农村集体产权制度改革的实践与经验——“全国农村改革试验区”闵行改革回顾

■王 静 鲁文明

农村集体产权制度改革的实践与经验
——“全国农村改革试验区”闵行改革回顾

■王 静 鲁文明

我国是一个农业大国，农村改革走过了近40年的历程。可以说，30多年的改革过程是不断解放思想、改革开放的过程。自从1978年召开党的十一届三中全会以后，我国农村开始了以“联产承包责任制”为主要形式的经济改革，随后启动了税费改革、农村综合改革和土地经营制度改革等等。在实践中人们认识到，农村改革的深水区就是农村产权制度改革。如人类的土地制度延续了上千年，所以研究土地制度有历史脉络可作借鉴，但是相对而言，我国的农村集体经济组织产权制度改革却是“前无古人”的。作为上海唯一的全国农村改革试验区，闵行探索农村集体产权制度改革的实践和经验得到了中央、国家有关部委及上海市委市政府有关部门的高度重视，闵行同志也曾代表基层赴京参与修改制定国家层面的农村集体产权制度改革的政策意见。这个“中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见”已于2016年底颁布，从“意见”内容来看，已充分肯定了包括上海闵行在内的全国农村集体产权制度改革试点工作实践和经验。

一、闵行农村集体产权制度改革的动因与必要性

随着城市化进程的加快推进，大量农村土地被征用，多数农民转产转业转居，面临集体资产处置、产权不明等问题凸显，急需解决集体经济组织内部利益分配、主体缺位、产权虚置等制度矛盾，急需解决是否保留和发展壮大集体经济组织、实现农民持续增收问题。实践证明，建立以股份合作制为主要形式、具有独立法人地位的新型农村集体经济组织，是实现农村发展的最佳选择。

（一）切实解决集体资产产权不明、主体模糊的需要

经过多年发展后，闵行区已经积累了相当规模的集体资产。农村集体资产虽然名义上归农民所有，但实际上资产的使用处置权主要集中在少数村干部手中。由于缺乏一套公开透明的运行机制，多数农民对村集体有多少“家底”、怎么经营管理并不清楚，农民群众作为资产所有者地位虚置。造成许多地方的集体资产经营，实际上变成了一种特殊的“干部经济”。正如一份调研报告中反映，有的村总资产已达几亿元，但农民近10年来的增收幅度仅有200元左右。因此，要从产权制度层面把原来“共同共有、产权虚置”的集体合作体制改为“按份共有”的股份制产权模式，使农民真正共享集体经济和改革发展成果。

（二）完善管理制度建立市场经济体制的需要

多年以来，农村集体经济组织一直沿袭人民公社《六十条》的“三级所有、队为基础”的经济体制，无法实行工商登记，是非独立法人，因此无法独立地走向市场，也无法形成理事会、董事会、监事会等现代企业治理结构和管理制度。这导致权责不明、管理不严，而主要依靠镇、村、组三级干部管理，集体经济组织成员缺乏知情权、参与权、监督权和表达权。例如，有的街镇将大量社会公益性项目向下摊派，由集体经济组织承担建设配套资金；有的集体经济组织投资、资产租赁等缺乏民主决策程序等等。因此，需要开展农村产权制度改革，明晰产权关系，实行政资、村资分离，建立科学的集体资产管理体制和运行机制。

（三）健全监督机制保全和扩大集体资产的需要

改革前，农村集体资产的经营决策大多由村干部说了算，尽管采取了村务公开、成立村民理财小组等多种举措，但集体资产监督乏力的问题一直没有从根本上得到解决。同时，现有的集体资产要想在当前竞争激烈的市场环境中求得生存和发展，就必须提高资产的运行效率，实现资源的优化配置。因此，要创新产权制度，完善监督机制，建立既相互制衡监督，又密切配合的管理体制，不断增强集体经济发展和竞争能力。

（四）完善民主决策机制建设和谐社会的需要

在集体资产的经营管理、交易出让和收益分配中，挪用、侵占、私分、截留、平调集体资产的现象时有发生。由此引发的如资产不实、坏账不良资产较多等问题逐渐增多，造成集体经济组织成员对管理层和经营者不信任、不满意。矛盾逐步积累，造成干群关系紧张，极易引发农民上访、集访量攀升，影响了社会稳定，制约集体经济发展。因此，要推行农村产权制度改革，创新民主决策机制，密切党群干群关系，维护农村社会和谐稳定。

