发展中，让农民以资金参股入股，集体经济重新焕发了青春。尤其是农村集体经济产权制度进行改革后组建的九星新型农村集体经济组织，农民是劳动者，也是股民；农民有分红，也要有投资；农民享有股份分红的权益，也有承担亏损的义务;农民是集体组织成员，也是集体组织的主人。这使得九星村集体经济组织处处充满生机和活力。

（二）在深化改革中建立和完善农民增收长效机制

吴恩福坦言：“九星村产权制度的改革是在体制上不撤村的基础上，只改地面上的经营性资产、不改公益性资产、缓改资源性资产，结算、入股都用现金进出，参股全覆盖，干部不奖股、不送股，这是九星村产权制度改革的特色所在，这一改革创新也对九星村的经济社会发展起到积极的促进作用。”改革后的九星村，最直接的成效就是让全体村民充分享受到了经济发展带来的成果。

一是实现“人人有股份”。在村集体经济组织改革过程中，九星村人创新出“钢丝绳经济发展模式”，将集体、市场管理者和村民三者利益紧紧捆绑在一起，建立起个人利益与集体收益休戚与共的新机制，让大家有了今天公司无效益、明天红利分不到、股金还要亏进去赔本的危机感。经过改革，村民成了集体经济组织的股民，农民带股进城，可长期获得红利收入，克服了失地农民通常遭遇的“种田无地、就业无门、保障不足”的困难局面，免于成为城市中新的弱势群体。九星村改制公司在保证有足够的资金用于再发展的同时，扣除代扣代交的个人所得税后，每年的红利分配都在16%左右。如2015年，户均分到红利59000多元，并初步建立起农民长效增收机制。

二是实现“人人有工作”。过去集体经济不发达的时候村民就业难，尤其是失地农民缺乏文化知识和劳动技能，只能被安排简单低层次的劳动岗位，门卫工多、厨房工多、保洁工多，收入普遍较低，且一旦企业改制减员，首先是这些征地工下岗。依托九星市场的茁壮成长和村集体经济的发展壮大，根据村民的文化层次、工作能力、身体状况等个体适应性，实现了包括以前征地、吸劳、转居而失地原村民的全体村民的充分就业；同时为25000多外来务工人员提供就业岗位，80%的经商户在九星市场积累起了可观财富。公司员工的劳动报酬也随效益的增长水涨船高，2015年劳均报酬达到81000元。

三是实现“人人有保障”。始终遵循“强村富民”的发展路径，保证村民共享集体发展成果。现在九星村的村民享受的已不是低水平的“农保”，也不是“小城镇居民保障”，而是和上海市民一样的“社保”和“医保”。对退休的村民，村里考虑到他们退休时间分属于不同的年代，退休金标准差异很大，因此按照不同的退休金基数给予养老补贴；每年还组织1000多退休老人外出旅游，每月向老人送发牛奶卡。为使下一代能适应城市化，对本村子弟义务教育阶段的，用奖学金的方式予以奖励；攻读硕士、博士研究生的，每人每年补助9000元；对本科生每人每年补助6000元；对前往发达国家留学就读全日制高等院校的，每人可连续四年享受每年60000元的补助。1998年至2015年发放村民福利累计达34872.9万元，户均享受累计达360200元。其中2015年发放村民福利7038.3万元，户均福利享受72700元，比1998年增长50多倍。

（三）在深化改革中九星村集体经济发展道路不断拓宽

在深化改革中的九星村集体经济组织，正进一步建立完善的治理结构和制度，加快形成集体经济可持续发展模式，同时进一步建立合理的收益分配制度，让成员共享改革的收益和成果。重视和关注集体经济由政府推动和村民自治的关系，九星村改革与发展离不开政府的引导和推动，但在发展中也一定要尊重大多数村民的意愿，按照村民自治原则，使改革与发展成为集体经济组织成员的自觉要求。重视集体产权制度改革与农村基层组织建设的关系，从加强基层民主制度建设、巩固党的执政基础的高度来整体谋划和深化改革，产权制度改革后，村党委、村民委员会和村集体经济组织发挥各自职能，各司其职、各负其责，共同实现经济社会繁荣及城乡社会稳定。

九星村经过20多年开拓拼搏和快速发展，做到了“五个实现”：实现了农村摆脱贫困的目标，实现了农村共同富裕的目标，实现了农村融入城市的目标，实现了建设和谐社会的目标，实现了巩固农村基层政权的目标。九星村村民富裕了，每个人都享有四金“股金、薪金、租金和福利金”，生活就像芝麻开花节节高。九星村市场的经营户们富了，先后成功培育出1000多个千万富翁，百万富翁难计其数，成千上万经商务工人员都在九星平台上解决了就业难题，实现了致富梦。九星村集体经济富裕了，从过去七宝镇倒数第二名的贫穷村，一跃而为上海百强经济实力第一村，成为净资产达30多亿元、购置17亿元优质资产的中国市场第一村。

九星村集体产权制度改革发展之路成功了，但始终不忘履行社会责任，始终不忘起到典型示范作用。例如，九星村出资450万元支持山东省乐义果蔬技术发展培训项目，支持向全国各地的贫困村传授农业技术；按市、区、镇要求，出资1350万元与闵行浦江镇3个经济薄弱村结对帮扶，建立起村民量化股份型的输血造血机制；捐助100万元援助江西革命老区2所希望小学和饮水工程，向汶川大地震灾区捐款300万元，为青海玉树灾区捐款140万元，支持教育事业发展方面累计出资5000多万元等等。再如上世纪末，上海建造交通主动脉外环线西一大道需要从九星村由南至北穿越，修建外环线西一大道和大面积的外环绿化带要占用九星村的大量土地，为早日实施这项国家重点工程，九星村毫无保留地坚决予以支持。

九星村集体产权制度改革发展之路成功了，但始终牢记大局意识、忧患意识和持续发展意识。随着上海建设现代化国际大都市、闵行区建设生态宜居的现代化主城区定位的明确，九星市场正向高层次、集约化经营模式转变，以适应上海“创新引领、转型升级”的发展要求，今年原九星市场即将全面关闭，这意味着九星进入了转型阵痛期，村集体经济面临着前所未有的压力、考验、挑战和机遇。为实现可持续发展，九星实施“立足九星、走出九星、发展九星”的战略方针，先后创建青浦区杨家庄基地、松江区泖港基地、松江区泗泾小长村基地、涞亭路基地和浙江省平湖基地等五大村外基地，旨在突破土地资源瓶颈、扩展更大的发展空间。九星人正在原地设计和全力打造“九星国际建材家居城”的新地标。“九星国际建材家居城”是九星转型改造后建设的“国家家居建材贸易中心”新高地。为实现原九星市场“一个不留和一个不走”承诺，九星村正策划“三权分置”创新运营模式，为未来的“九星国际建材家居城”运营，分置所有权、使用权、经营权。正如九星村党委书记吴哲华所说，市场改造是大势所趋，“九星国际建材家居城”是我们共同的希望，大家都是九星持续发展的命运共同体，要树立大局意识，咬定目标不放松，同舟共济，齐心协力建设新九星。

（作者系原闵行“全国农村改革实验区”办公室主任）