环境公益诉讼制度研究

刘明月 贾玉锦

河北大学政法学院，河北 保定 071000

环境公益诉讼制度研究

刘明月*贾玉锦

河北大学政法学院，河北 保定 071000

近年来我国经济得到飞速发展，但生态环境日益恶劣，人们的生存环境面临严重威胁。不断曝光的水污染、大气污染、土壤污染事件，使人们意识到保护环境的重要性。生态的破坏，严重影响着人们的生活质量，污染企业必须对自己的行为负责。因此环境公益诉讼进入人们的视野，但是谁有资格提起环境公益诉讼？环境公益诉讼应如何进行？一直争议不断。新《环境保护法》的出台被誉为最严环保法，其中最大的亮点就是对环境公益诉讼主体资格的规定。但仍有很多问题值得探讨，主体资格的缺陷、举证困难、判决执行难等问题仍不容忽视。本文主要基于我国环境公益诉讼的成就及问题进行研究并提出针对性建议，以促进我国环境公益诉讼日益完善。

环境公益诉讼；新环保法；起诉主体资格；社会组织

随着人民生活水平的提高，人们对环境的要求越来越高，也越来越关注自己的生存环境。然而当今的生态环境遭到严重破坏，因此在生态环境日益恶劣的今天，环境公益诉讼便应运而生，受到人们的广泛关注。新《环境保护法》的出台，对社会组织作出明确规定，促进我国环境公益诉讼的发展。环境公益诉讼对保护我国生态环境、惩罚环境污染者、增强公民环保意识、保护社会公共利益具有重大意义，值得我们研究和探讨。

一、环境公益诉讼的内涵及必要性

(一)什么是环境公益诉讼

1.环境公益诉讼的内涵

环境公益诉讼，是指由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。

2.环境公益诉讼的特征

(1)环境公益诉讼主体的特殊性。通常民事诉讼起诉主体必须与本案有直接利害关系，但环境公益诉讼有其特殊性，受害主体很多，并且不是直接受害者。因此其起诉主体不一定是与本案有直接利害关系的人。比如法律赋予社会组织为了社会公共利益提起环境公益诉讼的权利，这些社会组织代表大多数人的利益，与案件并无直接利害关系，但可以直接提起诉讼。

(2)环境公益诉讼不涉及私人利益，而是维护社会公共利益。环境污染破坏的是公共环境，影响大多数人的正常生活，与私人利益并没有直接的关系，其诉讼请求也是为了修复生态、保护公共环境，不针对个人私益的保护。

(3)环境公益诉讼目的的特殊性。环境公益诉讼请求多涉及资金赔偿。但主要目的不是为获得经济赔偿，而是用赔偿金维护公共环境利益、修复生态、实现可持续发展、预防环境污染的发生。

(4)环境公益诉讼具有显著的预防性，同时兼具补救功能。环境一旦遭到破坏很难修复，所以法律制止的不仅是现实发生的环境污染，有证据证明将来可能发生的污染且会导致生态的严重破坏，也可以提起诉讼。

(5)环境公益诉讼对象的特殊性。在社会经济活动中对环境造成破坏的民事主体，比如各大污染企业，可以当作被告。环境公益诉讼常见的也是对民事主体提起诉讼。但在环境遭到破坏时不履行、不适当履行职责的行政主体也可以成为被追究的对象，被诉主体范围广。

(二)环境公益诉讼的必要性

1.公众的环境权受到侵犯

《宪法》第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治环境污染和其他公害。”宪法所规定的公民权都是公民基本权利，可见国家有义务为公民提供良好的生态环境。环境遭到破坏是对公众环境权的侵犯，理应获得国家公权力的救济。因此环境公益诉讼与我国宪法精神相一致。

2.环境污染损害不特定多数人的利益

环境污染使不特定多数人利益受损，如果原告方的公民人数太多就很难达成一致诉讼意见，允许各自起诉会导致司法资源的浪费，也不能达到惩罚环境污染者的目的，使环境公益诉讼法律效果大大折扣。若环境公益诉讼由一个权威机构作为起诉主体，背后代表社会群体的利益，能够更好地维护受害者的合法权益。