（五）建立发展机制促进集体经济可持续发展的需要

农村集体经济组织既要承担农民的社会保障、各种福利等支出，又要承担修桥铺路、水电设施维护等公共事业费用，开支逐年增加。据统计，上海近郊一个村的年可支配收入须在200万元左右，远郊村年可支配收入也要50万元～100万元，才能维持村组织的正常运转。以往依靠厂房、仓储出租等项目取得经济效益，随着土地征用或拆违，不仅发展空间受阻，而且原有的生存基础也逐渐削弱。加之有些干部能力和水平不高，使集体经济发展长期停滞不前。虽然在城市化进程中实施了征地留用地制度，但土地指标、规划选址远远不能满足农村集体经济发展的需要。因此，要建立发展机制，促进集体经济可持续发展。

综上所述，原有的集体经济合作体制已经越来越不适应现代经济社会发展的客观要求，迫切需要创新体制机制,开展农村产权制度改革，探索农村集体经济有效实现形式，维护好、实现好和发展好农民权益。

二、闵行农村集体产权制度改革进程与主要做法

人民群众是创造历史的真正英雄。作为城市化进程较快地区，同在全市率先进行国有和集体企业体制改革一样，闵行凭着敢为人先的精神，村集体经济组织产权制度改革工作在上海起步最早。在农村产权制度的改革浪潮中，闵行区以维护好、实现好和发展好农民利益为主线，通过一系列制度安排和机制创新，不断奏响了精彩的时代乐章。

（一）改革进程

1.探索试点阶段（1993－2002年）。1993年，在闵行区各级党委政府关心指导下，华漕镇虹光村为解决撤制村队中集体资产处置问题，率先探索实施了村级股份合作制改革；2000年又继续在虹桥镇虹五村开展村级产权制度改革试点。闵行主要在虹桥等集中城市化地区针对集体资产处置问题，开展集体经济组织产权改革试点，改革政策也处于探索阶段。2002年区委二届十四次全会和区第三次党代会正式提出实施村级集体经济组织产权制度改革。区委政策研究室牵头，组织有关部门深入基层调研，走访深圳、济南及江浙等国内先进地区，结合闵行实际情况，开始研究制定有关政策文件，并加强具体的工作指导。

2.扩大试点阶段（2003－2010年）。区委、区政府2003年出台《关于开展村级集体经济组织产权制度改革工作的意见》，2005年制定了《闵行区村级集体经济组织产权制度改革实施规则》。这标志着全区村级集体经济改革进入了完善政策扩大试点阶段。随后，区、镇都成立了村级集体经济组织产权制度改革领导小组和工作小组。根据改革实际中出现的新情况、新需求和新问题，重点在七宝镇九星村探索研究了集体经济发展好及资产量大的村改制、是否设置集体股和是否保留干部岗位股等有关问题。在九星村分步改革取得一系列成功经验基础上，为进一步稳妥推进村级集体经济改革工作，2009年又出台了完善村级集体经济组织产权制度改革工作的补充文件。

3.全面推进阶段（2011－2016年）。在经过充分调研论证的基础上，2011年区委、区政府组织召开了全区农村集体经济组织产权制度改革推进大会，并下发了改革指导意见和实施规则，明确提出“采取多种形式，全面推进我区各村、各镇（新虹街道、莘庄工业区）农村集体经济组织产权制度改革，争取3年基本完成，5年全面完成”的改革目标。这标志着闵行农村集体经济改革工作进入全面推进阶段。同时，2010年底新一轮全国农村改革试验区启动后，闵行区两次被列为“全国农村改革试验区”试点，承担着多种形式开展农村产权制度改革、赋予农民对集体资产股份权能改革的试验任务，进一步完善改革和深化改革。2016年底，闵行区共有137个村级集体经济组织完成产权制度改革工作，占全区应改总量144个的95%，约有29万余成员变成股民，持有集体资产股份75亿余元。改革组建新集体经济组织133个，其中公司制17个、社区股份合作社13个、村经济合作社97个、土地股份合作社6个。另外，探索完成了虹桥镇的镇级集体资产改革。

（二）主要做法

国家有关部门负责同志曾经说过，“闵行区是全国唯一以多种形式推进农村集体经济组织产权制度改革为试验项目的全国农村改革试验区，是全国最早进行农村集体产权制度改革的地区之一”。确实，闵行区在推进农村集体经济组织产权改革过程中，既敢为人先、大胆创新，又注重现实、一切从实际出发，走出了符合实际的闵行改革之路。尤其是在闵行被确定为全国农村改革试验区以后，思路更广，步子更大。