3.环境公益诉讼需要专业的评估、鉴定，诉讼费用高

以我国目前的司法现状来说，并没有为公民提起诉讼提供良好的政策支持。如果公民起诉会耗时耗钱，普通民众难以承受，证据难以收集，加大诉讼难度，所以公民个人起诉困难重重，很难胜诉。由一些机关、社会团体作为原告，会比普通民众拥有更多的资源，更能够代表社会公共利益，维护大多数公众利益，胜诉可能性大。

二、环境公益诉讼的现状

环境公益诉讼在国外发展比较迅速，形成了比较成熟的理论。以美国欧洲为典型代表，有很多经验值得我们学习。尤其是美国的环境公益诉讼制度，作为世界上最先确立的环境公益诉讼制度，得到各国的认可和借鉴。我国环境公益诉讼起步较晚，最近几年取得了显著成就，但仍有很多问题值得探讨。

(一)环境公益诉讼的发展历程

上世纪九十年代，环境公益诉讼制度首次在我国提起。近年来，随着污染的加重，我国不断致力于推动环境公益诉讼的发展。2005年国务院开始推行环境公益诉讼，发布相关文件指出：发挥社会组织、团体作用，鼓励人们对环境违法行为举报监督，大力推行环境公益诉讼。环境公益诉讼首次在正式文件出现，但仍没有相关立法予以规定。

2010年最高人民法院发布文件指出：在环境侵权案件日益增多的今天，鼓励法院设立环保法庭，进行环境案件的专门审理。在中央的大力推动下，各地法院纷纷设立环保法庭，促进环境公益诉讼案件的集中化审理。

2013年《中华人民共和国民事诉讼法》第55条明确指出：对于污染环境案件，法律规定的机关和有关组织可以提起诉讼。虽然对原告主体资格的规定并不明确，但正式在国家立法层面上确认环境公益诉讼的合法性，成为我国环境公益诉讼建设的新起点。

2014年新《环境保护法》第58条，进一步明确了社会组织提起环境公益诉讼的主体资格。规定：“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织，有权向法院提起环境公益诉讼。”该规定使社会组织提起环境公益诉讼有了法律依据，使我国环境公益诉讼取得重大进步。同年7月1日全国人大常委会明确授权检察机关可以提起环境公益诉讼。此次改革试点，赋予了检查机关提起环境公益诉讼的权力，解决了长期以来我国检察机关提起公益诉讼缺乏明确法律依据的正当性问题，为保护国家和公共利益提供了强有力的法律支撑。

(二)环境公益诉讼面临的困境

1.起诉主体资格缺陷

(1)环境公益诉讼起诉主体资格历来争议不断。从13年《民诉法》第55原则性规定到14年《新环保法》第58条对社会组织资格做出明确性规定，我国环境公益诉讼起诉主体资格取得突破性进展。但对“法律规定的机关”没有进一步明确，具体哪些机关可以提起，应具备何种条件仍停留在原则性规定上，仍需进一步完善。

(2)公民仍不具有起诉主体资格。据调查显示，我国公民自发提起了很多环境公益诉讼，但这些案件多因原告主体不适合被裁定不予受理或判决驳回诉讼请求。有其合理性，毕竟环境公益诉讼专业性较强。在证据的收集、认定等方面都需要有专业技术。对于自然人来说，由于缺乏公权力的支撑，私权利弱小在证据收集方面会面临很大困难。当遇到地方政府保护当地污染企业时，证据的收集更是一件不可能的事。环境公益诉讼需要大量的资金，前期的检验费、鉴定费、律师费以及诉讼的其他支出，都是一笔不小的开支，对于公民来说负担太重。公民起诉的确存在很多缺陷。

大量查阅了近年来在各类期刊上公开发表的与第31届奥运会男篮比赛有关的各种研究资料，以体育核心期刊上专家、学者已有的研究成果、研究数据和重要结论，作为分析、论证问题的重要参考。

但不能基于此就把公民排除在外。在环境污染日益严重的今天，生活于公共环境中的自然人是最大的受害者，也是最有效的监督者。而公民作为最广泛的社会群体，对环境污染更加敏感，保护环境的积极性更高，却连基本的起诉资格都没有。国家机关和社会组织拥有环境公益诉权，如果社会组织或国家机关没有及时发现或怠于行使权利，不允许公民提起环境公益诉讼，那么公民的权利该如何救济？赋予公民起诉主体资格，有助于更有效地解决环境问题，实现环境公益诉讼的公平、公正。

2.符合条件的社会组织起诉积极性不高

新《环境保护法》明确了社会组织的起诉资格。据统计我国符合该条件的社会组织不超过三百家。这些组织有些是官办的比如：环保产业协会、环保基金会等。有些是草根民间组织如绿色汉江。但起诉积极性却不高，主要涉及举证难、资金紧张等问题。

(1)举证难。很多污染企业因为受地方保护主义，在社会组织面前很强硬，拒不提供证据，社会组织多是民间草根组织，背后缺乏公权力的支持，导致取证困难。我国很多社会组织多处于初创期，缺乏环境专业人才和法律环境专家，收集环境污染证据和应用环境法律诉讼的能力不高，导致在法院审判时无法提供强有力的证据，无法举证便很难胜诉，以至不愿意起诉。

(2)资金负担重。环境公益诉讼并没有专门的资金支持，社会组织的运营资金多来源于社会捐助。进行环境公益诉讼需要投入大量的人力物力财力。证据的收集、污染物的检测、环境的鉴定、诉讼费用的支付、律师团队的费用等都需要社会组织靠自身力量，缺乏广泛的支持。对于资金紧张的社会组织维持日常运作都困难，更别说负担起高额的环境公益诉讼费用。我国法律规定社会组织提起环境公益诉讼不能谋取经济利益，导致很多社会组织起诉积极性不高。

3.判决执行难

环境公益诉讼主要是针对污染环境、破坏生态问题，诉讼请求也多涉及损害赔偿。生态一旦破坏很难修复，需要高额的费用。当前解决环境公共利益受到损害的赔偿问题主要通过两种措施：一是判令被告对受损的环境停止侵害、予以修复；二是环境行政机关可以对污染环境、破坏生态、损害公共利益的行为予以行政处罚，并征收相关费用。例如江苏泰州1.6亿天价赔偿案。而被告多为企业，以亏损为由拒绝履行环保赔偿义务，或无力支付高额赔偿金，致使法院判决成为一纸空文无法执行，生态环境持续恶化的趋势得不到及时的遏制。

目前，我国还没有完善的环境公益诉讼赔偿资金管理制度。对于判决生效后的生态修复资金存放、保管和使用监管问题，仍没有明确的法律规定，很容易造成生态修复资金的滥用，使环境公益诉讼大打折扣。

三、环境公益诉讼困境的破解

(一)完善公益诉讼主体资格

1.进一步明确“法律规定的机关”资格

《新环保法》第58条对“法律规定的机关”仍属原则性规定，到底哪些国家机关可以提起，应具备怎样的条件，需要法律进一步明确，使其赋予起诉的正当性，只有具有正当性，才能保证起诉的合法合理性。

2.加强制度建设，赋予公民起诉主体资格

公民之所以有如此大阻力主要是由于我国环境公益诉讼制度设计不完善，没有给予公民充分保障去提起环境公益诉讼。反观美国对公民赋予了很大限度的环境参与权，值得我们借鉴学习。

公民主要面临力量弱小、举证困难、缺乏公权力支持等问题。我们应建立检察机关、环境行政机关、环保组织、公民四位一体的环境公益诉讼主体体系，为公民提供公权力的保障。当公民提起环境公益诉讼时，检察机关和环保行政组织，积极以支持起诉的身份参与到诉讼中来，主动承担举证责任，发挥专业优势，提供技术支持，确保减轻公民举证责任。我们应当建立公民提起环境公益诉讼，诉讼费用缓交甚至免交或援助制度。可设立公益诉讼专项资金来减轻公民起诉的资金负担。使公民不至于因为钱的问题望而却步。