1.明确思路。（1）撤村改制与不撤村改革相结合。闵行人明白，简单的、不动根本性利益格局的小打小闹而所谓的“改革”，只会流于形式，意义不大。闵行由通过资产量化、投资入股、按股分红、设立为工商登记的企业法人的撤村改制，与通过资产量化、明晰产权、由政府发放登记证书的非法人企业的不撤村改革相结合，改变以往存在的不撤村不好改的认识误区，从根本上解决集体资产“人人有份，又人人无份”和集体资产缺乏群众监管的问题。对于资产总量较小，资产质量较差或发展空间较小的村集体经济组织，可采用改革的模式实施，即以明晰产权为主，也就是确定农民各自在集体经济中的所占份额，而不再单纯以货币形式量化资产。（2）创新改革形式。在改革推进中，闵行区实行“因地制宜、分类指导，形式多样、一村一策”的工作方针，形成了组织形式、入股方式、资产量化、股权设置等“四个多样性”。例如股权设置上有股份制与份额制两种，有些集体明确了份额但没有折价，有些集体以货币化的股份为主。（3）扩大改革范围。以村级改革为主，向镇级集体资产改革推进。在全面推进村级改革的同时，开展并完成虹桥镇的镇级改革试点，摸清其余街镇清产核资与产权界定等有关情况。

2.规范操作。改革推进中每一个环节都必须得到老百姓的认可，绝不能仓促行事或在某些环节上走过场。一般规范的程序有以下几点：（1）组建工作班子设计改革方案。根据实际，组建以成员代表和基层干部为主的工作班子，其中成员代表必须占有一定比例，镇集体资产管理部门和人大、纪检成员要参加。主要是深入村组加强调查研究，梳理改革思路,制定改革方案。加强政策解读，发放通俗易懂的宣传材料,让基层干部群众了解改革精神和政策要求。方案经镇、村成员代表会议通过后报上级审批。（2）开展集体资产清产核资。对集体所有的各类资产进行全面清产核资,摸清集体家底,健全管理制度,防止资产流失。清产核资以镇、村、村民小组三级的经营性资产为主，以集体建设用地、非经营性资产为辅。对于撤村改制的，将经营性资产和非经营性资产通过审计或评估，实行全部资产股份量化。不撤村改革的，实行经营性资产折股量化，集体土地和非经营性资产入台账但不量化。经营性资产与集体土地的收益纳入分配。在执行中，加强监督检查,严肃查处和纠正弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员权益等行为。（3）确认农村集体经济组织成员身份。依据有关法律法规,按照尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可的原则,闵行区将集体经济组织成员资格分为两类：一是原始资格，指1956年将私有财产投入到高级合作社的农民和其后出生并户籍在村的农民。二是法定迁入资格，指因婚姻、收养、政策移民等迁入集体经济组织的自然人。这些成员是集体资产的享有者。此外还有另一类成员，他们曾经是集体经济组织成员，后来因征地等原因转为居民，他们离开的时候并没有带走集体资产，这类成员也让其分享集体资产。通过明确成员资格与股份，实行集体资产由集体经济组织成员按份共有、收益共享。（4）组建新型农村集体经济组织。通过改革，闵行区根据不同的适用范围将集体经济组织改制为三种形式，虽然形式不同，但本质上都是集体经济组织成员的股份合作制。一种是公司制企业。对一些集体资产体量较大、收益较好的村集体经济组织，改制后成立了以集体成员为股东的公司。另一种是社区股份合作社。主要是撤村改制的，因为《公司法》规定股东人数不超过50人，而撤制村的集体经济组织成员都在1000人以上。为保护成员权益，创新了工商登记方式，参照农民专业合作社向工商部门登记，取得法人资格。三是村经济合作社。针对公司制改革成本高、税费负担重等问题，创设经济合作社这一经济主体，由区政府发放登记证明书，并领取组织机构代码证开设银行账户、建立会计制度，开展经营管理。

3.加强保障。为确保改革质量，闵行区在政策、考评、监管等方面给予保障。（1）落实政策保障，先后出台“改革的指导意见、实施规则”等7项、配套政策17项，为改革保驾护航。（2）建立考评机制。一方面，对完成改革的村集体经济组织实施百分制考评，区镇分别给予10万元－20万元工作支持奖励；另一方面，将推进农村集体经济组织改革工作列入对镇、村主要领导的政绩考核重要内容。（3）健全监管机制。建立健全农村集体“三资”监管组织体系和各项管理制度，加强集体经济组织对外担保、出借资金和对外投资行为监管，开展社会审计，全面推行农村集体资产公开招租，实行国有资产和集体资产分账管理，推行农村集体经济组织公务卡消费改革，强化经营行为风险管控，全面实行“村财镇管”。

三、闵行农村产权制度改革取得的基本成效

改革，是历史经验，是时代精神，也是推动经济社会发展的核心动力。闵行为农民增收奠基的农村集体经济因改革而有所保全，改革是闵行“三农”克难前进的法宝。经过20多年的改革实践，闵行区基本形成了有利于农村集体经济持续发展的体制机制，基本形成了每个成员公开、公平、公正的利益保障机制，基本形成了促进农民增加财产性收入的长效机制。

（一）制度成效

改革后，一是明晰每个村民在集体经济组织中的产权份额，集体资产由村民共同共有变为村民按份共有，产权制度发生了根本变化；二是由单一的按劳分配变为按劳分配与按股分红相结合，分配制度发生了根本变化；三是农民群众成为集体经济的投资主体、决策主体和受益主体，治理结构发生了根本变化。例如改革以前，条件好的镇村会经常发些实物或现金福利给农民。但七宝镇号上村村民魏德兴说：“作为集体经济产权的主人，农民只有变成股民，把福利变成红利，才是公开公平公正的最好体现，名目繁多的福利，其实质是对股东合法权益的侵犯。”

（二）经济成效

1.农村集体经济总量增长。通过改革，一方面村集体经济组织建立起现代企业制度，形成与市场经济相适应的运行机制，为村级经济发展创造了良好的体制环境；另一方面，农民在集体经济组织中的资产产权得以明晰，可以更好地行使当家作主的权利，积极性和创造性得到充分调动。据调查，2015年，30个公司制改革的净资产由改制时19.66亿元增长到47.57亿元，翻了一番多。梅陇镇原华二村2005年改制时净资产为8500万元，2015年达到2.05亿元；年合同收入也由改制时的3300万元增加到8100万元。

2.农民收入水平提高。改革明晰了产权，改变了集体资产看似“人人有份”，实际上“人人无份”的状态，真正做到“资产变股权、农民当股东”，农民开始享有分红，财产性收入持续增加，初步建立起农民长效增收机制。据调查，2015年全区有62家新的村集体经济组织实施了分红，分红总额达到4.4亿元，人均分红约3764元。虹桥镇的镇级改革分红2000万元，每个退休农民拿到1000元。

（三）社会成效

1.农村社会和谐稳定。通过改革，农村集体经济组织建立了“三会四权”的制衡机制，集体资产实行“村财镇管”，把权力关进制度的笼子。对涉及成员切身利益的如投资、经营、收益分配等重大事项都由成员代表会议讨论决定，改变了原来由少数干部掌控和随意支配集体资产、监督缺位的状况，有效地遏制因资产处置不公、收益分配不平等问题引发的上访现象，党群矛盾、干群矛盾得到有效化解。据调查，村民入股率由改革初期的70%上升到目前的90%以上（入股率高一分、稳定就多一分）；村民满意度达到95%以上。改革村无一集访事件发生。同时，改革也促进社区管理建设，改变了城中村面貌。例如，虹桥镇试行“村居共建”，村党支部书记兼任社区党支部书记，实现村居和谐稳定。

2.示范引导效应明显。闵行区农村改革工作得到了中央农办、农业部、国务院发展研究中心等部门领导的好评，并得到汪洋副总理的肯定。国内多家媒体如《人民日报》、《解放日报》、《农民日报》等先后介绍了上海闵行区农村改革工作，在宣传的同时也对改革工作进行了有力的监督。改革示范效应明显，近4年共接待区内外交流团队64批、646人次。

五、敢为人先的闵行改革经验与进一步完善的建议

闵行区以维护好、实现好和发展好农民利益为改革目标，着重在明晰产权、创新组织形式、保护成员利益、赋予股份权能等方面探索创新。在改革推进中，形成一套具有闵行特色的可复制、可推广的经验和制度安排。