(二)加强制度建设，提高社会组织提起环境公益诉讼积极性

1.提供公权力的支持，缓解诉讼压力

我国社会组织很大部分是草根组织，没有公权力支持，导致诉讼艰难。要缓解该问题，减少诉讼障碍，政府应加大技术、资金支持。对社会组织进行环境法律实务和诉讼技能的培训，制定奖励机制鼓励社会组织进行环境公益诉讼。检察机关应主动出庭支持诉讼。鼓励环境学方面人才常驻社会组织并作为专家辅助人出庭，确保诉讼获得多方面支持，提高社会组织诉讼积极性。

社会组织取证困难，受到多方面阻力。因此以政府为首的行政机关，应积极主动提供支持，加大环境信息公开。技术机构和环保行政组织积极配合。环境监测站应主动提供检测样本数据，确保以公权力为后盾，实现社会组织顺利取证。建立权威环境司法鉴定机构。进行环境公益诉讼离不开司法鉴定。目前，我国还没有一家经司法部门授权的专门环境污染损害环境司法鉴定机构，导致一些鉴定不权威，鉴定费用过高。我们应加快建立权威的环境鉴定机构，专门用来支持环境公益诉讼。

2.建立专项资金，缓解资金压力

国家应当设立环境公益诉讼专项资金，对社会组织提供资金支持，用于维持日常的运作和支持诉讼。对社会组织提起的环境公益诉讼可免除相应诉讼费用，尽可能缓解社会组织的资金压力，如果胜诉可予以资金奖励，提高诉讼积极性。

(三)探索赔偿机制，确保判决的履行

1.建立环境污染强制责任保险制度

环境污染发生后，生态的恢复需要巨额的资金，企业面临的是巨额的经济赔偿，有的多达几千万甚至过亿。而企业往往没有能力履行判决，因此经常导致即使胜诉也陷入履行不能的困境。因此需要一种替代性的赔偿机制。我们可以借鉴德国、瑞典在环境污染责任保险方面的经验，强制实行环境侵权责任保险，要求国内企业购买其保险，在发生环境污染时，能够确保由保险公司支付部分赔偿款。为防止污染企业因为投保有风险移转的侥幸心理，我们可以依据情况设定保险公司最高赔偿额。主要目的不是免除或减轻污染者责任，而是解决因为资金的不足而导致环境无法得到及时修复的困境，是确保判决能够及时履行。

2.创新履行方式

借鉴我国泰州市天价赔偿案成功的经验。我们法院作出判决时，可以允许企业申请延期支付一定比例的赔偿金。判决过后，要建立监督机构进行定期或不定期检查、督促。如果技术改造取得实际效果，根据环保组织出具的证明可折抵赔付金额。以奖罚结合来提高企业修复生态的积极性，确保环境污染得到及时治理。

3.建立生态修复资金专项管理机构

环境赔付资金是高额的，但我国还没有完善的环境公益诉讼赔偿资金管理制度。这些资金属于国家公共财产，没有相关机构的监管，很容易导致资金的滥用。因此我们应在国家层面上设立专门基金管理机构，对环境赔付资金进行统一监管和使用，保证专款专用，以实现环境公益诉讼的目的。

四、结语

生态环境日益恶劣的今天，环境公益诉讼应运而生。我国环境公益诉讼起步晚，但伴随国家对生态环境的重视，公民的环保意识的增强，新修订的《环境保护法》逐步完善我国环境公益诉讼制度，使我国环境公益诉讼取得突破性进展。当问题无法避免，我国环境公益诉讼仍存在很多不足与缺陷。但我相信，随着社会的发展、人们环保意识的增强、相关法律法规的出台，环境公益诉讼制度将会不断完善，并成为促进我国实现科学发展观，建设生态文明社会的重要诉讼制度。

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刘明月(1992-)，女，汉族，河北邢台人，河北大学政法学院，法律(非法学)研究生在读；贾玉锦(1990-)，女，汉族，河北邯郸人，河北大学政法学院，法律(非法学)研究生在读。

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