（一）党委书记作为第一负责人是推进改革的核心

这项改革涉及到数以万计的组织成员的切身利益，事关农村未来经济社会发展的大局，区委领导非常重视。2003年，闵行区就成立了农村集体经济组织产权制度改革领导小组；2011年进行了调整完善，组长由原来的区分管领导调整为区委书记担任，成员由原来10个部门的副职调整为21个部门的正职，镇、村也建立健全了相应的工作机构。全区自上而下形成了党政主要领导亲自挂帅、各相关职能部门全面参与的改革氛围。实践证明，党委书记亲自推进农村改革，有利于统一思想认识，形成工作合力，整体谋划各项工作。

（二）尊重农民意愿是推进改革的关键

农民群众是集体经济组织的投资主体、经营管理主体和受益主体，是集体资产的主人。推进农村集体经济组织产权制度改革，是对现行农村集体经济制度的重大变革和原有利益格局的重新调整，可能成为历史和现实各种矛盾集中的焦点。因此，在改革中必须充分尊重农民意愿，把改革的决策权不折不扣地交给农民群众。凡是涉及农民群众切身利益的问题，都要严格履行民主程序。确定成员身份、农龄核实、资产处置、股权设置等必须经成员大会或成员代表会议讨论通过；对没有现行法律、法规和政策依据的问题，必须提交成员（代表）大会讨论通过后方能实施。尽最大努力做到取信于民、还权于民，赢得广大群众的理解和支持，才能确保改革工作的顺利推进和成功。

（三）公开、公正、公平是推进改革的保证

这项改革涉及到利益以及利益调整，一定要坚持公开、公正、公平，要在阳光下改革。改革进行时要公开透明。改制工作要实行全过程公开，接受群众监督，成员代表要全程参与。如农龄核实实行“三榜公布”，资产清查成员全程参与，集体资金、资产和资源全部纳入市、区“三资”监管信息平台，村民可通过农民“一点通”触摸屏查询。闵行明确实行“一村一策”，不搞统一行动，其本质是让农民当家作主，集体资产有哪些、有多少农民说了算，集体资产该怎么处置、怎么折股还是农民说了算，真正做到公开、公平、公正。

（四）分类推进是推进改革的方法

从实践看，由于各镇、村之间差异较大：有撤制村、城中村，也有农业村；有经济强村，也有经济薄弱村；失地农民多，农民利益和农村稳定矛盾突出。因此，不改革不行，“一刀切”也不行，大家要根据各自的情况，因地制宜，分类推进。闵行区的改革：一是先村后镇，村级改革完成了再稳妥推进镇级改革；二是先城市化地区后农业地区，对农业地区一些资产量小、收益低、负资产村要先扶持其发展，为改革创造条件；三是先经营性资产后非经营性资产，比如资源性的承包地，主要通过确权登记颁证予以解决，公益性资产进行保全管理，能带来效益的经营性资产优先股权量化；四是股份权能试点，全面推进股份的占有权、收益权试点，有条件地推进股份的有偿退出与继承，审慎推进股份的抵押担保。

形势在发展，改革在路上。随着闵行农村集体经济组织产权制度改革的不断深入，法律层面和实际情况都出现了一些亟待解决的问题与矛盾，需要在实践中不断探讨和完善：

例如，20%个人所得税问题，改革前是通过给成员发放福利等方式分配集体收益，不需要缴纳个人所得税；改革后，按股分红需按分红所得缴纳20%个人所得税，农民反映强烈。鉴于农村集体经济组织承担着公共服务职能，按照纯市场主体征税不尽合理，建议市级层面出台意见，同意除上缴中央部分外，地方留成部分予以减免。

再如，出具股份抵押登记证明问题。如开展股权抵押担保试验，村集体经济组织需向金融机构提供股份登记证明。凡实行公司制改革的，工商部门会出具股份登记证明；但是经济合作社改革的，是由政府发放登记证明书，面临无机构出具股份登记证明问题。建议由镇农经管理部门出具村经济合作社的净资产及股份（份额）证明。

此外，对村级经济发展不平衡问题，应通过盘活集体资金资产资源，发展以资本经营、资产资源租赁和承包经营等为主的服务行业，重点发展标准化厂房、商业用房等物业经济。应贯彻落实党的十八届三中全会决定提出的“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”应赋予农民集体更多土地权能，拓宽村级集体经济发展空间，进一步巩固和发展农村集体改革成果，实现集体经济不断壮大和农民持续增收，实现现代农业、美好农村和幸福农民的根本目标。

（作者单位:闵行区农村经营管理指导站、闵行区经济学会）